要有一本賬

　　經(jīng)濟觀察報：不久前，央視《新聞調(diào)查》節(jié)目主持人柴靜在自己的博客中稱，《新聞調(diào)查》正在制作關(guān)于各地豪華超標政府樓與公共設施的節(jié)目，向網(wǎng)友征集圖片與線索。這篇博客文章后來在天涯社區(qū)貼出，網(wǎng)站論壇向網(wǎng)友發(fā)出了舉報豪華辦公樓的倡議。一時間，舉報豪華辦公樓成為網(wǎng)絡熱點，公眾反映強烈，也引起了有關(guān)部門的不安。樓堂館所是個老大難問題，近年來為什么愈演愈烈？

　　王紹光：中國政府反對蓋樓堂館所，改革開放以來每一次經(jīng)濟調(diào)控也往往把矛頭對準政府建設的樓堂館所。近年來之所以出現(xiàn)地方政府熱衷蓋樓堂館所的現(xiàn)象，財政狀況的改善是很大的背景之一。政府真有錢，以前想蓋也蓋不了。

　　經(jīng)濟觀察報：政府更有財力來做這件事了。

　　王紹光：我們遠處不看，你到北京長安街看看，許多政府機關(guān)的大樓都變樣了。地方干部到北京來開會，然后就省城蓋，省城蓋完以后就基層蓋。這里面也有一個示范效應。

　　經(jīng)濟觀察報：許多人提出這樣的疑問——為什么政府首先拿納稅人的錢去改善自己的辦公條件，而不是致力于改善公眾的看病難、上學難等更為急迫的民生問題？

　　王紹光：從最直觀的角度來看，顯然是政府在花錢上受到的制約不夠。為什么會這樣？關(guān)鍵在于我們的財政體制不健全。地方政府所能支配的錢的來源非常多，雖然來自于財政預算內(nèi)的錢現(xiàn)在受到的監(jiān)督比前些年更嚴格了，但是正規(guī)財政體制以外的那筆錢規(guī)模比較大，體外循環(huán)的錢比較多，受到的限制比較少。

　　據(jù)我觀察，蓋得最早的應該是財政局。上世紀90年代中期各地財政局就開始蓋大樓，因為財政局管財政，“近水樓臺先得月”嘛。另有一些政府部門在 “皇糧”之外還可以靠收費來維持運轉(zhuǎn)，后來那些收費多的單位也開始蓋樓。這些年來媒體披露的一些交通部門、公安部門蓋豪華大樓、豪華別墅等現(xiàn)象，也都是因為收費多的緣故。雖然現(xiàn)在開始實行收支兩條線，但是貫徹的還是非常不徹底。

　　經(jīng)濟觀察報：所以說要限制政府權(quán)力。

　　王紹光：除了道德上的譴責、情感上的義憤之外，還得做一些具體的分析，然后尋找解決思路�，F(xiàn)在一些人認為，只要政府官員實行民主選舉，把政府約束住，一切問題都可以迎刃而解。事實上沒那么簡單。

　　解決的方法從理念上來講非常清楚，但貫徹起來非常困難。理念上兩條：第一個財政要統(tǒng)一，政府不要有幾本賬，要有一本賬，集中到一個口；
第二個預算要監(jiān)督�，F(xiàn)在大家強調(diào)預算要監(jiān)督、要限制權(quán)力，但是依我看，沒有財政統(tǒng)一作為基礎(chǔ)，進行預算監(jiān)督是不可能實現(xiàn)的。如果預算很亂，有很多本賬，監(jiān)督起來成本非常大，幾乎是不可能。

　　經(jīng)濟觀察報：財政統(tǒng)一可以有兩種理解，一是財政要實現(xiàn)自上而下的統(tǒng)一，二就是在一個層面上統(tǒng)一起來。

　　王紹光：我講的統(tǒng)一，縱向和橫向兩方面都包括，橫向上每一個層級政府的財政，凡是以國家權(quán)力為依托拿到的錢，每一個橫截面上都要統(tǒng)到一本賬；
另一方面全國的財政也要有一本賬，因為沒有這樣一本賬的話，中國今天的很多問題都沒有辦法解決。

　　現(xiàn)在中國有很多本賬，中央可以控制地方政府的預算內(nèi)甚至預算外一部分，知道它們有多少錢，但是對它們的土地收益未必那么清楚。

　　經(jīng)濟觀察報：國土資源部政策法規(guī)司司長甘藏春在一次會議上說，“土地出讓收益絕不能成為市長的 ‘零花錢’”。但確實有大量土地出讓收益成為了市長的“零花錢”，成了他們無須其他手續(xù)就可以直接動用的預算外資金。有數(shù)據(jù)顯示，土地出讓收益已是地方政府的第二財政來源，普遍占到地方政府收入的30%-60%。

　　王紹光：所以要進行有效的預算監(jiān)督，橫向和縱向都要財政統(tǒng)一。統(tǒng)一不是說把錢統(tǒng)到一個人的手里，而是要統(tǒng)到一本賬里，這本賬不僅僅是中央政府看，而是全國人民都能看，尤其是各級人大代表都要看。

　　經(jīng)濟觀察報：是不是可以這么說，在財政問題上我們?nèi)匀粵]有實現(xiàn)黃仁宇早年所說的“數(shù)字化管理”？

　　王紹光：這個說法太粗糙了，分到很多本賬也可以是數(shù)字管理。地方政府搞兩本賬、三本賬，這本賬給誰看、不給誰看，他是數(shù)字化管理，但是全國就亂套了。我現(xiàn)在反對兩種傾向：一種傾向說只要把財政統(tǒng)一了就行了——顯然是不行的，財政統(tǒng)一但沒有受到監(jiān)督的話，還可能出現(xiàn)濫權(quán)的問題；
另一種傾向說，只要監(jiān)督建立起來，只要有人監(jiān)督執(zhí)政黨，事情就可以解決——事實上財政不統(tǒng)一的話，監(jiān)督也將落空。

　　從更廣闊的歷史視野來看，每個國家都要經(jīng)過從稅收國家到預算國家的歷史進程。一個國家要成為預算國家，必須經(jīng)過財政統(tǒng)一和預算監(jiān)督兩個過程，雖然路徑不一樣。

　　一個民主的政府必須是一個透明的政府，一個透明的政府必須有預算，反過來說沒有預算就不透明，沒有透明就不是民主。

　　預算是個好東西

　　經(jīng)濟觀察報：什么是稅收國家？什么是預算國家？

　　王紹光：稅收國家這個概念不是跟預算國家對立的，而是與 “領(lǐng)主國家”相對而言的。稅收國家就是說國王的錢來自于稅收，而不是說來自于封建領(lǐng)主的貢獻。中國比較早地出現(xiàn)了稅收國家，秦漢基本上具備了稅收國家的形態(tài)。西方出現(xiàn)稅收國家比較晚，像英國可能要到十六、十七世紀。領(lǐng)主國家不可能出現(xiàn)預算，因為各是各的賬，而且可能沒有賬。有的時候國王比領(lǐng)主還要窮，他不直接面對農(nóng)民，因為農(nóng)民是領(lǐng)主管的，他們向領(lǐng)主提供服務，提供勞役、提供稅收，領(lǐng)主再向國王做點貢獻。因此可以說，出現(xiàn)稅收國家是出現(xiàn)預算國家的前提條件，沒有稅收的國家是不大可能做預算的。

　　預算國家有兩個特點：一個是財政統(tǒng)一，一個是預算監(jiān)督。

　　經(jīng)濟觀察報：那么如何實現(xiàn)從稅收國家到預算國家的轉(zhuǎn)型？

　　王紹光：從邏輯上來講有三個途徑。第一是財政上先統(tǒng)一，后來才出現(xiàn)預算監(jiān)督；
第二是先預算監(jiān)督，后財政統(tǒng)一，最后變成預算國家；
第三就是齊頭并進，慢慢地一邊推進財政統(tǒng)一，一邊推進預算監(jiān)督。

　　法、英、美是上述三種途徑的不同代表。法國是先統(tǒng)一后監(jiān)督，它大概到1830、1840年以后就變成了預算國家了；
英國一直到十九世紀中葉，在財政大臣格萊斯頓的領(lǐng)導下，財政統(tǒng)一與預算監(jiān)督雙管齊下，才得以在19世紀70年代左右完成了向預算國家的轉(zhuǎn)型。而與法國、英國及其他歐洲國家相比，美國向預算國家的轉(zhuǎn)型慢得多。直到20世紀初，外國訪客還嘲笑說，美國雖然技術(shù)上很先進，但卻沒有預算制度。

　　經(jīng)濟觀察報：為什么？

　　王紹光：美國的清教徒是從英國出來的，他們反對王權(quán)，到了新大陸以后，他們?nèi)匀粚ν鯔?quán)的財政支出非常敏感。后來也是因為國王和總督不愿意接受監(jiān)督，才激發(fā)了美國革命。所以在美國，監(jiān)督原則很早就存在了。但是美國開始時的財政非常不統(tǒng)一。美國政府分為聯(lián)邦、州、地方三級，地方包括縣、城鎮(zhèn)。今天地方一級在稅收和支出上占小頭，大概不超過25%，但是二十世紀以前美國地方的稅收和支出占50%。監(jiān)督是有的，但是沒有統(tǒng)一，監(jiān)督也是很分散的監(jiān)督。在市議會那一級里面有一些委員會來監(jiān)督，結(jié)果監(jiān)督變成掌權(quán)的了，而且他們本身不受監(jiān)督，再加上這些委員會的成員自己都有特殊的利益，所以也非常腐敗。

　　經(jīng)濟觀察報：腐敗到什么程度？

　　王紹光：比今天的一些轉(zhuǎn)型國家有過之而無不及。美國當時有一本小說《民主》，里面有一個老人說了一句話：“我七十多歲了，跑遍了全世界，走了這么多國家，沒有見過一個比美國更腐敗的國家�！�

　　美國的預算運動是從地方興起的。最早是紐約的一批人士呼吁進行市政改革。他們的理由非常簡單：一個民主的政府必須是一個透明的政府，一個透明的政府必須有預算，反過來說沒有預算就不透明，沒有透明就不是民主。怎么使政府的運轉(zhuǎn)變得透明起來呢？就是預算。可最早做市政改革的人都不知道如何搞預算，恰好其中一個人的老師是芝加哥大學的教授凡勃倫。凡勃倫告訴學生說有個東西叫預算，然后他們就開始設法了解預算制度的細節(jié)，了解歐洲國家在這方面的經(jīng)驗，結(jié)果得出結(jié)論——“預算是個好東西”，于是開始推廣，先在紐約市選了四個部門進行部門預算。當時馬寅初先生正在哥倫比亞大學讀書，他寫的博士論文就是研究紐約市財政的。

　　因為紐約市的預算搞得很成功，節(jié)省了大筆資金，于是熱心人士開辦了預算展覽。第一年參觀的人很少，但讓公眾逐漸認識到了預算與他們的福祉息息相關(guān)。以后，預算展覽越辦規(guī)模越大，參觀的人成倍增加，這對各地政府形成了壓力，紛紛跑到紐約來學習預算，逐漸演變成了全國性的預算運動。

　　經(jīng)濟觀察報：美國中央層面呢？

　　王紹光：從老羅斯福開始，總統(tǒng)把權(quán)力從國會慢慢地收過來，在某種意義上這是財政統(tǒng)一的前提。后來在紐約進行改革的那些人，逐漸搬到華盛頓，開始鼓吹或者參與制訂預算改革方案。加上后任總統(tǒng)的努力，到1921年美國通過了劃時代的《會計與預算法》，正式在美國聯(lián)邦層級建立了預算。

　　經(jīng)濟觀察報：你剛才談到，美國人學習歐洲經(jīng)驗，結(jié)論是“預算是個好東西”，這讓我想到俞可平先生的一篇文章——《民主是好東西》，預算與民主應該是相輔相成的。

　　王紹光：如果老百姓都不知道政府把錢花在哪里，還談何民主？沒有預算就沒有民主。對于今日中國來說，預算更是個好東西。

　　預算是中國政治改革的突破口，因為預算改革涉及到方方面面。不要空講民主、自由這些抽象的大詞。民主、自由都體現(xiàn)在預算改革里面。幾年前，財政部門的朋友讓我編過一本書，名叫《美國進步時代的啟示》，就是講美國的預算運動過程，在那本書里我特別強調(diào)剛才提到的那句話：一個沒有預算的政府是不透明的政府，一個不透明的政府不可能是民主的政府。

　　預算外是怎樣變大的

　　經(jīng)濟觀察報：英、法、美三個國家的歷史經(jīng)驗對中國有什么啟示？換句話說，中國該走哪條道路？

　　王紹光：我覺得要從中國的實際情況出發(fā)。

　　經(jīng)濟觀察報：那么今天的中國實際情況是什么呢？

　　王紹光：一方面我們財政非常不統(tǒng)一，另一方面預算監(jiān)督很不健全。

　　經(jīng)濟觀察報：財政不統(tǒng)一是怎么造成的？解放以后我們的財政不是非常統(tǒng)一嗎？

　　王紹光：解放初，為了經(jīng)濟建設和國防的需要，國家將財政高度統(tǒng)一起來。但是當時也出現(xiàn)了一個預算外的口子。一個財政不能管得太死，有一些小錢管得太死會有很多麻煩，所以要開一點預算外的口子。全世界都有預算外資金，只是規(guī)模很小，相當于預算內(nèi)財政收支的1%-2%。解放初我們的預算外資金也是很小。

　　經(jīng)濟觀察報：這些預算外資金受到監(jiān)督了嗎？

　　王紹光：地方上可能受監(jiān)督，但是不受中央的監(jiān)督。而且預算外資金不僅僅是地方的，還有企業(yè)的預算外、部門的預算外，所以不能受到嚴格的監(jiān)督。

　　經(jīng)濟觀察報：那中國的預算外是怎樣變大的？從改革開放之后嗎？

　　王紹光：也不是從改革開放才開始的。毛澤東實際上很不喜歡高度集權(quán)的體制。到今天為止，中國有三次放權(quán)。

　　第一次是1957―1958年大規(guī)模地放權(quán)，要求在幾十天的時間內(nèi)把各部委分下去，甚至把統(tǒng)計局解散，國家計委作用減小，從大計委變成小計委。這都是毛澤東要求的。后來大躍進出現(xiàn)了那么大的亂子，不只是最高領(lǐng)導人頭腦發(fā)熱，在財政分權(quán)以后，所有的地方領(lǐng)導都發(fā)熱，是制度基礎(chǔ)使得發(fā)熱成為現(xiàn)實，結(jié)果導致嚴重后果。所以到1960年、1961年，劉少奇、鄧小平、陳云等把很多權(quán)力收回來了，很快產(chǎn)生了積極的效果。到1964年全國情況已相當繁榮了。到1965年，毛主席又不滿意了，他說要搞“虛君共和”，意思就是要分權(quán)、放權(quán)，但是他沒來得及，1966年文化大革命開始了。

　　經(jīng)濟觀察報：第二次呢？

　　王紹光：1970年，文革早期的動蕩告一段落，毛澤東又開始大規(guī)模的分權(quán)，包括鐵路、民航都要分權(quán)——這在全世界都是少見的——他把鐵路、民航都下放到地方去了，大的汽車制造廠都下放到各省了。

　　這兩次分權(quán)，導致預算外資金越來越大。我印象是到改革開放初期的時候，預算外已經(jīng)相當于預算內(nèi)30%左右。改革開放后前十幾年的改革思路就叫 “分權(quán)讓利”。這包括兩個方面的分權(quán)，一個是各級政府向企業(yè)分權(quán)，還有一個是中央政府向地方放權(quán)，叫“分灶吃飯”，你吃你的，我吃我的。于是預算外資金越來越大，到1990年前后，預算外資金的規(guī)模幾乎與預算內(nèi)資金的規(guī)模并駕齊驅(qū)，在有些省市，預算外甚至超過預算內(nèi)。1990年代初的時候，稅收出了問題，中國基本上變成了一個準“領(lǐng)主國家”。每年年底財政會議上，中央跟地方談，有些省份是按收入比例向中央上交，有些省份是定額上交。不過談成以后，兩方面都不認真履行合約。如中央有時候說，我錢不夠了，某某省應借給我多少錢，其他省應該借我多少錢，但錢到手后，是不打算還的。

　　經(jīng)濟觀察報：1993年中央決定實行分稅制，(點擊此處閱讀下一頁)

　　也就是在這樣的背景下開始的吧？

　　王紹光：對。分稅制就是把稅分成中央稅、地方稅，中央、地方共享。以前是算混賬，地方不管錢從何來，給中央上交一定數(shù)額或比例就行了。現(xiàn)在是分稅了，有些稅是中央的，全部歸中央，地方一分錢不能拿；
有些稅是歸地方的，中央一分錢不能拿。中央不用再每年與各省一對一談判，稅收面向全國，所以是恢復了“稅收國家”。

　　當時是國務院副總理朱?基下去談判，談判過程非常艱苦。這個談判過程是研究中國政治的極好個案。從理性的角度來看，分稅制最初的設計有很多問題，受到了一些人士的批評，但是他們不知道，政治邏輯與經(jīng)濟邏輯是兩碼事。

　　經(jīng)濟觀察報：分稅制的效果如何？

　　王紹光：恢復“稅收國家”的一個結(jié)果，就是財政狀況的改善。

　　1994年剛剛改革的時候，因為有慣性，不可能一下子改過來，1995、1996年中國的財政收入占GDP的比重最低，大概達到10%左右。但是此后財政收入占GDP的比重、財政支出占GDP的比重慢慢提高，政府整體的汲財能力加強了。中央政府財政收入占全國財政收入的比重也大大提高。

　　但是它的問題還在于不統(tǒng)一，預算缺乏監(jiān)督。以前預算外資金基本不受各級人大的監(jiān)督，現(xiàn)在叫大財政，大口徑的財政收入和大口徑的財政支出，把預算外也包括了進去。后來又出現(xiàn)了一個東西，比預算外還預算外，就是“體制外”，即名目繁多的收費——所謂三亂（亂罰款、亂收費、亂集資）是其代表。后來出臺了很多政策，把收費項目砍了很多，實現(xiàn)了收支兩條線。但是這兩年又出現(xiàn)了一些新的情況，比如土地財政。土地財政不在預算內(nèi)，也不在預算外，所以一下子膨脹了起來，在很多地方幾乎占到地方財政收支的50%、60%，甚至70%。

　　經(jīng)濟觀察報：這是一些地方政府亂搞建設的主要經(jīng)濟來源。

　　王紹光：這是寅吃卯糧，子孫的錢今天用。按照潛力來說，那些土地應該賣更多的錢，結(jié)果現(xiàn)在往往一任政府就給它賣掉了，花掉了，今后再沒有地方可賣。所以，當前要進行預算監(jiān)督的一個前提，就是要把這個錢統(tǒng)一起來——不管你是預算外還是體制外，都要逐漸地融到財政的大盤子里面，做成一本賬。

　　中國的道路有多長

　　經(jīng)濟觀察報：你認為中國何時才能成為一個真正的預算國家？

　　王紹光：我當然希望這個過程越短越好。可是理性告訴我，這個過程會非常長。經(jīng)常有人對我講，這個過程為什么不能快一些？我就跟他舉清華大學的例子。

　　在清華大學，各個學院的狀況是非常不均衡的。有的學院每個教員的辦公室有二三十平米，有的學院教員只有一個辦公桌。各院系教員的收入水平更是參差不齊。這在國外或者香港是難以想象的。那么能否用一紙命令把清華各個院系的辦公條件、收入水平拉齊呢？短期內(nèi)不可能。如果想改變一個清華大學都這樣，你可以想象改變一個國家有多難。我曾經(jīng)開玩笑說，什么時候清華能改了，中國改革希望就比較大。但是我也并不悲觀，因為事實證明，我們正在向著目標邁進。比如說現(xiàn)在預算外資金也納入了監(jiān)督框架，就是大進步。在部門預算的推進方面，中國也取得了一些進展�；鶎诱�府部門——如鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級——我估計問題更多一點。

　　經(jīng)濟觀察報：人們會懷疑這些預算本身的科學合理性。有了預算以后，用什么樣的方法監(jiān)督？也是個嚴峻的現(xiàn)實問題。

　　王紹光：理論上當然是各級人大來監(jiān)督，現(xiàn)在的問題是許多人大代表看不懂預算報告。怎么看預算、怎么監(jiān)督預算是需要學習的。預算本身也有矛盾性：預算不詳細，不可能監(jiān)督；
預算太詳細，動輒幾千頁長，也不可能監(jiān)督。說要人大代表把全國的預算全看一遍，不可能，太復雜。

　　經(jīng)濟觀察報：公眾如何監(jiān)督呢？

　　王紹光：人民監(jiān)督現(xiàn)在也做了一些努力，在基層和上層都有一些努力。比如浙江和黑龍江正在試點的參與型預算，非常有意思，值得更多的人關(guān)注。

　　經(jīng)濟觀察報：這些努力恐怕遠遠不夠。

　　王紹光：西方很多國家的普通公民也很難真正直接參與到整個預算的過程。現(xiàn)在我們往往覺得促進進步最好的方法就是批評，比如有很多人講，美國進步時代出現(xiàn)變化很重要是因為有一個“扒糞運動”。事實上，“扒糞者”們的文章大量集中出現(xiàn)在1902年到1906年期間。不錯，他們對制造改革輿論、喚醒和動員民眾、推動美國的社會改革起了一定作用，但民眾對“扒糞者”的支持在1912年左右逐漸消失了。從歷史來看，“扒糞運動”起的作用是有限的，在預算改革方面所起的作用就很小。

　　經(jīng)濟觀察報：美國預算運動的動力機制來自哪里？

　　王紹光：批評是重要的，建設也很重要。當時還有另外一批人，叫做改革者。

　　經(jīng)濟觀察報：建設的動力，不就是來自批評嗎？

　　王紹光：批評是有用的，但又是不夠的。與“扒糞者”不同，改革者不僅批評現(xiàn)狀，還能拿出替代方案，他們不是不要政府，而是希望讓政府變得公開、透明、有效。

　　我把人分成兩種，一種叫利益相關(guān)者，就是直接的利益相關(guān)者。利益相關(guān)者和他們的代表，應該參與影響他們利益的那些政策的決策過程。更大范圍叫人民，人民就不一定完全是利益相關(guān)的人，有些時候他與具體的決策沒有什么關(guān)系。比如說，某地預算里面說建一個垃圾處理廠，對于住在垃圾處理廠附近的人是利益攸關(guān)的，但與其他城市的人就沒什么關(guān)系。但是總體來講，人民是主權(quán)的所在，他只要愿意參與就應該有權(quán)參與。兩類人中，最重要的是利益相關(guān)者，他們是否享有參與權(quán)至關(guān)重要。但參與的原則放大以后，那就不僅僅是在政府的預算里，包括國企改革等等，所有的利益相關(guān)者都應該能夠參與，參與影響他們利益的決策過程。

　　經(jīng)濟觀察報：我理解，這也就是參與式的改革吧？

　　王紹光：中國經(jīng)濟改革一直伴隨著各種理論爭論、政策爭論以及思想爭論。有這樣的爭論不是壞事而是好事，這樣的爭論是有意義的爭論。畢竟中國經(jīng)濟改革已經(jīng)經(jīng)歷了一代人的時間，我們自身需要一個基本的、歷史的回顧、反思和總結(jié)。在今天來說，預算改革是中國改革的一個非常好的突破口，而且是一個非常關(guān)鍵的突破口。它的展開和許多改革措施一樣，需要參與式的改革。

　　我同意胡鞍鋼的說法：“中國的改革需要通過廣泛的討論、公開的辯論，絕對不能為少數(shù)人所壟斷，既不能為少數(shù)政治精英所壟斷，也不能為少數(shù)知識精英所壟斷”，“我們需要廣泛參與的改革。所有的改革，無論是國企改革，還是社會保障體制改革，都應該讓所有的利益相關(guān)者參與，既參與改革的設計，也參與改革的評估，讓他們享有平等的參與權(quán)、表達權(quán)、討論權(quán)，乃至投票權(quán)”。

　　來源：經(jīng)濟觀察報

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