摘要：文章從政治學(xué)的角度分析中國預(yù)算改革。研究發(fā)現(xiàn)，中國預(yù)算改革政治學(xué)包含著一個“預(yù)算改革的政治困惑”。一方面，預(yù)算改革的確在改變著政治過程，另一方面，政治過程的核心部分似乎不是純粹的預(yù)算改革所能改變的，恰恰相反，預(yù)算改革的推進需要對中國政治過程的某些部分進行改革。

　　關(guān)鍵詞：預(yù)算改革；
政治學(xué)；
改變

　　自從著名公共預(yù)算專家瓦爾達沃夫斯基提出預(yù)算改革的政治涵義（Wildavasky ，1961）與預(yù)算改革的政治學(xué)（Wildavasky，1988）這一命題以來，預(yù)算改革的政治學(xué)一直是公共預(yù)算研究中非常重要的一個研究領(lǐng)域。本文在這些文獻的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國公共預(yù)算改革的經(jīng)驗，對這一問題進行思考。本文首先發(fā)展出一個預(yù)算改革政治學(xué)的分析樞架。然后，運用這個分析框架來解讀中國預(yù)算改革，并提出本文的研究問題。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合2003年以來在5個省和4個市的調(diào)研，本文分析了預(yù)算改革對權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策方式的影響，并提出一個“中國預(yù)算改革的政治困惑”

　　一、預(yù)算改革政治學(xué)：一個分析框架

　　任何預(yù)算改革的產(chǎn)生都是因為對現(xiàn)有的預(yù)算過程和結(jié)果感到不滿意，因此，都希望通過對預(yù)算過程進行改革來實現(xiàn)期望的預(yù)算結(jié)果。不少研究者和改革者都傾向于將預(yù)算改革看成一個純粹的技術(shù)性改革，從而將預(yù)算改革的重點放在對預(yù)算機器進行修修補補。然而，公共預(yù)算的本質(zhì)是政治，“預(yù)算是政治的一個次系統(tǒng)”。正如瓦爾達沃夫斯基（1961）指出的，一方面，預(yù)算改革是有政治涵義的，另一方面，如果預(yù)算改革不能相應(yīng)地影響政治過程。預(yù)算改革是很難實現(xiàn)其目標的。在評論美國20世紀50年代以來出現(xiàn)的各種預(yù)算改革時，瓦爾達沃夫斯基指出，這些改革都沒有瞄準正確的目標：“如果目前的預(yù)算過程或?qū)�或錯地被認為是不令人滿意的，那么，我們必須改變預(yù)算只是其反映之一的政治體制的某些方面。那種認為我們可以在不改變影響力分布的情況下在預(yù)算上帶來巨大改變的想法是毫無意義的……預(yù)算與政治體制非常復(fù)雜地聯(lián)系在一起。所以，迄今為止，影響預(yù)算最顯著的方式是引人根本性的政治變化……如果不能同時影響政治過程，是不可能在預(yù)算過程上進行重大改變的。”在瓦爾達沃夫斯基（wildavoky ，1961，1988）的這些經(jīng)典研究的基礎(chǔ)上，參照中國預(yù)算改革的特點，本文發(fā)展了一個預(yù)算改革政治學(xué)的分析框架（圖l ）。這個分析框架包括3方面的內(nèi)容：（l）預(yù)算改革引起的權(quán)力結(jié)構(gòu)方面的變化；
（2）預(yù)算改革引起的決策方式的變化；
（3）預(yù)算改革引起的預(yù)算結(jié)果的變化。

　　圖l 預(yù)算改革政治學(xué)的分析框架

　�。ㄒ唬�權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變。一個基本的問題是，預(yù)算改革是否帶來了權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。在不同的預(yù)算體系中，權(quán)力結(jié)構(gòu)是不同的。預(yù)算改革經(jīng)常會涉及到權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變。在預(yù)算體制比較成熟的國家，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)一般相對穩(wěn)定。預(yù)算改革可能并不總是會引起權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。然而，即使在這些國家，在某些情況下，預(yù)算改革也需要對權(quán)力結(jié)構(gòu)的某些方面進行改革。對于那些基本的頂算制度仍然非常不完善的國家，預(yù)算改革面臨的一個基本任務(wù)通常是如何在各個預(yù)算參與者之問分配或重新分配權(quán)力與責(zé)任。因此，這些國家的預(yù)算改革通常會涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)上的變化，甚至是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)主要包括4方面的內(nèi)容：（l ）公民和利益團體是否可以方便地進人預(yù)算過程？（2）如何在議會和政府之間分配預(yù)算權(quán)力？（3）如何在政府內(nèi)部分配預(yù)算權(quán)力？（4）如何在議會內(nèi)部分配預(yù)算權(quán)力？不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)具有不同的政治涵義。首先，不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)將會對預(yù)算過程產(chǎn)生不同的影響。在不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，預(yù)算參與者之間的權(quán)力關(guān)系是不同的，預(yù)算信息的流動方向也是不同的，最后形成的預(yù)算過程也是不同的。其次，權(quán)力結(jié)構(gòu)為預(yù)算參與者的行動提供了一個基本的行動框架，從而會對預(yù)算決策者的決策行為產(chǎn)生影響。

　�。ǘ�）決策方式的改變。預(yù)算改革政治學(xué)最關(guān)注的是，預(yù)算改革是否帶來了決策方式的改變。從根本上看，這是判斷預(yù)算改革是否成功的標準。如果做到了這一點，就可以說預(yù)算改革成功了。如果預(yù)算改革之后，雖然新的預(yù)算過程已經(jīng)開始運作，但是，幾乎所有（或核心）的預(yù)算參與者仍然像預(yù)算改革以前那樣做出決策，那么，顯而易見的結(jié)論就只能是，預(yù)算改革沒有成功。正如瓦爾達沃夫斯基（Wildavasky，1988）所說的：“如果到最后結(jié)果模式仍然和以前完全一樣，那么，對預(yù)算機器打主意是毫無意義的。相反地，除非導(dǎo)致不同類型的決策，而且，如果做到了這一點，政治力量的游戲必然被改變，否則，預(yù)算改革的合理性就是沒有依據(jù)的。”

　　預(yù)算改革者通常都希望通過重構(gòu)預(yù)算制度來影響預(yù)算參與者在資金分配中的決策方式。具體地，通過在預(yù)算結(jié)構(gòu)、程序和規(guī)則上進行改革來實施這種影響。預(yù)算結(jié)構(gòu)涉及預(yù)算過程中各個參與者之間的權(quán)力與責(zé)任分配形式。如前所說的，權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變可能對預(yù)算參與者的決策方式產(chǎn)生影響。同樣地，預(yù)算程序的改變也會影響決策方式。例如，自上而下和自下而卜的預(yù)算程序就會對預(yù)算參與者的決策模式產(chǎn)生不同的影響。在前者，預(yù)算編制是以貫徹政府首腦的政策意圖為核心的，部門在編制預(yù)算時就必須充分考慮政府首腦的戰(zhàn)略意圖或政策意圖。而在后者，預(yù)算編制是以部門利益為基礎(chǔ)的，部門可以更多地考慮自己部門的工作重點甚至部門利益。在程序方面影響最大的可能是具體的預(yù)算編制模式的選擇，在過去幾十年中，已經(jīng)涌現(xiàn)了績效預(yù)算、計劃——項目預(yù)算、零基預(yù)算和新績效預(yù)算等理性預(yù)算改革。這些預(yù)算改革都希望通過改革預(yù)算編制模式來改變預(yù)算決策者的決策方式。最后，預(yù)算改革一般都會設(shè)計新的“游戲規(guī)則”來約束和規(guī)范預(yù)算參與者的決策，例如預(yù)算報表格式、科目體系、項目管理規(guī)則等。當然，不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)和預(yù)算程序本身也包含了不同的決策規(guī)則。然而，正如過去幾十年的預(yù)算改革表明的，盡管改變決策方式是最關(guān)鍵的，但也是最困難的川。

　�。ㄈ�）預(yù)算結(jié)果的改變。長期以來，一個極其流行的信念就是，預(yù)算過程決定頂算結(jié)果。預(yù)算改革者都相信，只要有一設(shè)計良好的預(yù)算過程，就可以得到預(yù)期的預(yù)算結(jié)果。在這種理念下，人們都堅信，“如果預(yù)算程序是合理的，那么其結(jié)果也是正確的”。對于現(xiàn)代公共預(yù)算來說，一種值得期望的預(yù)算結(jié)果是什么呢？我們可以結(jié)合財政責(zé)任（financial accountability）來回答這個問題。最早的財政責(zé)任是確保君主的財富安全。但是，隨著以議會的政治控制為核心的財政責(zé)任機制產(chǎn)生，加之在20世紀進行了一次又一次的理性頂算改革之后，現(xiàn)代公共預(yù)算的財政責(zé)任已經(jīng)發(fā)展為，有效率地配置資源以實現(xiàn)社會希望實現(xiàn)的績效目標。

　　自20世紀50年代以來，以美國為首的發(fā)達國家一直不斷對預(yù)算過程尤其是預(yù)算資金分配過程進行改革，來改進資源配置效率。但是，這些改革都沒有取得完全的成功。同樣地，在過去的幾十年中，聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構(gòu)一直都在幫助發(fā)展中國家改革它們的預(yù)算過程，以實現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果。然而，這些改革也收效甚微，預(yù)算改革未能實現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果，關(guān)鍵的原因是，預(yù)算改革并未真正地改變預(yù)算過程中的權(quán)力分配，也未能從根本上改變預(yù)算過程中預(yù)算參與者的決策模式。對此，在分析美國預(yù)算改革時，瓦爾達沃夫斯基（Wildavasky，1988）已非常清楚地闡述。如果預(yù)算過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)依舊，預(yù)算參與者的決策行為依舊，那么，預(yù)算改革實際就不可能真正地改變預(yù)算過程，則難免出現(xiàn)“結(jié)果模式仍然和以前完全一樣”的結(jié)局。

　　本文將運用這個分析框架來對分析中國的預(yù)算改革。不過，本文主要集中在預(yù)算過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)與決策行為來分析中國預(yù)算改革。這主要是因為：（l）預(yù)算結(jié)果的改變主要取決于是否能夠改變預(yù)算過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策行為；
（2）目前無法獲得分析預(yù)算結(jié)果是否改變所需要的數(shù)據(jù)。

　　二、理解中國預(yù)算改革：預(yù)算改革政治學(xué)的角度

　　從1949年建國到1978年經(jīng)濟改革是中央計劃占統(tǒng)治地位的時期。在這一時期，資源的配置是由中央計劃決定的，預(yù)算只不過是計劃的反映。雖然計劃經(jīng)濟對于經(jīng)濟績效的負面影響已經(jīng)廣為人知，但是，從維護財經(jīng)紀律和支出控制的角度來看，這種計劃主導(dǎo)的資源配置體制卻有一定的優(yōu)勢。1978年啟動的市場導(dǎo)向的經(jīng)濟改革逐漸地瓦解了計劃體制在資源配置方面的支配性地位。從1978年到1999年進行預(yù)算改革的這一段時期，雖然傳統(tǒng)的計劃體制已經(jīng)開始衰落，但是，這。時期財政改革主要集中在財政收人方面，并沒有建立一個有效的預(yù)算體制來填補計劃體制衰落后留下的預(yù)算管理真空。在這一時期，中國預(yù)算體制具有凱頓（caiden ，1988）L .J所說的“前預(yù)算時代”的特征，既在政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制，又缺乏立法機構(gòu)對政府預(yù)算的政治控制。在政府內(nèi)部，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)極度“碎片化”。除財政部門之外，還存在其他擁有資金分配權(quán)的準預(yù)算機構(gòu)，例如計劃部門和科技部門等。同時，由于預(yù)算外財政盛行，各個部門都控制著，一部分自由支配的預(yù)算外資金。在預(yù)算執(zhí)行中，實行一種分散的財政管理體制，致使財政部門無法監(jiān)督、控制各個部門的支出行為。這些都使得在政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制。從政府與人大的關(guān)系看，盡管1982年《憲法》和1994年《預(yù)算法》都明確規(guī)定了人大的預(yù)算審查和監(jiān)督職能，但是，由于沒有在預(yù)算體制方面進行相應(yīng)的改革，人大的預(yù)算監(jiān)督職能實際上沒有得到落實。

　　1999年，中國啟動了預(yù)算改革。這一改革的目標是重新構(gòu)造預(yù)算編制和執(zhí)行過程，主要包括：（l）部門預(yù)算改革，即強調(diào)政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)進行編制，部門的預(yù)算必須包括它所有的收人和支出等。（2）國庫集中收付體制改革，即建立一個以單一帳戶為核心的集中型國庫管理體制。（3）政府采購，即建立一個集中而且透明的政府采購體制�？偟膩碚f，這一改革將建立起一種“控制取向”的預(yù)算體系。一方面，在政府內(nèi)部建立集中的行政控制。首先，通過部門預(yù)算改革將資金的分配權(quán)集中到財政部門，并將財政部門轉(zhuǎn)變成真正意義的“核心預(yù)算機構(gòu)”，對各個部門進行預(yù)算控制。，其次，通過國庫體制改革和政府采購改革使得財政部門能夠在預(yù)算執(zhí)行中對各個部門的支出行為施加“外部控制”。另一方面，由于部門預(yù)算改革使得政府提交給人大的預(yù)算報告包括了比原來更加詳細的預(yù)算信息，因此，它將有助于人大對政府預(yù)算從外部進行政治控制。不過，目前中國預(yù)算改革的重點主要是在政府內(nèi)部加強行政控制而不是立法機構(gòu)對政府預(yù)算的政治控制。

　　從預(yù)算改革政治學(xué)的角度來看，1999年以來的預(yù)算改革實質(zhì)上也是希望通過重構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)和改變決策方式來實現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果。一方面，部門預(yù)算改革、國庫改革和政府采購就是要重構(gòu)財政部門和各個部門之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，將財政部門轉(zhuǎn)變成一個真正的核心預(yù)算機構(gòu)，同時，部門預(yù)算改革也為改變政府與人大之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了條件。另一方面，這些改革都希望通過規(guī)范預(yù)算過程中參與者的決策方式來實現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果，從這個角度出發(fā)，中國預(yù)算改革的政治學(xué)就必須回答以下兩個問題：（l）預(yù)算改革以來，在宏觀政治結(jié)構(gòu)層面，是否出現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變，改變到什么程度？（2）預(yù)算決策者的決策力式是否出現(xiàn)了改變？改變到什么程度？

　　三、變化中的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)

預(yù)算改革以來，中國預(yù)算體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一些變化。一方面，在政府內(nèi)部財政部門和各個支出部門之間的關(guān)系逐漸制度化和規(guī)范化，(點擊此處閱讀下一頁)預(yù)算權(quán)力也開始逐漸向財政部門集中，同時，新的預(yù)算程序與規(guī)則也使得黨委、政府及各個領(lǐng)導(dǎo)的支出權(quán)力受到一定的約束；
另一方面，人大開始行使法律賦予的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)。最后，公民參與預(yù)算也開始出現(xiàn)。

　�。ㄒ唬┴斦�部門：正在發(fā)展中的核心預(yù)算機構(gòu)。部門預(yù)算改革以前，財政部門和各個支出部門之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)是比較奇怪的。一方面，各個支出部門擁有非常大的預(yù)算權(quán)力，財政部門很難對其進行集中控制。這全要體現(xiàn)在：（1）各個支出部門擁有預(yù)算外資金，并對之享有高度自主的支出權(quán)力；
（2）對于預(yù)算內(nèi)資金，由于缺乏部門預(yù)算和細編預(yù)算的要求。財政部門只是將這些資金籠統(tǒng)地分配到各個部門，再由各個部門進行二次分配。另一方而，非常有趣的是，對于預(yù)算內(nèi)資金，財政部門擁有非常大的權(quán)力。由于沒有部門預(yù)算，部門不清楚每年能從財政部門獲得多少資金，也不清楚什么時候能獲得資金；
給多少，什么時候給，都是由財政部門決定的。

　　部門預(yù)算改革從根本上重構(gòu)了財政部門和各個部門之間的預(yù)算關(guān)系，將預(yù)算權(quán)力逐漸從各個部門集中到財政部門。由于部門預(yù)算改革強調(diào)綜合預(yù)算，部門控制的預(yù)算外資金開始被逐漸納入財政部門控制的預(yù)算程序，即所謂的“進籠子”。而且，國庫單一帳戶體系的建立也使得這些資金被集中到財政部門控制的帳戶體系中。所以，雖然在絕大部分地方，財政部門仍然很難將“進籠子”的預(yù)算外資金當成一般性財政收人來安排，但是，至少部門必須編制項日來使用這一資金。這就使得財政部門可以實施一定程度的控制。而且，各地都在逐漸地從這一資金中“削”出一部分資金用于其他領(lǐng)域的開支，并且逐漸加大統(tǒng)籌的比例。用財政部門受訪者的話就是，“先進籠子，再動慢刀子”。同時，部門預(yù)算改革強調(diào)“先有項目才有預(yù)算，先有預(yù)算才有支出，并且越來越強調(diào)細編預(yù)算，這就逐漸地取消了部門的資金二次分配權(quán)。所以，在調(diào)研中，無論是支出部門還是財政部門的受訪者幾乎都問意，預(yù)算改革極大地加強了財政部門的權(quán)力。

　　不過，部門預(yù)算改革也從另一方面限制甚至在一定程度上取消了財政部門原來擁有的自由裁量權(quán)。部門預(yù)算改革強調(diào)以部門為基礎(chǔ)編制預(yù)算，在編制政府預(yù)算時必須編制各個部門的預(yù)算，提交給人大審查批準的政府預(yù)算必須包括部門預(yù)算。在這種模式下，人大批準政府預(yù)算后就批準了各個部門的預(yù)算。一旦預(yù)算被人大批準后，每年財政部門應(yīng)該給各個部門多少撥款就一清二楚，財政部門不能不給。而且，在預(yù)算批復(fù)后，各個部門還要編制用款計劃，什么時候給多少也被明確下來。正是在這個意義上，財政部門的受訪者一般都會指出，部門預(yù)算改革實質(zhì)也也是“革財政部門的命”。

　　（二）“財政部門領(lǐng)導(dǎo)下的分管領(lǐng)導(dǎo)體制”：政治家的權(quán)力開始受到制約。在部門預(yù)算改革前，正式預(yù)算制度缺乏權(quán)威性，而且非常落后，對于預(yù)算參與者間的權(quán)力，資金申請和審批的程序都沒有相應(yīng)的制度規(guī)定。在這種情況下，正式預(yù)算制度既沒有明確地界定各個政治家（即領(lǐng)導(dǎo)）的支出權(quán)力，也不能形成一個有效的程序來組織和規(guī)范政治家運用政治權(quán)力影響資金分配的行為。而在中國的政治結(jié)構(gòu)中，由于集體領(lǐng)導(dǎo)體制的原因，在黨政正職領(lǐng)導(dǎo)之外，還存在一批比財政部門負責(zé)人政治級別高的副職領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)。這些領(lǐng)導(dǎo)都有著可以影響資金分配的非正式預(yù)算權(quán)力。所以，部門預(yù)算改革以前，各個領(lǐng)導(dǎo)“批條子”、“打招呼”影響財政部門資金分配是中國預(yù)算過程存在的一個非常獨特的現(xiàn)象。同時，由于缺乏部門預(yù)算，在年初許多資金都未落實到部門和具體的項目，也為各個領(lǐng)導(dǎo)頻繁介入資金分配創(chuàng)造了條件。部門預(yù)算改革在一定程度上對這些領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)擁有的這種非正式的支出權(quán)構(gòu)成了一些制約。由于部門預(yù)算強調(diào)先有項目才有預(yù)算，強調(diào)細編頂算并將資金落實到具體項目，那么，即使有些部門的支出要求已經(jīng)獲得了分管領(lǐng)導(dǎo)的支持，部門在向財政部門要錢時必須將支出要求具體到項日并為項目的合理性進行辯護，而不能再像以前那樣先要錢再考慮項目甚至沒有任何項日就將錢花掉。由于部門預(yù)算強調(diào)加強專項經(jīng)費的管理，并設(shè)置了專門的項目申請和審批程序，財政部門甚至開始抵制一些分管領(lǐng)導(dǎo)批準的“不合理”的支出。最后，由于部門預(yù)算在年初已經(jīng)將絕大部分資金落實到部門和具體項目，這也大大地縮減了領(lǐng)導(dǎo)可以靈活使用的資金。在調(diào)研過程中，支出部門的受訪者經(jīng)常抱怨，部門預(yù)算改革正在使分管領(lǐng)導(dǎo)體制變成“財政部門領(lǐng)導(dǎo)下的分管領(lǐng)導(dǎo)體制”。這實際上從另一個角度反映了這樣一個事實，部門預(yù)算改革以來，領(lǐng)導(dǎo)批條子越來越不如以前那樣有效了。

　�。ㄈ�）人大預(yù)算監(jiān)督：正在興起的“錢袋子”權(quán)力。部門預(yù)算改革以前，由于財政部門提交人大審議的政府預(yù)算非常粗而且沒有包括部門的收支，所以，人大即使想認真審查政府的預(yù)算也不可能，部門預(yù)算改革以后，財政部門向人大提交的政府預(yù)算不僅包括傳統(tǒng)的按照大類編制的預(yù)算，而且包括各個部門的預(yù)算，這就為人大審查監(jiān)督政府預(yù)算創(chuàng)造了條件。改革以來，各地人大都紛紛開始通過審查部門預(yù)算來逐步落實《憲法》和《預(yù)算法》賦予人大的預(yù)算權(quán)力。正如一些受訪者指出的，在中國目前的政治框架內(nèi)，預(yù)算監(jiān)督權(quán)可能是人大惟一可能真正行使的權(quán)力。在現(xiàn)有的黨管干部體制不可能出現(xiàn)改變的條件下，人大要想真正控制人事任命權(quán)是根本不可能的，而預(yù)算權(quán)則是人大可以認真行使的一項權(quán)力。一方面，《憲法》和《預(yù)算法》已經(jīng)明確了人大的這一權(quán)力；
另一方面，部門預(yù)算改革為人大落實預(yù)算監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造了條件。

　　部門預(yù)算改革以來，許多地方的人大都在加強人大預(yù)算監(jiān)督方面做了積極的探索。一方面，為了更好地進行預(yù)算監(jiān)督審查，隨著全國人大制定預(yù)算監(jiān)督條例，各地人大都紛紛制定了各自的人大預(yù)算監(jiān)督條例或決定。到2002年底，有近30個省、區(qū)、市人大常委會通過了有關(guān)人大預(yù)算監(jiān)督的條例。這些條例解決了《預(yù)算法》在許多內(nèi)容上不具體的問題，在一定程度上為各地人大進行預(yù)算監(jiān)督提供了法律依據(jù)。另一方面，加強機構(gòu)與組織能力建設(shè)。在設(shè)置財經(jīng)委員會的地方，一般在該專門委員會之下設(shè)立了處級的預(yù)算監(jiān)督審查機構(gòu)，例如，在廣東省稱為預(yù)算監(jiān)督辦公室，在福建省稱為預(yù)算監(jiān)督審查處。在未設(shè)置專門的財經(jīng)委員會的地方，則由預(yù)算工委或財經(jīng)預(yù)算工委來審查監(jiān)督預(yù)算，例如，22001年以前的河北省人大常委會。在機構(gòu)建設(shè)方面走得最快的是深圳，該市在人大內(nèi)部設(shè)置了專門的計劃與預(yù)算委員會。

　　在此基礎(chǔ)上，各地人大基本上都確立了一個基本的預(yù)算審查與監(jiān)督框架。第一，以部門預(yù)算作為預(yù)算審查和監(jiān)督的重點。各地人大都開始逐步地在部門預(yù)算改革的框架內(nèi)審查包括各個部門收支信息的政府預(yù)算，要求政府提交的預(yù)算要逐步將預(yù)算外資金納人，預(yù)算要比較詳細地進行編制，并要盡量落實到具體的項目等。第二，確立一個人大審查政府預(yù)算的基本程序，包括初審和大會審兩個主要階段……《預(yù)算法》第37條規(guī)定，各級財政部門應(yīng)當在每年人代會舉行的一個月前，將政府預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交人大財經(jīng)委或人大常委會的相關(guān)委員會進行初步審查。在初審過程中，人大財經(jīng)委或人大常委會的相關(guān)委員會一般會聽取財政部門的匯報，對某些部門的預(yù)算進行了解，并將審查中發(fā)現(xiàn)的問題向財政部門反饋。財政部門可能會根據(jù)人大常委會的意見對預(yù)算進行修改。在人大會議前幾口，經(jīng)過初審的政府預(yù)算草案最后提交人代會審議，預(yù)算審查進入大會審階段。在這一階段，人大代表將對政府的預(yù)算進行審議，然后表決通過。

　　當然，各地人大在預(yù)算審查監(jiān)督領(lǐng)域的進展是不同的。目前，大部分地方的人大仍然處于試探性階段。不過，在一些地方，則取得了令人欣慰的進展。河北省是我國部門預(yù)算改革的發(fā)源地。1999年，該省人大就率先引人預(yù)算監(jiān)督，在人大預(yù)算審查方面，采取了程序性審查和實質(zhì)性審查并進的策略。在初審過程中，該省人大常委會發(fā)揮著非常重要的實質(zhì)性審查作用，例如，削減了部門的預(yù)算，調(diào)整了部門的支出結(jié)構(gòu)，要求部門重新編制部分支出的預(yù)算等等。而且，在2004年和2005年的人大預(yù)算審查中引人預(yù)算聽證。最后，加強在預(yù)算執(zhí)行過程中的人大頂算監(jiān)督。實行“月了解、季分析”的政府預(yù)算執(zhí)行報告制度；
實行預(yù)算執(zhí)行追蹤監(jiān)督，財經(jīng)工委每年兩到三次深人省直重點部門和部分市，對政府的預(yù)算執(zhí)行進行監(jiān)督；
加強對預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督，嚴格區(qū)分批準和備案的范圍，中央下達�？睢㈩A(yù)備費和部門內(nèi)部調(diào)劑采取備案制度，超收安排支出、中央一般轉(zhuǎn)移支付、部門問調(diào)劑則必須報人大審批。此外，廣東省、福建省、深圳市、廈門市人大在預(yù)算監(jiān)督方面也取得了許多令人鼓舞的進展。這些都表明，預(yù)算改革以來，屬于立法機構(gòu)的“錢袋子”的權(quán)力正在興起。

　�。ㄋ模┕�民參與預(yù)算：逐漸開放的預(yù)算過程。1978年經(jīng)濟改革以來，中國逐步從一個“自產(chǎn)國家”轉(zhuǎn)向“稅收國家”。財政國家的轉(zhuǎn)型要求國家治理結(jié)構(gòu)能夠在預(yù)算領(lǐng)域確保“取之于民、用之于民”這一政治承諾的可靠性。然而，預(yù)算改革以前，預(yù)算過程是完全不對公民開放的。預(yù)算改革以來，盡管預(yù)算過程的開放性仍然很低，但是，在一些地方，在地方政府或地方人大的推動卜，預(yù)算過程已經(jīng)開始向公民開放。

　　2004年11月河北省人大財經(jīng)委舉行了省本級教育資金預(yù)算草案聽證會，2005年11月舉行了省本級農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)部門預(yù)算草案聽證會。這兩次預(yù)算聽證會的參加者不僅包括政府綜合部門的官員和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，還包括社會人員、學(xué)生家長、專家學(xué)者以及基層工作者。2004年12月25日，江蘇省響水縣舉行財政預(yù)算安排聽證會，就2005年財政預(yù)算安排聽取社會各界意見，預(yù)算聽證會的參加者包括縣鄉(xiāng)機關(guān)干部代表、社區(qū)居民代表、農(nóng)民代表、中小學(xué)教師及部分人大代表、政協(xié)委員近百人。這種模式使得公民能夠在一定程度上影響預(yù)算資金的安排，被稱為“政府掌勺、群眾點菜”。2005年3月，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)將它1998年以來就一直在采用的民主懇談機制運用到預(yù)算領(lǐng)域。2以巧年，該鎮(zhèn)人大進一步完善了預(yù)算民主懇談機制，設(shè)計了一種將預(yù)算民主懇談與人大代表制度相結(jié)合的機制。在預(yù)算民主墾談中，公民參與了人大對政府預(yù)算的審查。

　　這些公民參與預(yù)算的嘗試，盡管存在這樣或那樣的不足，但是，對于長期缺乏開放性的中l(wèi) 對預(yù)算過程來說無疑是非常難得的。這些探索對于在頂算領(lǐng)域中重構(gòu)國家與公民之間的權(quán)力關(guān)系有著非常重要的啟示。

　　四、逐漸規(guī)范的預(yù)算決策

　　預(yù)算改革以來，隨著新的預(yù)算制度的實施，預(yù)算決策者的決策行為也開始發(fā)生變化，并逐漸呈現(xiàn)出規(guī)范化的趨勢。預(yù)算改革本身就設(shè)計了一套新的預(yù)算決策程序與規(guī)則，要求預(yù)算決策者在這些程序和規(guī)則的約束下進行決策。同時，權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)也將某種權(quán)力制衡引入預(yù)算過程，從而導(dǎo)致預(yù)算決策者的決策行為發(fā)生改變。

　�。ㄒ唬┴斦�部門與支出部門的決策行為。部門預(yù)算改革以來，預(yù)算權(quán)逐步從部門集中到財政部門，權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)使得財政部門能夠從外部控制部門的資金申請和使用，使得部門不得不改變自己的預(yù)算決策行為。同時，財政部門也設(shè)計了相對理性的預(yù)算程序與規(guī)則，并通過實施這些程序與規(guī)則來規(guī)范預(yù)算行為。因此，隨著預(yù)算改革的推進，相對規(guī)范化的預(yù)算過程開始運行，改進了的正式預(yù)算制度的權(quán)威性逐步確立，無論是各個支出部門還是財政部門的預(yù)算決策行為都開始變得規(guī)范。

　　首先，部門預(yù)算改革把安排給各個部門的預(yù)算在年初基本上確定下來，并且這個預(yù)算數(shù)在政府內(nèi)部是透明的，這就規(guī)范了財政部門和支出部門雙方的預(yù)算決策行為。正如一位受訪者指出的：“部門預(yù)算對你這個部門的全年安排，現(xiàn)在明朗化。這樣確定以后，一方面是約束你財政部門。你比如說，對某一個單位，你年初定下它今年是一百萬，那么你中間不能再動了。你不能說是關(guān)系好，今天請你吃吃飯，拉拉近乎，你再給他錢。實際上除了有些費用外，基本財政都定下來了。另一方面……對你這個部門也是約束啊，你今年這個錢就是這些……再加上公開以后，部門之間預(yù)算大家都清楚，就可以監(jiān)督、比較。”

其次，部門預(yù)算改革將原來由各個部門控制的預(yù)算外資金納人預(yù)算管理，(點擊此處閱讀下一頁)這有助于規(guī)范各個部門對這些資金的使用，并為逐漸將這一部分資金統(tǒng)籌使用奠定了基礎(chǔ)。在此之前，這些資金如何使用完全由部門決定，沒有任何外部的控制和監(jiān)督，納人部門預(yù)算之后，即使這筆資金主要還是用于負責(zé)征收部門的事業(yè)發(fā)展，但是，根據(jù)部門預(yù)算的要求，必須先有項日才有預(yù)算，先有預(yù)算才有支出，部門要花這筆錢，必須先有項目，有具體、合理的事，否則在逐級的審查（財政、政府和人大）中，若項目被否決或質(zhì)疑，則有可能得不到這筆錢。這就使得支出部門在進行預(yù)算決策時必須考慮這些新的制度約束。

　　第三，部門預(yù)算改革對于支出進行了分類，并對不同類型的支出確定了不同的決策程序與規(guī)則，這些程序與規(guī)則無論對于財政部門還是支出部門的預(yù)算決策行為都構(gòu)成了約束，并導(dǎo)致了決策行為的改變。在部門預(yù)算的框架內(nèi)，各個部門的支出包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和專項經(jīng)費。人員經(jīng)費一般是按標準確定，公用經(jīng)費則實行定額管理。由于標準和定額是標準化和固定的，這就減少了人為因素的影響。對于專項經(jīng)費預(yù)算，各地都設(shè)計并實施了各種相對理性的程序與規(guī)則來進行管理。例如，各地普遍都實行了項日庫管理。項目庫管理要求各個部門在編制預(yù)算之前向財政部門上報部門的項目，然后，財政部門在此基礎(chǔ)上建立政府的項目庫。這實際上是要求各個部門在要錢之前先想清楚今年要做哪些事情，而不能再像以前那樣隨時隨地想做什么事情就向財政部門申請經(jīng)費。這樣就有助于引導(dǎo)各個部門逐漸將部門的工作計劃與部門預(yù)算結(jié)合起來此外，一些地方實行零基預(yù)算，例如湖北省，取消基數(shù)對資金分配的決定性影響，清除不合理的“固化”在部門支出中的基數(shù)。一些地方則開始試行支出績效評估，例如廣東省，強調(diào)支出的績效。這些程序與規(guī)則都在不同程度上改變著部門的支出決策，有助于逐漸規(guī)范部門的支出決策，并使得支出決策更加理性化。

　　最后，國庫體制改革和政府采購在預(yù)算執(zhí)行過程中建立了一種外部控制機制，使得財政部門能夠?qū)Ω鱾�部門的支出決策進行事前控制，這對部門來說構(gòu)成了非常強的制約，使得各個部門在做出支出決策時必須考慮決策是否與預(yù)算保持一致，是否與政府的各種規(guī)章制度保持一致。

　�。ǘ�）黨委、政府與領(lǐng)導(dǎo)的決策行為。預(yù)算改革以前，由于預(yù)算制度非常落后而且缺乏權(quán)威性，因此，無論是黨委、政府還是政治家（即各個領(lǐng)導(dǎo)）的政策決策都是不受預(yù)算過程約束的。在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)“現(xiàn)場辦公”、“批條子”要求財政部門安排資金的現(xiàn)象非常普遍。黨委與政府也經(jīng)常在預(yù)算年度中隨時出臺各種增支政策。毫無疑問，這些預(yù)算參與者都可以影響支出安排。但是，如何行使這種權(quán)力以使財政資金的使用效率最大化則是一個非常值得深思的問題。如果政策決策不受預(yù)算過程約束，那么，預(yù)算過程必然充滿各種不確定性，而且，支出決策的合理性也會大大降低，資金的使用效率就會下降甚至出現(xiàn)各種浪費。

　　預(yù)算改革以來，隨著預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變以及新的預(yù)算程序與規(guī)則的實行，這種不受預(yù)算過程約束而進行的政策決策開始得到規(guī)范。如前所述，由于部門預(yù)算改革對專項資金的項日管理要求，領(lǐng)導(dǎo)“批條子”影響資金分配的行為受到了一些約束。一些地方，例如湖北省，在何年預(yù)算編制指南中明確規(guī)定，要取消上一年由領(lǐng)導(dǎo)“批條子”形成的專項。在一些地方，隨著預(yù)算改革的推進以及人大預(yù)算監(jiān)督的加強，硬化預(yù)算約束的要求越來越被重視。例如，2000年，河北省省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文，要求各個部門嚴格執(zhí)行省人民代表大會批準的預(yù)算，不得突破預(yù)算；
年中一般不出臺增支政策，確需出臺的政策要推遲到下一個年度去解決。而且，該文件還特別強調(diào)，省領(lǐng)導(dǎo)一般不直接確定新項目，涉及增支項目及申請的事項不再以省領(lǐng)導(dǎo)督辦件的形式批轉(zhuǎn)。從過去幾年預(yù)算執(zhí)行的情況來看，這些規(guī)定對于強化預(yù)算約束起到了積極的作用。

　　（三）人大決策行為的改變。預(yù)算改革以前，一方面人大沒有直接介入預(yù)算決策，在預(yù)算領(lǐng)域?qū)嶋H上采取了不作為的行為模式，對于政府預(yù)算主要是進行一種程序性的審查；
另一方面，人大也從其他方面不恰當?shù)赜绊懼�預(yù)算資金的分配。這種不恰當?shù)挠绊懛绞街饕�包括，立法與人大代表議案。在過去的20多年中，在各個部門的推動下，各級人大都制定了各種包含財政條款的地方性法規(guī)這些法規(guī)和條例一般都先強調(diào)部門某一事業(yè)發(fā)展的重要性，然后明確規(guī)定經(jīng)費保障的具體措施。這些法規(guī)肢解了財政部門的預(yù)算權(quán)，導(dǎo)致了各種所謂的法定支出，妨礙著資源配置效率的改進、而月，這種立法行為同樣也反映了人大的立法行為不受預(yù)算過程約束，是人大自身缺乏預(yù)算約束的體現(xiàn)。此外，在人代會期問和預(yù)算執(zhí)行過程中，一些人大代表有時會就某一事情提出議案或意見，經(jīng)人大常委會轉(zhuǎn)交政府，出于對人大代表的尊重，政府有時會安排相應(yīng)的資金。但是，這種做法是存在問題的。首先，一些人大代表的意見并不是絕大部分人大代表的意見，根據(jù)這些代表的意見安排資金看似尊重人大，但實質(zhì)上是缺乏預(yù)算約束的表現(xiàn)。其次，這也在預(yù)算執(zhí)行過程中增加了預(yù)算執(zhí)行的不確定性。

　　預(yù)算改革以來，人大的預(yù)算決策行為出現(xiàn)了極大的變化。首先，人大從預(yù)算過程中的消極被動者逐漸轉(zhuǎn)變成一個積極主動的監(jiān)督者，開始從程序性審查過渡到實質(zhì)性審查和程序性審查并進的階段。例如，在一些人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)展比較好的地方，例如河北省，人大已經(jīng)不再像以前那樣政府報什么人大就審查什么，而是對于政府報送審批的政府預(yù)算的內(nèi)容提出一些具體要求。其次，一些地方的人大也開始逐漸將立法行為和預(yù)算約束結(jié)合起來，不再像以前那樣只管立法而不管這些法規(guī)會對政府預(yù)算造成什么影響。例如，福建省人大常委會財經(jīng)委員會成立了專門的課題組對此進行研究。該課題組分析了福建省從1993年到2002年10年間人大和政府發(fā)布的地方性法規(guī)和規(guī)章。該研究發(fā)現(xiàn)，10年中，立法設(shè)立的財政條款不僅數(shù)量大，而且涉及面廣。從數(shù)量上看，在全省實施的地方性法規(guī)和政府規(guī)章中，有一半以上設(shè)定了財政條款。據(jù)不完全統(tǒng)計，10年中制定的地方性法規(guī)有187部，其中設(shè)立了財政條款的共l87部，占58.3%，包括財政條款451條、622款。從涉及的部門來看，這些財政條款廣泛分布于政府管理的各個方面，涉及幾乎所有的部門。在此基礎(chǔ)上，該課題組指出了這此財政條款對預(yù)算帶來的影響，并提出了相應(yīng)的改革建議，例如，建立財政條款實施的跟蹤評價制度和清理制度。

　　五、我們現(xiàn)在到哪里了？

　　前面的分析表明，目前的預(yù)算改革正在改變著中國政治過程的許多方面。一方面，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變（即使是政府部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變）實質(zhì)上也是一種政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變。另一方面，預(yù)算決策模式或行為模式的改變就是政治決策模式或行為模式的改變。這實際上意味著，盡管預(yù)算改革在表面上是技術(shù)性的，但是，沒有純粹技術(shù)性的預(yù)算改革，所有的預(yù)算改革都是有政治涵義的。從這個角度出發(fā)，目前中國的預(yù)算改革隱含的政治涵義是非常積極的。從長遠來看，預(yù)算改革導(dǎo)致的權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策方式方面的改變將有助于建立一個更加理性和更加負責(zé)的政府。

　　然而，中國預(yù)算改革政治學(xué)面臨的一個悖論是，預(yù)算改革的深人需要對政治過程的某些方面進行改革，否則預(yù)算改革似乎很難成功，甚至很難推進。實際上，各地的調(diào)研都表明，隨著預(yù)算改革的深人，預(yù)算改革碰到了政治體制的約束，目前預(yù)算改革碰到的許多問題都是深層次的體制問題。面對這些問題，預(yù)算改革的進一步推進需要改變權(quán)力結(jié)構(gòu)的某些方面，也需要改變某些政治決策模式。在某種程度上，目前預(yù)算改革已經(jīng)進人一個攻堅階段。

　　首先，從推進預(yù)算改革的角度來看，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)需要進一步完善。但是，這些完善面臨的政治約束是非常大的。在預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)中，最基本的是政府與立法機構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系。盡管預(yù)算改革使得人大開始行使《憲法》和《預(yù)算法》賦予人大的預(yù)算權(quán)力，而且，各地人大幾乎都利用預(yù)算改革制定人大預(yù)算監(jiān)督條例來進一步強化或細化人大的預(yù)算權(quán)力，但是，人大的預(yù)算權(quán)仍然存在許多問題，而且是根本性的問題。從各國的經(jīng)驗看，立法機構(gòu)最重要的預(yù)算權(quán)力是預(yù)算修正權(quán)，即對某個具體項目之預(yù)算進行修正的權(quán)力。然而，《預(yù)算法》并未明確規(guī)定人大的預(yù)算修正權(quán)。在地方人大制定的人大預(yù)算監(jiān)督條例中，也僅有廣東省等3個地方明確規(guī)定了人大的預(yù)算修正權(quán)。由于沒有預(yù)算修正權(quán)，人代會在審查政府預(yù)算時只能在整體通過和整體否決這兩個極端進行選擇，結(jié)果就不言而喻，人大只能整體通過政府預(yù)算。因此，要進一步推動預(yù)算改革，尤其是通過加強人大預(yù)算監(jiān)督落實財政責(zé)任，就需要明確地賦予人大預(yù)算修正權(quán)。然而，若賦予人大預(yù)算修正權(quán)，將對政治權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響，實際上需要在現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)中重新界定人大的政治地位。此外，在許多地方，相當多的預(yù)算調(diào)整以及某些政府收人（例如土地出讓金等）仍然未納人人大預(yù)算監(jiān)督。若在這些方面加強人大的預(yù)算監(jiān)督，則將改變目前人大與政府之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，面臨的政治約束也將是比較大的。同樣，政府內(nèi)部的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)也需要改革。在這方面，最大的問題主要是在財政部門之外存在其他的準預(yù)算機構(gòu)。從在政府內(nèi)部建立集中的行政控制的角度來看，需要將預(yù)算權(quán)逐步集中到財政部門或者一個專門負責(zé)預(yù)算編制的核心預(yù)算機構(gòu)。然而，這將在政府內(nèi)部改變部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)，調(diào)整部門間利益，其所面臨的政治阻力無疑也是極大的。最后，預(yù)算改革的進一步推進需要改革政府間財政關(guān)系，賦予地方預(yù)算自主權(quán)，而這一改革所面臨的政治阻力則更大。

　　其次，預(yù)算改革在改變決策方式方面的成功仍然是有限的。從調(diào)研的情況來看，在決策方式的改變上最成功的是在部門的預(yù)算決策行為方面。與預(yù)算改革以前相比較，部門預(yù)算改革極大地規(guī)范了各個部門的預(yù)算申請行為，國庫改革和政府采購改革則在預(yù)算執(zhí)行中規(guī)范了部門的支出決策行為。然而，即使在這一領(lǐng)域，部門的某些決策行為仍未發(fā)生根本性的改變。這主要體現(xiàn)在預(yù)算外資金方面。雖然部門預(yù)算改革將部門控制的預(yù)算外資金“進籠子”，并要求部門編制項目預(yù)算來申請這一部分資金，這使得部門對這一部分資金的使用較改革前更加規(guī)范，但是，由于部門控制著這些收人的征收努力程度，因此，財政部門仍不可能將這一部分資金視為一般性收人來統(tǒng)籌使用，部門仍然將這些資金視為自己的錢，這一部分資金仍未真正做到收支脫鉤。

　　在決策模式這一領(lǐng)域，改革成就最微小的是政府、黨委和各個領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算決策方式。中國預(yù)算過程政治的核心是以黨委和政府（包括兩大系統(tǒng)中的各個領(lǐng)導(dǎo)）為核心的行政預(yù)算體制，但是，對于黨委、政府及各個領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該具有何種預(yù)算權(quán)力，多大的預(yù)算權(quán)力，應(yīng)該如何行使預(yù)算權(quán)力以及承擔(dān)何種責(zé)任，預(yù)算改革本身并沒有進行規(guī)定，也沒有相應(yīng)地進行政治與行政體制改革。因此，在這一領(lǐng)域，預(yù)算改革形成的預(yù)算過程并沒有使得黨委、政府以及各個領(lǐng)導(dǎo)的決策方式出現(xiàn)實質(zhì)性的改變。新的預(yù)算過程已在運作，但是，這些預(yù)算過程的核心參與者幾乎仍然還是像預(yù)算改革以前那樣決策和行動。對此，下面兩位受訪者的觀點就非常發(fā)人深省：“目前的部門預(yù)算改革是規(guī)范部門的行為。但是，如果不規(guī)范政府的行為，不規(guī)范各個領(lǐng)導(dǎo)的行為，部門預(yù)算是很難成功的。”“只規(guī)范部門的行為而不規(guī)范政府和領(lǐng)導(dǎo)的行為，就會把各種矛盾下放到部門，讓部門左右為難。”

　　六、結(jié)論

　　表面上看，預(yù)算改革是技術(shù)性的。然而，幾乎所有的預(yù)算改革都具有政治上的涵義。中國預(yù)算改革的確正在使得政府預(yù)算更加理性和負責(zé)，或者至少使得國家治理結(jié)構(gòu)朝著這一方向邁進。然而，預(yù)算改革的推進已經(jīng)越來越受制于政治改革的滯后，預(yù)算過程的某些部分或環(huán)節(jié)是預(yù)算改革本身無能為力的，預(yù)算改革的成功需要對政治過程的某些部分進行改革。這一點與瓦爾達沃夫斯基（1988）研究美國預(yù)算改革政治學(xué)時得出的結(jié)論非常相似。不過，中國預(yù)算改革的經(jīng)驗似乎比瓦爾達沃夫斯基（1988）所發(fā)現(xiàn)和表述的更加復(fù)雜。中國預(yù)算改革政治學(xué)包含著一個“預(yù)算改革的政治困惑”。一方面，預(yù)算改革的確在改變著政治過程，另一方面，政治過程的核心部分似乎不是純粹的預(yù)算改革所能改變的，恰恰相反，預(yù)算改革的推進需要對中國政治過程的某些部分進行改革。

　　盡管如此，預(yù)算改革還是可以繼續(xù)沿著技術(shù)路線推進的。由于每一個哪怕微小的預(yù)算技術(shù)上的推進都可以使得政府預(yù)算更加理性化或更加負責(zé)，這些細小的改革都在輕微地改變著預(yù)算結(jié)構(gòu)，改變著持續(xù)了若干年的決策模式和行為模式。經(jīng)過若干年的努力之后，我們將看到這些微小的變化一點一滴地積累，并一點一點地改變著歷史的路徑依賴。其實，許多國家的預(yù)算史都表明，通過預(yù)算改革來進行國家建設(shè)的過程是漫長而且充滿曲折的。

　　最后，也許應(yīng)該強調(diào)的是，在未來若干年中，中國預(yù)算改革的重點可能還是建立控制取向的現(xiàn)代公共預(yù)算制度。控制這個階段是不可逾越的，預(yù)算改革也不可能一步到位。我們需要設(shè)計各種在政府內(nèi)部加強控制的技術(shù)工具，各種加強人大預(yù)算監(jiān)督以確保政府更加負責(zé)的控制工具。在借鑒國外經(jīng)驗時，有一點是需要注意的，我們不能看別人正在做什么就跟著做什么，我們需要看別人處在與我們現(xiàn)在相同的預(yù)算發(fā)展階段時他們在做什么，需要看別人面臨與我們相同的問題時他們是怎么解決。任何缺乏歷史感的預(yù)算改革不僅不能成功，而且可能誤導(dǎo)預(yù)算改革。

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