一、權力與公共權力

　　權力是人類社會中特有的現(xiàn)象，或者說，組織起來的人類社會必然要運用權力來為“組織”提供保障。尤其在政治社會，權力是理解一切政治現(xiàn)象的關鍵，因而政治學的研究核心總是放在權力問題上，幾乎所有的政治學家都需要對權力的問題發(fā)表意見，以致于眾說紛紜，莫衷一是。其實，權力是一種特殊的力量，而且是屬于人類社會所獨有的力量，它區(qū)別于包括人的身體在內的一切自然力。因為，一切屬于自然界的因素，它的力量就是它本身，它除了它自身之外，是不可能借用、占有和整合出一種超越自己自然能力的力量來的。而人則不同，人的身體等自然的存在物，往往成為一種群體的、社會的力量的承載體。而且，他所承載起的力量幾乎是不可度量的。有的時候，個人所能承載起的力量簡直是無限的。個人之所以會有這種能力，是因為掌握權力的人受到了社會制度的支持，是一定的社會組織體系的代表，由他掌握的權力所顯示出的力量，是一定的社會制度所規(guī)范和鼓勵的力量，是一定的社會組織體系根據(jù)它所在的社會制度原則整合出的力量，是一定范圍內的社會個體的力量的系統(tǒng)綜合。

　　人們所關注的權力是政治社會的權力。在非政治社會中也存在著權力，但這種權力在性質上的公共性與其作為功能力量的作用方向是一致的。在政治社會中，情況就不同了，權力的公共性質與其功能力量的作用方向在應然意義上的一致性與其在實際運行中的矛盾對立，造成了許多令人困惑的現(xiàn)象。即使在政治學家們的眼前，所展現(xiàn)出的也是一個個謎團。所以政治學的研究重心一直是放在權力問題的解析上的。

　　在應然的意義上，一切權力都是公共權力。盡管權力存在、適用的范圍是不同的，但它在自己所適用的范圍內是屬于公共范疇的。也就是說，權力作為一種組織起來的力量，在其組織范圍內是歸屬于整個組織的，每一個組織成員都分有著這種權力。所以，權力必須是服務于整個組織的整體利益的，在組織成員之間利益要求發(fā)生矛盾的情況下，它應當在矛盾中發(fā)現(xiàn)其背后所包含著的那些具有共同性的利益。如果權力發(fā)揮積極作用的話，那么它不僅在組織成員個體的利益要求之間發(fā)現(xiàn)共同利益并加以維護之，而且會主動地促進共同利益的生成。同時，作為權力主動性的進一步延伸，它會在組織整體的近期利益和長遠利益之間尋找平衡點，從而在促進組織整體利益最大化的過程中實現(xiàn)組織成員個體利益的最大化。

　　然而，在政治社會，應然的設計成為一種空想�，F(xiàn)實的情況是：權力喪失了其公共性，被少數(shù)人所攫有，掌握權力的人總是借助權力的力量而把自我凌駕于權力的作用范圍之上，對于一個國家來說，則表現(xiàn)為凌駕于社會之上。這就是應然與實然的矛盾。就權力的來源來看，它是起源于維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，因而它在本質上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會和群體組織有序運轉的指揮、決策和管理能力。而在階級社會中，由于社會分裂為兩大對抗階級，公共意志被占統(tǒng)治地位的剝削階級的意志所侵蝕、所取締和取代，從而使權力成為維護剝削階級利益的一種工具，成為統(tǒng)治階級意志的一種體現(xiàn)。但是，為了謀求階級統(tǒng)治的合法性，為了保證階級統(tǒng)治能夠為全社會所接受，統(tǒng)治階級也不得不在一定程度上照顧到公共利益，在一些特定條件下讓代表著階級意志的權力服從公共意志。不過，這種應然與實然的矛盾是社會基本矛盾在權力問題上的體現(xiàn)，因而是階級社會中的根本矛盾。

　　對于這種應然與實然的矛盾，政治社會早期的統(tǒng)治者是意識到了的。所以在世界各國的封建社會階段，我們都可以看到統(tǒng)治者在維護權力方面所施用的方略：在實踐上適當照顧到公共利益，以求公眾對階級統(tǒng)治的接受和擁護；
在理論上則極力淡化和抹殺權力的公共性，虛構出權力神授的神話，從而增強了權力作為一種神秘力量的神圣性以及權力凌駕于公眾之上、壓迫和支配公眾的合理性。

　　近代社會，當啟蒙思想家們揭開了權力的神秘面紗之后，權力的公共性被發(fā)現(xiàn)了。因而，關于權力問題上的應然與實然之間的矛盾對立成了政治學家們極力要解決的問題。比如，近代社會關于權力制衡的制度設計、關于民主的呼喚、對公民參與的重視，以及通過法律來規(guī)范行政行為等等，都是出于維護權力公共性的考慮。但公共權力被私人占有，被用于謀取私利的狀況僅僅在法律制度的約束中表現(xiàn)出了程度上的區(qū)別，卻并沒有從根本上發(fā)生改變。

　　在社會主義社會，權力的來源是無產階級和廣大人民群眾的利益和意志，在領導者和被領導者、管理者和被管理者的權力關系格局中，發(fā)號施令和服從號令均以是否有利于無產階級和廣大人民群眾的利益，是否體現(xiàn)其意志為準則。因此，社會主義的權力運作和行使具有以往任何社會的權力所不可能有的群眾基礎和科學依據(jù)，使權力的公共性獲得了制度保障。但是，社會主義社會中也存在著權力腐敗的問題，這種腐敗雖然不是以制度支持為特征的，而在表現(xiàn)方式上卻與以往的制度條件下的情況一樣，是一種官僚主義和以權謀私行為。

　　這就清楚地向我們證明：在社會主義條件下，權力作為公共權力已經有了科學依據(jù)和制度保障，但與權力的公共性相一致的觀念并未建立起來，人們習慣于用傳統(tǒng)社會中的思維方式來認識權力，習慣于按照傳統(tǒng)社會中權力運行的方式來運用權力，習慣于用權力所代表的公共力量來增強或炫耀掌握權力的行政人員的力量。在階級社會，統(tǒng)治者把權力變成階級統(tǒng)治的工具或組織壓迫的力量的做法本身已經是對權力公共性質的背叛，沿著這一背叛的思路走下去，自然會邏輯地導向統(tǒng)治階級中“掌握權力的個體”利用權力謀取私利的結果。而在社會主義條件下，理論上的規(guī)定和制度上的設計，都徹底告別了權力私有的邏輯導向，但卻無法根除以權謀私的行為發(fā)生。因此，為了確保公共權力的公共性，還需要有一場觀念革命，需要建立起與公共權力的科學依據(jù)、制度保障相統(tǒng)一的權力公共性觀念，以及貫穿著這種觀念的道德規(guī)范體系，讓權力在運行中接受公共行政道德的規(guī)范和約束。

　　二、權力受道德約束的普遍性

　　雖然在階級社會中，在權力與其公共性質的制度背離之下，存在著權力私有化的邏輯合理性，但是，在統(tǒng)治階級與掌握權力的統(tǒng)治階級中的個體之間，還是存在著一個群己關系的。在一切存在著群已關系的地方，都存在著道德的問題。所以，在階級社會中，權力也受著道德規(guī)范的約束。在前資本主義的社會中，權力為道德規(guī)范所制約受到了足夠的重視，統(tǒng)治階級在官吏是否擁有道德意識、是否遵從道德規(guī)范即是否有官德的問題上，是有著嚴格的要求的。在思想家們的著作中，我們也可以看到這些社會中對權力的道德規(guī)定。古希臘著名的思想家亞里士多德在他的《政治學》中特別強調對政治至善性的追求，認為權力在運行中合乎理想的道德境界所表明的是“一切社會團體均以善業(yè)為目的�！保ㄗⅲ簛喞锸慷嗟拢骸墩�治學》，商務印書館1965年版，第3頁。

）在中國歷史上，孔子則強調：“政者，正也”（注：《論語·顏淵》。），所表明的也是要求權力為謀取眾人之事服務，不要偏向從政者個人私的一方，自君王以降，一切掌權者都應本著公正的原則，正直地做人，在其為官的行為中做到公正、廉潔、為公、愛民、不阿等。在社會主義條件下，行政人員群已的道德調節(jié)更為重要，因為這種群已關系在多大程度上是合乎道德理想的，決定了社會主義公共行政的性質。也就是說，不受道德制約的行政人員和不合乎道德標準的行政行為，必然表現(xiàn)為官僚主義，必然傾向于利用一切機會以權謀私，以致于離間公共權力與公眾的關系，甚至在這種關系中楔入對立的種子。這也就是社會主義公共行政的異化。

　　權力道德約束的普遍性不僅存在于不同的社會制度、不同的歷史階段中，而且也是“官吏”、行政人員在公共管理中實現(xiàn)自我的普遍途徑。在中國歷史上，關于德與位之間關系的分析，闡發(fā)了官吏自覺接受道德約束的合理性�！抖Y記·中庸》中說：“大德必得其位，必得其祿，必得其名，必得其壽。”（注：《禮記·中庸》。）相反，無德就會失其位，如果貪污腐敗、以權謀私，則有可能得其刑，甚至落個斬首示眾失其壽的結果。不僅官吏需要有“德”，而且高高在上的君王，也需要有“德”。“小德川流，大德敦化，此天地之所以為大也。”（注：《禮記·中庸》。）天之所以成為崇拜的對象，是因為有德；
君主若要與天地共享人們的尊敬，就必須以自己的德行明昭天下，方可得到人們衷心的擁戴。正是基于這種認識，在中國歷史上，歷代統(tǒng)治者及其思想家總是極力倡導以德來約束權力，并試圖建立起道德信仰，以求喚醒當權者的知恥之心，并促使他們在對身后名譽的追求中實現(xiàn)人格的升華，從而在行使手中的權力時，能夠主動地使自己的行為合乎道德標準。

　　權力道德約束的普遍性還在于它能夠帶動整個社會實現(xiàn)自律的普遍化。雖然權力來源于社會公眾，但在任何社會中，掌握權力的人畢竟是為數(shù)極少的一部分人。根據(jù)以往的思維程序，我們也許會堅持“官德”、行政道德規(guī)范是社會道德規(guī)范的子集，是整個社會道德體系中的一個部分，它的內容以及功能表現(xiàn)都取決于社會道德的狀況。因而，不是“官德”行政道德決定了社會風氣，而是社會風氣決定了“官德”、行政道德。事實卻并非如此，一個社會中的“官德”、行政道德的狀況，對整個社會的道德風氣的狀況有著決定性的影響。因為，官吏、行政人員無論在人數(shù)上是多么少的一部分，但卻是直接掌握權力的，處在一種直接支配社會資源配置狀況的位置上，其道德行為和道德風貌不僅為社會大眾所關注，而且直接對社會大眾起示范效應和導向功能，影響著民德和民風。孔子說：“君子之德風，小人之德草。草上之風，必偃。”（注：《論語·顏淵》。）孔子把掌權者的道德狀況比作風，把老百姓的道德狀況比作草，認為風往哪邊吹，草就會向哪邊倒。表面看來似有所絕對，但細細品味卻覺得恰是如此。以我國社會主義市場經濟建設的過渡時期來看，所謂道德滑坡、社會風氣的敗壞，不恰恰是從“官倒”、貪污腐敗、以權謀私開始的嗎？所以，孔子希望掌握權力的人應當重視德政，愛好禮義，清正廉潔，極少貪利之心。一旦做到這一點，就能夠促使普通百姓學禮義，講道德，美風俗。這就是“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從�！保ㄗⅲ骸墩撜Z·子路》。）

　　當然，在中國歷史上，存在著把公共管理中的“德”絕對化的傾向，即把德提高到興國安邦的地位上�？鬃诱f：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之�！保ㄗⅲ骸墩撜Z·為政》。）東漢時期的哲學家王充也說：“治國之道，當任德也�！保ㄗⅲ骸墩摵狻し琼n》。）若“為君不君，為臣不臣，亂之本也。”（注：《國語·齊語》。）作為反例：就是“桀以奢亡，紂以淫敗。”總之，“德”是國之興衰的根本原因，也就是說，當權者的道德是贏得民心和民意的重要法碼，對統(tǒng)治的穩(wěn)固和國家的治亂興衰有著直接的影響。所以，歷代統(tǒng)治者總是要求官吏們“正心”、“誠意”、“修身”、“齊家”，以實現(xiàn)“治國”、“平天下”的目標。歷史經驗證明，這種把“德”絕對化的做法并不可取。因為在“德治”的思想前提下并未切實地實現(xiàn)“道德”的制度化，因而，道德制約權力功能的發(fā)揮往往取決于最高統(tǒng)治者個人的素質和好惡。這是“德治”絕對化的失敗。所以，隨著社會的發(fā)展，人們開始尋找另一條更為可靠的道路，因而法律制度的選擇被作出，并迅速地得到了人們的普遍認同。但是，法律制度的治國之道也存在著絕對化的傾向，其結果也勢必與“德治”絕對化一樣，是有害的。

在公共管理中，道德建設與法律制度建設一樣，都具有普遍意義。在歷史上，法律制度的匱乏并不意味著是對法律制度普遍性的否定。相反，歷史上一切權力運行方式的壽終正寢都證明了法律制度的缺位。在今天，行政道德也是這樣，它的缺位也是極其危險的。我們強調道德在公共管理中的普遍意義，同時，我們也強調法律制度在公共管理中的普遍意義。但是，我們反對任何一個方面的絕對化。也就是說，我們認為這兩個方面是相互補充，相互支持的。在當前腐敗泛濫，(點擊此處閱讀下一頁)以權謀私猖獗的情況下，加強道德建設，尋求行政人員心靈向度對廉潔行政的支持，是更為迫切的任務。

　　三、市場經濟條件下的權力道德制約

　　近代社會中，早期的資產階級思想家們對權力的公共性作出了充分的理論證明，形成了主權在民的思想共識，在權力的來源問題上是不存在著理論歧見的，因而維護權力的公共性也是一種共同愿望。在實踐上，理論的明確性受到了挑戰(zhàn)，公共管理中背離理論的現(xiàn)象是普遍存在的，權力屬于人民，卻為少數(shù)人所竊取，權力應當為公共利益服務，卻經常地被用于謀取私利，等等。當然，公共管理的制度設計者們極力想解決這一問題，因而在法律的健全和制度的完善方面做出了大量的工作。但權力與人民之間在實踐上的背離并未從根本上得到解決。所以，我們認為，這是一條忽視了行政道德的法律制度絕對化之路。這一結果的出現(xiàn)，并不能完全從近現(xiàn)代公共管理的制度設計者主觀方面尋找原因，而應當從整個近現(xiàn)代社會的政治經濟關系中來認識公共管理體制的畸形化。

　　近代以來，最為顯著的社會特征是市場經濟的出現(xiàn)，而市場經濟在其自我的發(fā)展中以不可阻遏的客觀性迫使公共的領域與私人的領域分離開來，以便這兩個領域都能實現(xiàn)純潔化。也就是說，在這種公共領域與私人領域的分化中，私人領域可以不受公共領域的干擾，在平等自由的條件下借助于競爭的動力得以發(fā)展；
公共的領域作為一個相對獨立的領域，不直接作為個人利益爭端的一方存在，因而能夠為私人領域提供公正需求，在私人領域的利益沖突和矛盾中較好地維護公共利益。然而，在實踐中并未達到這一目標。反而，由于公共領域與私人領域的分離，致使公共領域與政治領域的重合，公共管理的完全政治化。因而，公共領域中的行為準則往往從屬于政治原則。如果說在古代社會，政治與倫理曾經處于一種混沌的統(tǒng)一狀態(tài)，那么在近現(xiàn)代社會中，凡是受到政治侵蝕的領域，道德因素總是受到了排擠。可見，在公共管理的領域中，權力的道德約束受到忽視是與政治排擠道德相關系的。

　　公共管理的政治化以及政治對道德的排擠，造成了公共管理的官僚主義化和公共權力的被濫用。而這一切都反射到了制度上，以致于人們希望在公共管理的制度設計上進行重新調整來解決公共管理中的一切問題。具體做法是在公共行政科學化的旗幟下進行的，也就是使公共行政脫離政治，避免政治紛爭的干擾。近年來，國內也有一批人在公共行政科學化的名義下倡導公共行政的非政治化，對公共行政中的黨派色彩提出了尖銳的批評，甚至認為公共行政中的黨派色彩是一切腐敗的根源，黨為腐敗筑起了一道保護屏障。對于這些偏激觀點的是非，我們姑且不論，但就其思維路向來看，它是政治領域與經濟領域的分化、公共領域與私人領域的分化的邏輯繼續(xù)，即要求公共行政與政治相分離。如果對公共管理作出的這一新的設計依然無法解決權力運行中的各種問題，那么下一步應當怎樣辦？能否在公共行政領域中再進一步制造新分化？顯然，進一步的分化是不可能的。如果在公共行政的領域中存在著官僚主義、以權謀私等權力腐敗問題的話，那么上述思路就必然進入一個死胡同。而且，從美日等發(fā)達國家的情況來看，政治與公共行政的分離是否取得了成功，依然是一個值得懷疑的問題，而且在這些國家的實踐中，公共行政中的腐敗并未得到根除。因而，國內的那些急于懷疑黨對公共行政的領導的觀點就顯得非常可疑了。

　　因此，在公共管理的制度設計中，追求“分化”并不是一條正確的道德。相反，把一切對于調節(jié)權力有著積極意義的因素綜合到制度設計的方案中，所建立起來的公共行政體制可能會更有益于權力運行機制的健康。道德在權力的制約中能夠發(fā)揮著積極作用。所以，在公共行政中，引進道德的因素，建立行政道德的規(guī)范體系，并為行政道德發(fā)揮作用提供環(huán)境支持，是公共管理制度創(chuàng)新的必要出發(fā)點。

　　在人類社會的歷史演進中：“分析的時代”已經終始，“綜合的時代”方興未艾。在市場經濟發(fā)展的早期階段，政治與經濟的分離、公共領域與私人領域的分化，以致于后來公共管理中行政與政治的分離，都帶有“分析時代”的特征。然而，市場經濟的發(fā)展已經進入到一個新的時期，經濟在運行體制上政治化，政治擔負著經濟職能，公共的領域不斷深入到私人領域的腹地，而私人的領域卻越來越多地承擔公共職能。不同領域之間的交叉融合，已經成為一個新時代的特征。所以，在公共管理中，引進行政道德，使其在與法律制度的相互補充中實現(xiàn)對公共權力的有效約束，是市場經濟發(fā)展的新要求。

　　發(fā)達國家和地區(qū)的實踐也證明了新時代的市場經濟與行政道德之間不可分割的關系。例如，1978年，美國第95屆國會通過了第521號法案《 公務道德法》；
1980年，美國第96屆國會通過了第303 號法案《公務員道德法》。這兩個法案不僅表明道德與法律是可相結合的，而且賦予了公務員道德以法律的意義，使上至總統(tǒng)、國會議員，下至最低一級公務員的行為在道德上有了依據(jù)。在制度上，美國國會設有專門的道德委員會和公務犯罪處，其職能是對政府官員和公職人員的道德操守予以有效監(jiān)督，凡違背道德又不夠刑事犯罪者，皆由道德委員會督促其主動辭職，凡違法者由公務犯罪處移交司法機關依法進行懲處。意大利也出臺了一部國家公務員《道德法典》，對公務員幾乎所有的行為都作了限制性規(guī)定，在芬蘭，公職人員如果接受商界的任何吃請和游山玩水，都被視為受賄行為。在香港，公職人員接受吃請，如果一頓飯的費用按就餐人員平均分攤超過公職人員月薪的1％，就屬于受賄行為。而且， 這些國家和地區(qū)的法律對于貪污腐敗行為的處罰普遍比較嚴厲。對于觸犯反貪法律的政府官員，不管其地位多高資格多老，一旦發(fā)現(xiàn)并取得足夠證據(jù)，就要使其鋃鐺入獄，身敗名裂。

　　當然，發(fā)達國家和地區(qū)在公共管理中引進道德的因素完全是實踐所使然，理論上的研究還是遠遠不夠的，不象資本主義制度確立時那樣，有著啟蒙思想的指導。然而，道德因素在公共管理中的引入，代表著公共行政發(fā)展的歷史趨勢。在完善社會主義市場經濟的過程中，我們需要有著更多道德內涵的公共行政；
在反腐興廉的過程中，我們需要作出道德的選擇。廉潔的行政、健康的權力運行機制，是離不開行政道德的。所以，我們必須強化道德對權力的制約作用。

　　來源：云南行政學院學報

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