提要：近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)產(chǎn)生方式的改革是基層民主發(fā)展的一個(gè)亮點(diǎn)。不少地方在探索民主選舉程序以及擴(kuò)大民意方面作出了有益的嘗試，如“公選”、“直選”、“(主席團(tuán)) 不提名”、“兩票制”以及“三輪兩票制”等。與此同時(shí)，如何規(guī)范各地的經(jīng)驗(yàn)，使之上升為具有普遍指導(dǎo)意義的規(guī)則成為目前進(jìn)一步推進(jìn)改革的一個(gè)瓶頸。本文在評(píng)價(jià)已有研究的基礎(chǔ)上，對(duì)此一問(wèn)題進(jìn)行了比較詳盡的探討，并提出了相應(yīng)的操作原則與具體思路。

　　關(guān)鍵詞：
　提名程序　兩票制　公選　黨管干部　平等競(jìng)選

　　一、問(wèn)題與癥結(jié)

　　1995年第三次修正后的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第21 條對(duì)提名問(wèn)題作了如下的規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人(鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)) 的人選“， 由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者代表依照本法規(guī)定聯(lián)合提名。”“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表十人以上書(shū)面聯(lián)名，可以提出本級(jí)人民代表大會(huì)主席、副主席，人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員的候選人。不同選區(qū)或者選舉單位選出的代表可以醞釀、聯(lián)合提出候選人�！�

　　上述提名程序或提名方式并非歷來(lái)如此，目前的情形只是歷史演化過(guò)程的一個(gè)定格。1954 年全國(guó)人大組織法和地方組織法規(guī)定，不論是中央還是地方，國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的人選一律由代表聯(lián)合提名或者單獨(dú)提名，沒(méi)有規(guī)定主席團(tuán)可以提名。十一屆三中全會(huì)后，1982 年重新修訂的全國(guó)人大組織法取消了代表提名制度，改為由主席團(tuán)提名。1979 年重新修訂的地方組織法取消了代表單獨(dú)提名，只允許代表聯(lián)合提名，但沒(méi)有規(guī)定多少名代表聯(lián)合可以提名，同時(shí)增加了主席團(tuán)提名。在隨后的幾次修改中，提高了省市兩級(jí)代表聯(lián)合提名的人數(shù)規(guī)模，但縣鄉(xiāng)兩級(jí)維持10人不變。增加主席團(tuán)提名目的是方便黨組織通過(guò)主席團(tuán)向代表大會(huì)推薦候選人，以實(shí)現(xiàn)黨管干部。在這一歷史變化的趨勢(shì)中，至少有四點(diǎn)值得注意：(1) 經(jīng)過(guò)了文革那樣的慘痛教訓(xùn)之后，經(jīng)人大選舉產(chǎn)生各級(jí)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人員的方式再次確立，并成為唯一合法的途徑；

(2) 為了實(shí)現(xiàn)黨管干部的原則，同時(shí)也是為了防止選舉失控，主席團(tuán)提名的方式被引入，從而協(xié)調(diào)黨管干部原則與公開(kāi)選舉原則之間的關(guān)系。因此，在目前中國(guó)政治體制的條件下，主席團(tuán)提名可以看作是在人大系統(tǒng)落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)具體操作舉措；

(3) 代表提名的方式依然被保留了下來(lái)，只是要求有所提高而已(單獨(dú)提名的取消，縣鄉(xiāng)以上提名人數(shù)的增加等，但縣鄉(xiāng)兩級(jí)相對(duì)穩(wěn)定)；
(4) 從邏輯上看，主席團(tuán)提名與代表提名之間存在一種可能的緊張關(guān)系。這種潛在的緊張關(guān)系隨著環(huán)境的變化，尤其是改革進(jìn)程中的利益分化和民主意識(shí)的發(fā)育，正在逐步現(xiàn)實(shí)化。于是，圍繞提名權(quán)各方展開(kāi)了一場(chǎng)接一場(chǎng)的博弈。在這一博弈過(guò)程中，缺乏組織化或組織化成本相當(dāng)高昂的代表是相對(duì)較弱的一方，而“組織”可以運(yùn)用的資源、手段和權(quán)力遠(yuǎn)非代表所能比擬。因此，就目前的總體情形而言，這是一場(chǎng)力量不均衡的博弈。在選舉過(guò)程中，組織對(duì)提名權(quán)的控制可區(qū)分為兩種形式，一是通過(guò)法律的控制，一是法律之外的控制。

　　1. 法律內(nèi)的控制現(xiàn)行地方組織法第22 條規(guī)定：“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任、秘書(shū)長(zhǎng)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席，人民政府正職領(lǐng)導(dǎo)人員，人民法院院長(zhǎng)，人民檢察院檢察長(zhǎng)的候選人數(shù)一般應(yīng)多一人，進(jìn)行差額選舉；
如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉�！彼�謂通過(guò)法律的控制，主要方式是將法律規(guī)定的“特例”加以一般化的運(yùn)用，亦即變特殊為一般(將“等額選舉”慣例化) 。為了實(shí)現(xiàn)等額選舉的目的，通常采取各種方式，竭力保證組織意圖的實(shí)現(xiàn)。這種情況不但存在于縣鄉(xiāng)兩級(jí)，幾乎各級(jí)選舉都有類似的問(wèn)題，而且各地情況亦大同小異，毋需贅言。

　　2. 法律外的控制所謂法律之外的控制手段是指在實(shí)踐中發(fā)明出來(lái)(并交流傳播) 的各種阻撓代表按照自己意愿提名的方法。有研究者總結(jié)了8 種情況：
(1) 不給代表發(fā)提名表；

(2) 不讓代表進(jìn)行“串聯(lián)”醞釀名單；

(3) 勸阻代表提名；

(4) 限制甚至禁止黨員代表參加聯(lián)名(黨員代表一般占全部代表人數(shù)的60 %以上) ；
對(duì)民主黨派及人民團(tuán)體的代表也提出類似的要求；

(5) 動(dòng)員被提名人拒絕接受提名；

(6) 動(dòng)員聯(lián)名代表撤回聯(lián)名；

(7) 組織安排統(tǒng)一聯(lián)名；

(8) 只將代表聯(lián)名提出的候選人交代表醞釀，并要求獲得過(guò)半數(shù)代表贊成才列入候選人名單。這些都是在強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。

　　上述這些做法更多地出現(xiàn)在縣以及縣以上人大的選舉過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的選舉相對(duì)要簡(jiǎn)單一些。不過(guò)，盡管技術(shù)簡(jiǎn)單一些，但基本精神卻是一致的。這樣，盡管在地方組織法中規(guī)定了兩種提名渠道，但在實(shí)踐中真正能夠得到有效落實(shí)的只是主席團(tuán)提名。于是，完整的法律文本在實(shí)踐的運(yùn)作中被解裂了。有趣的是，民主化壓力越大，需要控制的沖動(dòng)就越強(qiáng)，采取的辦法就越是生硬而強(qiáng)制，付出的控制成本以及帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也就越大。選舉中存在的諸種暗箱及明箱“操作”，看起來(lái)只是工作方法的毛病，其實(shí)不然，它折射出更深層次的問(wèn)題。從大的方面說(shuō)，有三種關(guān)系必須加以妥善的處置：

　　1. 組織壟斷提名與開(kāi)放提名的關(guān)系；

　　2. 人大系統(tǒng)與黨委組織部門(mén)之間的關(guān)系(機(jī)構(gòu)間關(guān)系) ；

　　3. 黨管干部原則與平等競(jìng)選之間的關(guān)系(理念問(wèn)題) 。

　　這三種關(guān)系依次遞進(jìn)：第一種關(guān)系發(fā)生在實(shí)務(wù)運(yùn)作層面，屬于不同的組織技術(shù)之間的對(duì)沖。第二種關(guān)系由操作技術(shù)上升到操作主體。組織部的意圖最終是要通過(guò)人大組織來(lái)落實(shí)的，這就發(fā)生兩個(gè)組織之間的關(guān)系。人大組織是否心甘情愿地扮演道具的角色？ 這是一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題。換句話說(shuō)，黨委有關(guān)部門(mén)是否需要改變傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式？ 第三種關(guān)系已經(jīng)超越了具體運(yùn)作和組織實(shí)體的層面，涉及到抽象的原理原則。這是一個(gè)到目前為止，尚未解決的問(wèn)題。有一點(diǎn)是肯定的，在既有的實(shí)踐模式中，這一問(wèn)題是無(wú)法解決的。也許我們需要進(jìn)一步解放思想，大膽創(chuàng)新。

　　二、已有經(jīng)驗(yàn)/ 模式的反思

　　到目前為止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的提名程序改革實(shí)踐已提供了頗為豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得認(rèn)真總結(jié)。按流行的說(shuō)法，存在五種替代性模式，它們分別是四川遂寧市的“公選制”、四川遂寧市步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長(zhǎng)“直選”、四川綿陽(yáng)市的主席團(tuán)“不提名”模式、山西臨猗縣卓里鎮(zhèn)的“兩票制”和深圳龍港區(qū)大鵬鎮(zhèn)的“三輪兩票制”。

　　上述模式反映出來(lái)的一個(gè)普遍趨勢(shì)，是候選人提名方式的“外溢”(增強(qiáng)民意的傾向) ，亦即在傳統(tǒng)的提名方式(主席團(tuán)提名/ 政黨提名，代表聯(lián)名提名) 之外，發(fā)展出了新的提名方式。例如四川步云鄉(xiāng)的自我舉薦，選民附議，投票推選；
深圳大鵬的選民推選、各界代表投票遴選；
以及湖北楊集的選民直接提名，投票決定等。

　　為了便于把握上述這些新模式的改革特征，我們不妨采用一些邏輯參數(shù)來(lái)加以定位。第一個(gè)邏輯參數(shù)是“封閉—開(kāi)放”的連續(xù)譜。所謂封閉是指在既定的法律框架內(nèi)行事，進(jìn)行內(nèi)部改革和調(diào)整；
所謂開(kāi)放是指突破現(xiàn)有法律框架的約束，將法律規(guī)定之外的要素引入選舉過(guò)程。按照這一坐標(biāo)來(lái)測(cè)量，四川的綿陽(yáng)模式趨向于連續(xù)譜的封閉一極，它采取的提名程序改革辦法是取消主席團(tuán)提名，從而將候選人的提名權(quán)轉(zhuǎn)移給人大代表。這可以說(shuō)是封閉狀態(tài)下的一種極端做法(將代表提名與主席團(tuán)提名“對(duì)立”起來(lái)，兩者之間的關(guān)系為零和博弈) 。而四川步云鄉(xiāng)的直選顯然居于連續(xù)譜的開(kāi)放一極，它越出了法律規(guī)定的現(xiàn)行邊界，將候選人的提名權(quán)直接交給了選民。

　　第二個(gè)邏輯參數(shù)是“開(kāi)放程度”，這是對(duì)第一個(gè)參數(shù)的補(bǔ)充(深化) 。我們也可以設(shè)置一個(gè)連續(xù)譜，其中一極是高度開(kāi)放，另一極是低度開(kāi)放。步云的直選模式是高度開(kāi)放的例子，它既取消了主席團(tuán)提名，也取消了代表提名。步云鄉(xiāng)長(zhǎng)選舉后來(lái)所做的調(diào)整(將具有直接民意基礎(chǔ)的候選人推薦給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)) 考慮到了與現(xiàn)行法律接軌的問(wèn)題，因此在開(kāi)放的程度上比直選模式程度稍低一些。而屬于兩票制系列的模式(山西的臨猗、廣東的深圳和湖北的楊集) 則采取半開(kāi)半閉的方式，其一般特點(diǎn)是打開(kāi)大門(mén)，讓選民介入提名過(guò)程，但在后續(xù)環(huán)節(jié)更多地遵循現(xiàn)行法律的程序。當(dāng)然，在兩票制系列模式中，對(duì)民意變量的權(quán)重方式是不同的(由此產(chǎn)生了第三個(gè)連續(xù)譜：對(duì)民意的重視程度) 。

　　于是，這些新模式為我們提供了不同的選擇路徑：

　　1. 路徑分岔(公選還是直選？)

　　2. 既有體制內(nèi)改革：綿陽(yáng)的經(jīng)驗(yàn)(開(kāi)放還是封閉？)

　　3. 突破體制的實(shí)踐：
(1) 步云的徹底性，人代會(huì)過(guò)場(chǎng)(開(kāi)放程度多大？)(2) 有民意基礎(chǔ)，人代會(huì)是實(shí)質(zhì)過(guò)程(如何權(quán)重民意變量？)

　　第一個(gè)選擇分叉是“公選還是直選”？ 由于實(shí)踐的多樣性以及正處于進(jìn)行時(shí)態(tài)，“公選”一詞的內(nèi)涵尚未定型。① 就目前的情形而論，以下三種鄉(xiāng)鎮(zhèn)公選的模式值得關(guān)注：

　　一般來(lái)說(shuō)，公選比較容易為組織部門(mén)的同志所接受，因?yàn)樗�與傳統(tǒng)做法有某種繼承聯(lián)結(jié)的關(guān)系，同時(shí)又程度不同地吸納了許多新的因素。最為重要的是，上級(jí)政府對(duì)公選的結(jié)果有相當(dāng)?shù)目刂屏�。③也許是這個(gè)原因，不少學(xué)者對(duì)此的興趣顯然沒(méi)有組織部門(mén)的同志那么大。接下來(lái)的第二個(gè)選擇分叉是“封閉—開(kāi)放”。有學(xué)者主張?jiān)诩扔械姆�律框架�?nèi)做事，力薦綿陽(yáng)模式，認(rèn)為這樣做的好處是與現(xiàn)有的法律接軌，而且政治動(dòng)員的力度不大，影響面小，這意味著容易操作與制度化。但是也有人覺(jué)得這一模式太保守。目前各地在這方面的做法是離散的，從而顯示出實(shí)踐的多樣性與豐富性。

　　在強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大民意基礎(chǔ)的人群中，緊接著發(fā)生了第三次分歧(開(kāi)放程度多大？)：一派不妨稱之為激進(jìn)民主派，主張直選。在直選受到非議的條件下，采取變通的方式搞候選人直選。另一派則持比較溫和的立場(chǎng)，主張將民意與現(xiàn)行的制度框架(政治利益格局) 結(jié)合起來(lái)。兩票制由于兼顧了民意與既有制度而成為熱門(mén)的話題。由于兩票制的結(jié)合方式是多樣的，因此還可能發(fā)生第四次分化，這種分歧包括：民意票的分量給多大？ 實(shí)質(zhì)性的競(jìng)選過(guò)程安置在哪一個(gè)環(huán)節(jié)？ 通過(guò)什么形式轉(zhuǎn)換候選人(從初步到正式) ？ 等等。

　　三、改革提名程序的原則與方法

　　中國(guó)的政治改革與經(jīng)濟(jì)改革一樣，采取的是漸進(jìn)療法。因此，在探索提名程序改革的具體方法時(shí)，必須關(guān)注這種改革應(yīng)當(dāng)遵循的原則。筆者以為，在近期內(nèi)遵循以下幾個(gè)原則是非常重要的：

　　1. 與現(xiàn)行法律的接軌從根本上說(shuō)，這一原則體現(xiàn)的是依法治國(guó)的需要。法律的權(quán)威性與穩(wěn)定性密切相關(guān)，朝令夕改不可能讓人們學(xué)會(huì)對(duì)法律的尊重。除非法律已經(jīng)嚴(yán)重脫離現(xiàn)實(shí)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)正義或救濟(jì)的目的。就提名權(quán)的有關(guān)法律規(guī)定而論，不存在這樣的問(wèn)題。事實(shí)上目前的問(wèn)題是法律規(guī)定的東西尚未能夠真正落實(shí)。

　　2. 與黨管干部原則的協(xié)調(diào)黨管干部的原則是在歷史中形成的，目前是保證中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一塊基石。現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是，如何(在新的形勢(shì)和環(huán)境中) 在堅(jiān)持黨管干部原則的前提下，調(diào)整和改變黨管干部的具體方式和技術(shù)。將這一問(wèn)題提升到理論高度來(lái)認(rèn)識(shí)，便是如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)之間的有機(jī)統(tǒng)一？

　　2002 年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第二條指出：“選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須堅(jiān)持下列原則：
(1) 黨管干部原則；

(2) 任人唯賢、德才兼?zhèn)湓瓌t；

(3) 群眾公認(rèn)、注重實(shí)績(jī)?cè)瓌t；

(4) 公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則；

(5) 民主集中制原則；

(6) 依法辦事原則�！痹谏鲜隽鶙l原則中，“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則”是一個(gè)可以拓展的嶄新空間。如何將這一原則“活學(xué)活用”，在六條原則之間達(dá)致有利于民主化的平衡？ 怎樣形成一種良性的動(dòng)態(tài)機(jī)制使得改革逐步朝民主化的方向發(fā)展？ 這是我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦行枰�不斷思考和反思的�?wèn)題。

　　3. 利益調(diào)整的漸進(jìn)性任何改革必然涉及到既有利益的調(diào)整問(wèn)題。利益格局變化的承載主體既可能是人，也可能是特定的組織，更多情況下是兩者兼涉。改革對(duì)利益的調(diào)整是在一段相當(dāng)?shù)臅r(shí)間內(nèi)進(jìn)行的，并輔之于一定的補(bǔ)償方式。從過(guò)程的眼光看，這是消解改革阻力的一種策略�？紤]到中國(guó)政治的特點(diǎn)“， 在當(dāng)前形式下，我國(guó)選舉制度改革宜采取漸進(jìn)的方式進(jìn)行，盡量在現(xiàn)行憲法框架內(nèi)逐步推進(jìn)，否則可能會(huì)欲速則不達(dá)。”

　　4. 預(yù)應(yīng)性所謂預(yù)應(yīng)性是指任何改革的舉措不能只考慮解決眼前的問(wèn)題，而必須將每一具體的舉措作為整體改革的一個(gè)有機(jī)環(huán)節(jié)，并在過(guò)程的序列中確定自己的位置。換言之，任一步驟在完成自身功能的前提下，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　其取得的成就必須成為下一步改革的鋪墊，而不能成為進(jìn)一步改革的阻礙。這樣，點(diǎn)滴的改良才能形成一個(gè)不被中斷的鏈條，時(shí)間維度的累積效應(yīng)才能充分體現(xiàn)出來(lái)。用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的話來(lái)說(shuō)，要形成一種良性的路徑依賴關(guān)系和遞進(jìn)關(guān)系。質(zhì)言之，預(yù)應(yīng)性要求人們有發(fā)展的眼光。5. 可操作性所謂可操作性是指改革方案必須能夠轉(zhuǎn)化為具體可行的政策措施。改革的一個(gè)特點(diǎn)是避難就輕，或先易后難。一般的過(guò)程是先從體制的薄弱環(huán)節(jié)或非敏感部位著手，然后逐步向中心地帶進(jìn)發(fā)，利用改革過(guò)程中逐步增加的資源來(lái)依次解決難度越來(lái)越大的問(wèn)題。在此，許多的原則問(wèn)題被轉(zhuǎn)化為技術(shù)問(wèn)題，或者反過(guò)來(lái)說(shuō)，所采取的技術(shù)手段常常體現(xiàn)著某種原則與精神。漸進(jìn)性改革的這一特征給政策制定者提出了很高的“領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)”的要求：必須精心設(shè)計(jì)每一個(gè)具體舉措，使得每一項(xiàng)措施都具有實(shí)踐的可操作性，并且善于在經(jīng)驗(yàn)案例的基礎(chǔ)上提煉與加工，指導(dǎo)或推廣到更大的范圍。其最高境界是在不斷總結(jié)修煉的前提下，形成法律修改的草本。

　　基于上述分析，是否可以達(dá)成如下的初步共識(shí)：在合憲合法合理的前提下，增強(qiáng)提名程序/ 方法的科學(xué)性和民主性，重點(diǎn)是增加開(kāi)放度，擴(kuò)大候選人的民意基礎(chǔ)。

　　從理論上說(shuō)，擴(kuò)大候選人的民意基礎(chǔ)有直接與間接兩種方式。直接方式是訴諸選民，將候選人的提名權(quán)交給選民。間接方式是將提名權(quán)交給代表(如四川綿陽(yáng)的主席團(tuán)不提名模式) 。在這兩種方式的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了第三種雜交方式：直接方式與間接方式的綜合(以兩票制系列模式為代表) 。由于綜合方式的不同，這里可能存在多元的選擇空間。在此，筆者覺(jué)得“兩個(gè)方案”和“楊集實(shí)驗(yàn)”值得提及，在邏輯上，它們都可以歸結(jié)為“兩票制系列模式”。

　　兩個(gè)方案中的第一個(gè)是陳斯喜關(guān)于改進(jìn)山西省臨猗縣兩票制的建議(使之更具民主性和可操作性，更加規(guī)范化、制度化) 。為行文便利起見(jiàn)，不妨稱之為“臨猗模式”，其具體方案為：第一票為預(yù)選票，產(chǎn)生“建議候選人”。10 人以上選民可聯(lián)名提名縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)人員的“建議候選人”，參選人也可以自己報(bào)名征得10 以上選民附議而成為“建議候選人”。選舉委員會(huì)將建議候選人名單提交全體選民投票預(yù)選，并按得票多少排序建議候選人名單。(在這個(gè)過(guò)程中，允許建議候選人之間展開(kāi)非對(duì)抗性競(jìng)爭(zhēng)) 。第二票為正式選舉票。預(yù)選后，選舉委員會(huì)將“建議候選人”名單呈交縣鄉(xiāng)人民代表大會(huì)，由主席團(tuán)或者代表聯(lián)名按照在預(yù)選中得票多少順序提出候選人，并經(jīng)代表醞釀?dòng)懻摵�，由代表進(jìn)行投票選舉。第二種方案我稱之為“深圳改良模式”。黃衛(wèi)平等人主張，在深圳兩推一選(三輪兩票) 的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。具體做法是改“三輪投票制”為“兩輪投票制”，把第二輪的“代表性民意票”與第三輪的“法定性選舉票”結(jié)合起來(lái)。這樣就由全鎮(zhèn)所有合法選民直接推薦鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人的初步人選，然后由鎮(zhèn)黨委據(jù)此向鎮(zhèn)人大推薦民意票最多的兩個(gè)或兩個(gè)以上的正式候選人，進(jìn)行差額競(jìng)選，最終選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長(zhǎng)。

　　上述兩種方案可以說(shuō)還是紙上的東西，而湖北省京山縣楊集鎮(zhèn)的改革實(shí)驗(yàn)則是方案設(shè)計(jì)者已實(shí)現(xiàn)的藍(lán)圖(盡管存在各種問(wèn)題) 。據(jù)《南方周末》報(bào)道，楊集鎮(zhèn)的選舉實(shí)驗(yàn)分為三個(gè)步驟：首先，召開(kāi)全鎮(zhèn)選民大會(huì)，由全體選民直接提名推薦候選人(“海提”) ，按得票多少，取其前三名；
其次，召開(kāi)全鎮(zhèn)村(居) 民代表大會(huì)，對(duì)前三名投票，按得票多少，取前兩名為鎮(zhèn)長(zhǎng)正式候選人；
第三，召開(kāi)鎮(zhèn)人代會(huì)，對(duì)兩名正式候選人投票，差額選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長(zhǎng)。從程序角度看，楊集經(jīng)驗(yàn)最值得關(guān)注的是，人代會(huì)選舉具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性。這意味著人大代表雖然失去了實(shí)質(zhì)性的候選人提名權(quán)，但發(fā)揮了正式候選人當(dāng)選的決定權(quán)。

　　從理論上看，無(wú)論是(擴(kuò)大民意基礎(chǔ)的) 直接方式、間接方式，還是綜合方式(綜合方式中又無(wú)論是“臨猗模式”、“深圳改良模式”，或“楊集模式”) ，提名方式的改革說(shuō)到底就是如何處置民意、縣鄉(xiāng)人代會(huì)與組織意圖三者之間的關(guān)系。就民意(選民) 與人代會(huì)關(guān)系而言，直選方式最大程度地張揚(yáng)了民意，由此產(chǎn)生的最大問(wèn)題則是人代會(huì)的選舉往往成為過(guò)場(chǎng)的儀式。綿陽(yáng)的間接方式雖然有利于加強(qiáng)基層人大的權(quán)威，且合乎現(xiàn)行法律，但它忽視了或沒(méi)有考慮選民在候選人提名過(guò)程中的作用�？紤]到中國(guó)政治體制的現(xiàn)實(shí)，我們有必要在這兩者之間尋找一種平衡的方式，這種方式既必須考慮候選人的民意基礎(chǔ)，也要使得人代會(huì)的選舉具有實(shí)質(zhì)性的意義。

　　考究上述提及的“臨猗模式”、“深圳改良模式”以及“楊集模式”，不難發(fā)現(xiàn)它們都注意到了這種平衡的藝術(shù)。總體上看，兩票制改良模式的要害是將選舉區(qū)分為兩個(gè)不同的階段，在第一階段充分吸納民意，由此產(chǎn)生預(yù)選候選人或正式候選人(取決于權(quán)重如何分配) ；
第二階段是人代會(huì)的正式選舉。為了避免這種選舉走過(guò)場(chǎng)，就必須保留競(jìng)爭(zhēng)性因素。通常保留競(jìng)爭(zhēng)性因素的做法是，使正式候選人的數(shù)額大于當(dāng)選職數(shù)(楊集模式) 。

　　基于上述分析，筆者建議對(duì)“臨猗模式”、“深圳改良模式”以及“楊集模式”進(jìn)行重述，采取一種在動(dòng)態(tài)過(guò)程中“分享”提名權(quán)的辦法。這一辦法由四個(gè)環(huán)節(jié)組成：

　　1. 采取選民聯(lián)名推薦，自薦附議等辦法，產(chǎn)生“建議候選人”(體現(xiàn)選舉的開(kāi)放性或廣泛性)

　　**輔助環(huán)節(jié)：對(duì)建議候選人的資格審查(由選舉委員會(huì)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作) 。

　　2. 在全體選民的范圍內(nèi)進(jìn)行預(yù)選，產(chǎn)生“預(yù)選候選人”名單(體現(xiàn)民意基礎(chǔ)與公正性)

　　**輔助環(huán)節(jié)：在預(yù)選過(guò)程中“， 建議候選人”之間可以展開(kāi)競(jìng)選。

　　3 (a).取前2 - 3 名預(yù)選候選人，在人代會(huì)上投票產(chǎn)生“正式候選人”或

　　3 (b).由黨組織按照名單順序取前2 - 3 名作為“正式候選人”，提交大會(huì)主席團(tuán)

　　3 (c).分別由村(居) 民代表大會(huì)投票產(chǎn)生正式候選人

　　**人代會(huì)上代表投票決定及政黨組織選擇正式候選人，都具有遵循現(xiàn)行法律的象征意義。

　　4. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)上正式候選人再次競(jìng)爭(zhēng)，由具有自主性的代表投票決定誰(shuí)當(dāng)選(不一定最高票當(dāng)選) 。

　　需要注意的是，候選人提名權(quán)的這一分享程序不但是動(dòng)態(tài)的，而且是柔性的，各地可根據(jù)自身的特殊情況作出相應(yīng)的調(diào)適。

　　四、提名程序改革需正視的問(wèn)題

　　提名程序雖然是一種選舉技術(shù)的制度安排，但它決不僅僅局限于技術(shù)層面，不同的提名程序事實(shí)上反映了設(shè)計(jì)者的價(jià)值理念、政策立場(chǎng)和改革策略的考慮。如上所述，提名權(quán)改革的實(shí)質(zhì)是如何處理民意、組織意圖與基層人大三者的關(guān)系，而且這種關(guān)系的調(diào)整(在法律修改之前) 要盡可能地與現(xiàn)行法律的規(guī)定相一致。

　　1. 選民意志與代表提名權(quán)的關(guān)系在考察三者關(guān)系時(shí)，經(jīng)驗(yàn)案例顯示擴(kuò)大候選人的民意基礎(chǔ)(選民介入候選人的提名過(guò)程) 客觀上對(duì)人大代表的聯(lián)名提名權(quán)(以及主席團(tuán)提名方式) 構(gòu)成了挑戰(zhàn)。在本文涉及的諸多改革模式中，除了四川的綿陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)外，其余模式都程度不同地消解或稀釋了代表提名權(quán)。盡管為了與現(xiàn)行法律接軌，一些改革模式試圖通過(guò)人代會(huì)的環(huán)節(jié)來(lái)產(chǎn)生或確定正式候選人，但這種做法程度不同地帶有儀式的性質(zhì)。表面上看，人大代表(或主席團(tuán)) 保留了對(duì)候選人的提名權(quán)或決定權(quán)，但實(shí)際上這種權(quán)力是懸置的，因?yàn)榇��?或主席團(tuán)) 只能根據(jù)基于民意的候選人名單來(lái)“選擇”(這是一種典型的霍布斯選擇) 。換言之，候選人很大程度上是在人大會(huì)場(chǎng)外面決定的。如果肯定代表(主席團(tuán)) 的實(shí)質(zhì)提名權(quán)，就有可能出現(xiàn)難以解決的問(wèn)題：人大代表聯(lián)名(或大會(huì)主席團(tuán)) 在民意名單之外提名其他的候選人怎么辦？ 邏輯上完全有可能出現(xiàn)這樣的情形：預(yù)選名單得票最多的候選人沒(méi)有成為正式候選人! 也就是說(shuō)，民意預(yù)選對(duì)后來(lái)的環(huán)節(jié)沒(méi)有任何法定約束力。顯然這會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的政治問(wèn)題(選民不服，由此產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)是否有足夠的權(quán)威和合法性等) 。而避免這種情形的唯一方法，是讓人大代表(或主席團(tuán)) 尊重選民的意愿，在邏輯上和操作上都要將選民的選擇作為自己的選擇。這樣一來(lái)，法律上規(guī)定的提名權(quán)就失去了原本的意義。

　　由此看來(lái)，不管我們?cè)鯓釉O(shè)計(jì)候選人的提名程序，在訴諸民意與保障人大代表的提名權(quán)之間確實(shí)存在一種此消彼長(zhǎng)的緊張關(guān)系。一旦將民眾因素納入提名的環(huán)節(jié)(開(kāi)放性) ，那么結(jié)果必然是“限制”了代表(和主席團(tuán)) 的實(shí)質(zhì)提名權(quán)。

　　2. 提名程序改革與人大制度建設(shè)

　　從技術(shù)角度看，選民提名與代表提名之間的緊張是可以通過(guò)法律的修改來(lái)消弭的。但是，不容易處理的是由此產(chǎn)生的理論與實(shí)踐問(wèn)題。從理論上說(shuō)，選民與代表之間的職權(quán)分配是相互沖消的：代表的權(quán)力來(lái)自于選民的委托，一旦選民自己直接行使某種權(quán)利，代表的中介功能自然也就不存在了。從實(shí)踐來(lái)看，如上所述，選民對(duì)候選人的意見(jiàn)表達(dá)架空了代表的實(shí)質(zhì)提名權(quán)。這就產(chǎn)生一個(gè)非常重要的政治問(wèn)題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉中的民意介入是否直接影響(阻礙) 了基層人大制度的建設(shè)與完善？

　　3. 組織意圖與民意的關(guān)系

　　現(xiàn)在我們來(lái)考察三維結(jié)構(gòu)中的組織意圖與民意的關(guān)系。本文第五節(jié)討論了諸改革模式的“外溢”趨勢(shì)，換一個(gè)角度看，候選人提名方式的“外溢”也就是政黨提名方式的多樣化。傳統(tǒng)做法是基于組織部門(mén)的考察，經(jīng)由黨委決定，然后以主席團(tuán)提名的方式進(jìn)入選舉程序。諸改革模式發(fā)展出了新的政黨提名方式，例如，深圳大鵬的做法是把獲得民意票數(shù)的多少作為黨委提名候選人的依據(jù)，然后通過(guò)主席團(tuán)提名進(jìn)入選舉程序。換言之，選民推選+ 村民/ 居民人民代表會(huì)投票= (政黨接納名單) 舉薦正式候選人。而四川遂寧的步云鄉(xiāng)直選則是政黨提名候選人與其他候選人直面競(jìng)爭(zhēng)。在這些可能的組合中，黨組織提名面臨的抉擇是：
(1) 獨(dú)立提名，并列競(jìng)爭(zhēng)(步云鄉(xiāng)直選) ；

(2) 不獨(dú)立提名，照單接受(深圳大鵬，湖北楊集) ；

(3) 形式上放棄提名(或不通過(guò)主席團(tuán)提名) ，如四川綿陽(yáng)的做法。

　　無(wú)論在哪一種模式中，我們都發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的組織安排方式或多或少經(jīng)歷了變化。這是否構(gòu)成了對(duì)黨管干部原則的挑戰(zhàn)？ 有人認(rèn)為，兩票制的改良模式肯定了黨管干部的原則“：
實(shí)行兩票制后，黨管干部原則也不會(huì)受到削弱，只是將黨組織過(guò)去直接向主席團(tuán)推薦人選改為向選民推薦而已，黨組織通過(guò)組織選民提名建議候選人并支持其參與競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)干部的管理。這樣不僅不會(huì)削弱黨管干部，而且可以極大地提高黨管干部的水平，增強(qiáng)干部參與競(jìng)爭(zhēng)的能力，增強(qiáng)干部對(duì)黨負(fù)責(zé)與對(duì)人民負(fù)責(zé)的一致性。” 然而，接下來(lái)更為嚴(yán)峻的問(wèn)題是：政黨向選民推薦的候選人如何才能夠得到選民的支持？ 遇到強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)者怎么辦？ 顯然，按這個(gè)方向去努力的話，組織部門(mén)的工作方式需要發(fā)生重大的變革。

　　來(lái)源：浙江學(xué)刊

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