在中國(guó)北方牧區(qū)，草原與畜牧業(yè)緊密聯(lián)系在一起，純牧區(qū)的畜牧業(yè)主要依賴草原放牧，而大部分草原也被用于放牧，是一種典型的草原畜牧業(yè)。但是草原與畜牧業(yè)之間的矛盾卻愈來(lái)愈明顯，畜牧業(yè)主要是為了滿足農(nóng)牧民的生計(jì)需求，是一項(xiàng)典型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而草原承擔(dān)了越來(lái)越多的生態(tài)功能。過(guò)去草原也僅僅被作為牧場(chǎng)或可以開(kāi)發(fā)的土地，只是生產(chǎn)資料，但是進(jìn)入1990年代以后，由于沙漠化日漸嚴(yán)重，草原在為牲畜提供牧場(chǎng)的同時(shí)，其生態(tài)功能得到了更多的重視。從改革以來(lái)，畜牧業(yè)的政策導(dǎo)向是市場(chǎng)化，強(qiáng)調(diào)家庭的決策地位，但是涉及到環(huán)境問(wèn)題，有關(guān)草原的政策卻越來(lái)傾向于權(quán)力的集中，這兩種不同政策導(dǎo)向之間的張力為草原畜牧業(yè)帶來(lái)了諸多問(wèn)題。

　　1980年代初的農(nóng)村承包制度也深刻地影響了草原牧區(qū)，人民公社被解散，原來(lái)由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的牲畜被分散承包到了牧民家庭。在集體化時(shí)代，牧民多是專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)的，放羊的牧民家庭專(zhuān)門(mén)放羊，放牛的牧民家庭專(zhuān)門(mén)放牛，因此形成了專(zhuān)門(mén)的羊倌、馬倌、牛倌等稱謂。因?yàn)閷?zhuān)業(yè)化放牧，所以放牧的牲畜群規(guī)模都比較大，在典型的草原地區(qū)，一個(gè)羊倌管理的羊群可以達(dá)到上千只。與這種放牧方式相適應(yīng)，草場(chǎng)也是由當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)大隊(duì)統(tǒng)一分配，在長(zhǎng)期放牧實(shí)踐中，牧民逐漸形成了輪換使用草場(chǎng)的游牧制度，這種游牧制度并非遠(yuǎn)距離的逐水草而居，而是在一個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)的范圍內(nèi)，基于草場(chǎng)的自然條件，形成四季輪流放牧的草場(chǎng)使用制度。在尊重習(xí)慣基礎(chǔ)上，大隊(duì)對(duì)草場(chǎng)的使用作出統(tǒng)一安排。

　　在改革以后，牲畜被承包到戶，每一戶都成為獨(dú)立生產(chǎn)者，牲畜群縮小了，每家每戶都分得一些牲畜，數(shù)十只上百只不等。而且每家都小而全了，不僅要放牧羊群，而且還有牛、馬等牲畜。為了與牲畜承包相適應(yīng)，草原也逐漸被承包戶。集體從草場(chǎng)的管理中退了出來(lái)，轉(zhuǎn)而由牧民家庭自己管理。家庭層面的微觀管理代替了集體的管理。

　　我們看到，自從承包制被引入到牧區(qū)以后，形成了家庭和市場(chǎng)相結(jié)合的畜牧業(yè)，生產(chǎn)的決策主體是家庭，而家庭的決策是在市場(chǎng)的影響下做出的。牧民最關(guān)注的是如何擴(kuò)大生產(chǎn)，增加收入。

　　牧民增加收入的渠道主要來(lái)自于畜群和草場(chǎng)。在改革以后，牧區(qū)的牲畜存欄量迅速擴(kuò)大，特別是在1990年代中期，受到國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格影響，牲畜數(shù)量迅速增加。在1980年代承包時(shí)候，每個(gè)人所分得牲畜大多不超過(guò)30頭（只），一般都在10頭（只）上下，但是經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，許多家庭的牲畜都增加到數(shù)百頭（只），牲畜數(shù)量的增加擴(kuò)大了牧民的財(cái)富，也增加了牧民的收入。草場(chǎng)被承包以后，牧民獲得了自己所分得草場(chǎng)的處置權(quán)，他們可以自己經(jīng)營(yíng)自己的草場(chǎng)，也可以將草場(chǎng)出租出去，從而在自己利用草場(chǎng)放牧之外產(chǎn)生了諸多草場(chǎng)的利用方式：首先是出租，一些勞動(dòng)力不足的家庭無(wú)力飼養(yǎng)牲畜，他們就將自己的草場(chǎng)轉(zhuǎn)包給其他人經(jīng)營(yíng)，在不同地區(qū)，根據(jù)草場(chǎng)的產(chǎn)草量，草場(chǎng)轉(zhuǎn)包租金不等，草場(chǎng)承包人依靠轉(zhuǎn)包的租金生活。一些家庭將草場(chǎng)一次性地轉(zhuǎn)包出去，自己離開(kāi)了牧區(qū)，進(jìn)入了城鎮(zhèn)；
有些則是轉(zhuǎn)包出去若干年。這些轉(zhuǎn)包人的承包人也不盡相同，有些是本村（內(nèi)蒙牧區(qū)稱為嘎差）的鄰居，有些則是外村，乃至城鎮(zhèn)或周邊省份的非牧民。其次是代牧，一些牧民家庭沒(méi)有，或僅有很少的牲畜，他們便在自己的草場(chǎng)上替別人代放一些牲畜，并按照牲畜數(shù)量收取費(fèi)用。這些家庭是將自己的勞動(dòng)力和自己的草場(chǎng)資源捆綁在一起，進(jìn)入市場(chǎng)。牧民還可以將草場(chǎng)的草割下來(lái)直接出售。近年來(lái)許多地區(qū)在發(fā)展舍飼圈養(yǎng)，也就是牲畜要養(yǎng)在圈里由人工喂食，飼草的需求量增加，同時(shí)還因?yàn)槟敛莩隹冢�賣(mài)草已經(jīng)成為可以賺錢(qián)的生意。一些牲畜不足的牧民或?qū)⑺麄兊牟輬?chǎng)出租供其他人打草，或者自己打草出售。

　　我們看到，市場(chǎng)已經(jīng)在牧民家庭決策中起到最重要的作用，他們傾向于選擇使自己利益最大化的方式來(lái)從事畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)和草原管理。比如為了增加收入，他們傾向于擴(kuò)大牲畜規(guī)模，從而增加收入。在牧區(qū)，牲畜的存欄量決定著他們每年可以出售的數(shù)量，也就直接決定了他們的經(jīng)濟(jì)收入；
他們也傾向于將牧場(chǎng)轉(zhuǎn)包給那些可以出價(jià)高的人，不管他們是鄰居，或者是外來(lái)人。

　　家庭經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化是一種分散決策。家庭經(jīng)營(yíng)體制和市場(chǎng)降低了畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)的決策層面，家庭作出決策，同時(shí)也承擔(dān)決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。從微觀角度分析，家庭經(jīng)營(yíng)容易與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，因?yàn)榧彝��?gòu)所構(gòu)成的經(jīng)營(yíng)主體具有自己的資源，并能夠迅速地適應(yīng)市場(chǎng)調(diào)整自己的經(jīng)營(yíng)行為。

　　但是在經(jīng)過(guò)多年的經(jīng)營(yíng)以后卻發(fā)現(xiàn)，這種微觀的合理性與宏觀的合理性卻有很大的矛盾，比如，盡管在自己的草場(chǎng)上多養(yǎng)牲畜符合自己的家庭利益，但是由此卻導(dǎo)致了草場(chǎng)植被的退化，甚至沙化；
在牧場(chǎng)上放牧村莊之外的牲畜或直接將草場(chǎng)轉(zhuǎn)租給村外的人可能會(huì)使牧民家庭獲得更高的租金，但是卻會(huì)增加本村的牲畜總量，加劇牲畜與資源之間的矛盾。

　　盡管有著些矛盾，但是在市場(chǎng)化和家庭經(jīng)營(yíng)的話語(yǔ)下，牧民卻無(wú)可奈何，因?yàn)樯�畜是分戶�?jīng)營(yíng)的，牧場(chǎng)也被劃分到戶，牧民只能關(guān)注自己的利益，沒(méi)有權(quán)力干涉其他家庭決策。我們看到的一個(gè)例子，因?yàn)槟撩駥⒆约旱牟輬?chǎng)轉(zhuǎn)租給村外的人，而轉(zhuǎn)租人要在有限的租期內(nèi)盡可能掠奪性利用資源，因而導(dǎo)致草場(chǎng)退化嚴(yán)重，并影響到了周邊鄰居的草場(chǎng)。鄰居只能抱怨，并在自己草場(chǎng)周?chē)�種植一些黃柳以阻擋風(fēng)沙。而對(duì)于一個(gè)外來(lái)人，抱怨幾乎不起任何作用，而鄰居也沒(méi)有任何理由去影響他人的家庭決策。

　　家庭經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式造就了一個(gè)分散決策的社會(huì)結(jié)構(gòu)，但是在環(huán)境因素被引入政策的思考視角以后，情況就發(fā)生了變化，任何個(gè)體的行為都與整個(gè)環(huán)境緊密地聯(lián)系在一起。

　　1990年代后期，南方洪水和北方的沙塵暴都引起了中央政府的高度重視，特別是北方的沙塵暴日漸嚴(yán)重，威脅了北方大部分城市。北京的申奧活動(dòng)也加深了政府和社會(huì)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視，北方草原的退化和沙漠化成為環(huán)境問(wèn)題的焦點(diǎn)，草原的退化被認(rèn)為是北方沙塵暴增加的主要誘因。

　　為了應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題，政府出臺(tái)了一系列政策，包括禁牧和休牧政策，牲畜的濫啃濫踩被認(rèn)為是草場(chǎng)退化的原因之一，為了恢復(fù)植被，在許多生態(tài)敏感地區(qū)，如許多生態(tài)項(xiàng)目區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)普遍采取了禁牧的政策，當(dāng)?shù)鼐用竦纳�畜只能�?shí)行圈養(yǎng)，不能再外出放牧，而在許多牧區(qū)則采取了春季禁牧的措施。為了支持舍飼圈養(yǎng)，政府牧民提供了多方面的補(bǔ)助，幫助他們建設(shè)棚圈，在禁牧期間發(fā)放禁牧飼料補(bǔ)貼等等。為了減少牲畜數(shù)量，各地推廣了草畜平衡的政策，根據(jù)牧民承包的草場(chǎng)面積制定飼養(yǎng)牲畜的最高限額，超出部分一律被強(qiáng)制出售，否則就要被罰款。與這些政策相適應(yīng)，政府開(kāi)始清理非牧民承租草場(chǎng)和代放的牲畜。國(guó)家開(kāi)始介入牧民的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

　　為了落實(shí)生態(tài)環(huán)境政策和措施，許多地方建立了生態(tài)監(jiān)查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)上述政策。他們的主要職責(zé)就是監(jiān)督牧民的放牧行為，對(duì)于非法放牧的牧民進(jìn)行罰款處理。在禁牧期間，他們經(jīng)常巡視監(jiān)督，遇到偷牧的牧民就要進(jìn)行罰款。他們每年與鄉(xiāng)村干部一起檢查牧民牲畜的存欄數(shù)，以防止牧民的牲畜超過(guò)草畜平衡的指標(biāo)。國(guó)家權(quán)力再介入草原管理的時(shí)候，必然涉及到牧民微觀的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

　　草原生態(tài)的保護(hù)與畜牧業(yè)的發(fā)展不同，保護(hù)生態(tài)經(jīng)常被認(rèn)為是一種外部的效用，因此應(yīng)該由外部力量來(lái)實(shí)施和監(jiān)督，牧民經(jīng)常處于被動(dòng)接受的地位。

　　發(fā)展畜牧業(yè)可以使農(nóng)牧民增加收入，其收益被當(dāng)?shù)鼐用袼�享有，而生態(tài)效用經(jīng)常被認(rèn)為是外部的，在保護(hù)環(huán)境過(guò)程中，本地人承受了經(jīng)濟(jì)損失，而受益者卻經(jīng)常是外地人。比如禁牧使當(dāng)?shù)鼐用駵p少了經(jīng)濟(jì)收入，但是主要的受益人卻是北方地區(qū)的城市居民。越來(lái)越強(qiáng)的聲音要求當(dāng)?shù)鼐用褚驗(yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境而受到的經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)該得到補(bǔ)償�，F(xiàn)在采取的補(bǔ)償方法經(jīng)常是由中央財(cái)政直接支付，如支付的禁牧補(bǔ)貼，生態(tài)公益林補(bǔ)貼等等。中央政府還通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目建設(shè)，向生態(tài)建設(shè)地區(qū)進(jìn)行了大規(guī)模的資金投入。大量資金進(jìn)入可以暫時(shí)緩解當(dāng)?shù)氐馁Y金短缺，補(bǔ)償當(dāng)?shù)鼐用竦牟糠謸p失，但是當(dāng)?shù)胤秸�府和�?dāng)?shù)鼐用窠邮芰诉@些補(bǔ)償時(shí)候，他們也自然成為這些政策的執(zhí)行者。

　　環(huán)境被認(rèn)為涉及到了更廣大地區(qū)，因此經(jīng)常是與地方利益沖突的，需要中央政府的強(qiáng)有力介入。如果沒(méi)有中央政府強(qiáng)有力的介入，地方會(huì)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)下，完全忽視環(huán)境問(wèn)題。這種強(qiáng)有力的介入一方面表現(xiàn)為從中央政府來(lái)的經(jīng)濟(jì)支持，另外一方面表現(xiàn)為從上而下的政策制定和實(shí)施過(guò)程。

　　如果說(shuō)家庭經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化強(qiáng)調(diào)的分散決策，那么在執(zhí)行環(huán)境政策中更多地強(qiáng)調(diào)了權(quán)力的集中。涉及到草原的環(huán)境政策經(jīng)常是來(lái)自于上級(jí)的決策部門(mén)，比如禁牧的政策來(lái)自于中央政府，禁牧補(bǔ)貼也來(lái)自于中央財(cái)政，決策層高度集中。當(dāng)政策和補(bǔ)償結(jié)合在一起的時(shí)候，下級(jí)政府和當(dāng)?shù)鼐用裰皇潜粍?dòng)地執(zhí)行政策。

　　為了執(zhí)行這些政策，草原環(huán)境的監(jiān)管部門(mén)經(jīng)常是垂直領(lǐng)導(dǎo)的。在政府的條塊體系中，涉及到環(huán)境的部門(mén)經(jīng)常是屬于條條領(lǐng)導(dǎo)的，上級(jí)主管部門(mén)控制了他們的經(jīng)費(fèi)和升遷，從而也就形成了對(duì)下級(jí)部門(mén)的直接領(lǐng)導(dǎo)。盡管這些部門(mén)的工作人員因?yàn)榭拷�基層，了解牧區(qū)的多樣性，了解“一刀切”政策在本地區(qū)的不適用，但是作為部門(mén)，卻是為了落實(shí)政策而設(shè)立的。

　　隨著政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)注，草原畜牧業(yè)的管理和決策權(quán)力開(kāi)始重新集中。原來(lái)強(qiáng)調(diào)家庭經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的政策導(dǎo)向逐漸被嚴(yán)格的管理制度所替代，各級(jí)政府為了強(qiáng)化管理、執(zhí)行政策，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)牧民行為的監(jiān)管。許多原來(lái)牧民的自我決策過(guò)程被嚴(yán)格的政策所代替。

　　與過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不同，權(quán)力的再集中同時(shí)利用了兩種不同的手段，行政手段仍然是重要的手段，下級(jí)政府必須要各地制定上級(jí)政府的指令；
與此同時(shí)，上級(jí)政府也會(huì)給下級(jí)政府執(zhí)行政策以經(jīng)濟(jì)利益。從1990年代后期以來(lái)，由于中西部許多地方政府依賴中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目資金維持運(yùn)轉(zhuǎn)，權(quán)力的再集中就更容易實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，中央政府加大了對(duì)農(nóng)村的投入，這些投入往往是由中央政府主導(dǎo)，這也導(dǎo)致了權(quán)力集中于上級(jí)政府。

　　草原環(huán)境上的權(quán)力再集中導(dǎo)致“一刀切”式的簡(jiǎn)單政策的出臺(tái)，為了便于落實(shí)，政策往往被簡(jiǎn)化為幾個(gè)簡(jiǎn)單的指標(biāo)，如圍封多少畝草場(chǎng)，落實(shí)多大面積的禁牧等等，這些簡(jiǎn)單的指標(biāo)經(jīng)常與各地區(qū)的具體情況發(fā)生沖突。集中的權(quán)力往往無(wú)法面對(duì)地方的多樣性，在決策過(guò)程中會(huì)以犧牲地方多樣性為代價(jià)，強(qiáng)行推行某些政策。在權(quán)力集中的情況下，政策調(diào)整的空間被大大壓縮，簡(jiǎn)單的政策與復(fù)雜的社會(huì)之間經(jīng)常產(chǎn)生沖突。

　　市場(chǎng)化和家庭經(jīng)營(yíng)是決策的分散化，而權(quán)力的再集中所導(dǎo)致的是決策的集中化，這兩者之間正在產(chǎn)生一系列沖突，權(quán)力再集中限制了家庭的決策，而家庭決策又經(jīng)常與集權(quán)所產(chǎn)生的政策發(fā)生沖突。這樣的矛盾不斷在畜牧業(yè)發(fā)展和草原管理中展現(xiàn)出來(lái)，造成政策不能完全落實(shí)，而完全落實(shí)了政策又會(huì)影響到當(dāng)?shù)鼐用竦纳��?jì)。

　　家庭在市場(chǎng)化的分散決策與權(quán)力再集中的環(huán)境政策之間的張力為我們思考草原牧區(qū)問(wèn)題提供了一個(gè)視角。

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