摘要：本文在充分肯定當(dāng)前我國能源戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，全面估測了我國石油天然氣資源潛力，考察了巴西、印度、美國等國家發(fā)展石油天然氣工業(yè)的經(jīng)驗，結(jié)論是我國具備掌握石油主動權(quán)和成為石油強國的潛力，而體制障礙才是我國油氣產(chǎn)量近幾年一直徘徊不前的真正原因，并提出了發(fā)展我國石油工業(yè)的體制構(gòu)想。

　　關(guān)鍵詞：能源；
石油；
油氣資源；
體制；
石油安全

　　*此文章是保育鈞和周天勇主持的"中國石油戰(zhàn)略調(diào)整和體制改革"課題的一部分。

　　收稿日期：2006－10－20

　　作者簡介：周天勇（1958-），男，青海民和人，博士，教授，副主任，北京科技大學(xué)博士生導(dǎo)師，主要從事社會主義經(jīng)濟理論、宏觀經(jīng)濟、經(jīng)濟發(fā)展和增長、勞動經(jīng)濟、金融風(fēng)險、城市經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟等方面的研究。

　　一、油氣資源判斷：我國具備成為石油強國的潛力

　　（一）油氣資源整體探明率低，處于勘探早中期

　　目前，全國石油資源量為1072.7億噸，已探明儲量225.6億噸，我國石油資源的平均探明率為38.9%，其中海洋石油資源量為246億噸，占總量的22.9%，處于勘探中期階段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均探明率73%和美國的探明率75%的水平，石油資源主要分布在渤海灣、松遼、塔里木、鄂爾多斯、準(zhǔn)噶爾5個重點盆地。中國天然氣遠(yuǎn)景資源量為47萬億立方米，截至2004年已探明的天然氣可采儲量2.77萬億立方米，剩余天然氣探明可采儲量2.38萬億立方米，居世界第15位，天然氣資源主要分布在塔里木、四川、鄂爾多斯、東海、柴達(dá)木5個重點盆地。中國天然氣探明程度為19.7%，而世界平均探明率在60.5%左右，按照國際通用劃分標(biāo)準(zhǔn)，中國天然氣正處于勘探早期大氣田儲量快速發(fā)現(xiàn)階段。因此我國油氣資源的探明率很低，整體上處于勘探的早中期階段。雖然，勘探難度逐漸增大，但并不意味著勘探意義小，世界石油工業(yè)發(fā)展歷史經(jīng)驗證明，許多大型油田的發(fā)現(xiàn)都發(fā)生在勘探難度大的地區(qū)。隱蔽、復(fù)雜油氣藏已成為勘探主要對象，地表及地質(zhì)條件復(fù)雜的地區(qū)正成為石油勘探的重點目標(biāo)區(qū)。總體而言，我國油氣資源潛力前景十分可觀。因此通過運用不斷發(fā)展的石油勘探科學(xué)技術(shù)，迎難而上，向勘探條件惡劣的未探明地區(qū)進軍，我國將很可能會獲得一個又一個驚喜。

　�。ǘ�）西部有望成為戰(zhàn)略接替區(qū)

　　我國西部地區(qū)石油天然氣產(chǎn)量的增長將有利于中國陸上石油產(chǎn)量實現(xiàn)穩(wěn)中有升，并對全國天然氣的使用發(fā)揮重要作用。西部地區(qū)具有明顯的油氣資源優(yōu)勢，已成為我國重要的油氣生產(chǎn)基地，發(fā)展西部石油工業(yè)是西部大開發(fā)的重要組成部分。西部主要含油氣地區(qū)有塔里木盆地、準(zhǔn)噶爾盆地、吐魯番-哈密盆地、鄂爾多斯盆地、四川盆地和柴達(dá)木盆地。1996年以來，國家加大了西部地區(qū)油氣資源的開發(fā)力度，西部油氣工業(yè)增長速度加快，石油天然氣產(chǎn)量占全國的比重顯著提高。西部油氣當(dāng)量產(chǎn)量已由1990年的1623萬噸猛增到2005年的7228萬噸。根據(jù)專家預(yù)測，西部地區(qū)石油資源總量為236億噸，占全國石油資源量的25%；
天然氣總資源量24萬億立方米，占全國天然氣資源量的63%.盡管資源豐富，但勘探開采程度較低。到2000年底，西部地區(qū)石油資源探明程度僅為17%，天然氣資源探明程度只有8%，勘探開發(fā)潛力很大，發(fā)展石油天然氣工業(yè)前景極為廣闊。

　�。ㄈ�）海洋油氣資源潛力巨大

　　我國海域遼闊，跨越熱帶、亞熱帶和溫帶，大陸海岸線長達(dá)18000多公里，海洋石油資源豐富，目前，我國海域共有油氣資源量351-404億噸石油當(dāng)量。爭取在海域油氣勘探上有新突破，是破解我國石油困局的一把鑰匙。我國的海洋油氣資源主要集中在渤海和南海地區(qū)。經(jīng)過初步勘探作業(yè)以后認(rèn)為，中國渤海灣盆地可能擁有205億噸的石油儲量，其中90億噸的石油儲量已得到證實而剩余的115億噸石油儲量仍需要做進一步的勘探作業(yè)來確認(rèn)。南海油氣資源可開發(fā)價值超過20萬億元人民幣。南海開采前景廣闊，有第二個"中東"的美稱。南海北部的"可燃冰"儲量達(dá)到我國陸上石油總量的1/2左右。到目前為止，越南、菲律賓、馬來西亞、新加坡等周邊國家都在南海開采石油，他們已經(jīng)在南沙海域鉆井1000多口，發(fā)現(xiàn)含油氣構(gòu)造200多個和油氣田180個，年采石油量超過5000萬噸，早已形成了事實上的"開發(fā)熱".1981-2002年，越南從南沙海域的油田中開采了1億噸石油、15億多立方米的天然氣，獲利250億美元，南海石油已成為越南國民經(jīng)濟的第一大支柱產(chǎn)業(yè)。

　　而對中國而言，在南沙海域的開發(fā)則完全是空白。

　�。ㄋ模┖Ｏ嗟貙佑蜌赓Y源前景可觀

　　近年來，中國海相領(lǐng)域的油氣勘探取得了戰(zhàn)略意義的突破，已在塔里木盆地、四川盆地和鄂爾多斯盆地取得一系列重大成果。其中，在新疆塔里木盆地發(fā)現(xiàn)中國最大的海相油田——塔河油田，探明地質(zhì)儲量6.75億噸。此外，西藏高原羌塘盆地仍然是中國陸上油氣勘探程度最低的大型盆地。在盆地中部的烴源巖烴類相態(tài)良好，處于成熟階段，是尋找輕質(zhì)油的有利地區(qū)。在羌塘盆地南部已發(fā)現(xiàn)長約100公里的古油藏帶，這直接表明了西藏高原海相含油氣盆地曾經(jīng)有過大規(guī)模油氣生成和聚集過程。這些成果證明我國海相底層的油氣資源前景可觀�？傮w說來，我國滇、黔、桂、鄂、湘、蘇等南方地區(qū)，古生界海相地層分布面積大，約150萬平方公里，碳酸鹽沉積巨厚，雖已進行了大量的石油地質(zhì)普查工作，但除四川盆地外尚未取得根本突破，油氣勘探的空間非常大，應(yīng)該進一步加大對海相碳酸鹽巖地層油氣調(diào)查評價力度，對理論創(chuàng)新和勘探技術(shù)加以發(fā)展，指導(dǎo)海相碳酸鹽巖地層油氣勘探實踐，以期實現(xiàn)在油氣勘探領(lǐng)域更大的突破。我國海相地層具有良好的勘探前景，海相層系是我國油氣資源戰(zhàn)略接替的重要領(lǐng)域。可以說陸相找油使我們成為石油大國，而海相找油將使我國成為石油強國。

　　（五）東部老油田大有潛力可挖

　　雖然東部老油田由于已進入高含水、高采出階段，綜合含水率高于80%，平均采出程度大于65%，原油產(chǎn)量呈遞減趨勢，開發(fā)難度越來越大，穩(wěn)產(chǎn)難度不斷加大，開采工藝要求越來越高，但是，只要堅定進一步勘探的信息，轉(zhuǎn)變觀念，注重創(chuàng)新，克服各項技術(shù)難題，必須加強地質(zhì)、油藏、采油工藝和工程技術(shù)等多專業(yè)的協(xié)同和配合，東部老油田的勘探潛力依然很大。"十五"期間，勝利油田正是堅持"勘探是重中之重"的地位不動搖，按照"立足老區(qū)，加快新區(qū)，強化天然氣勘探，實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展"的工作方針，油氣并舉，陸海并進，內(nèi)外兼顧，從而保持了濟陽老區(qū)旺盛的勘探發(fā)展活力，在新區(qū)和海外也獲得了長足的進展。華北油田通過精細(xì)勘探、滾動勘探等方法，實現(xiàn)了較好的效益。大港油田通過趙東項目的成功運作，推動了灘海的油氣勘探和開發(fā)。冀東油田勇于應(yīng)用成熟的技術(shù)，實現(xiàn)了儲量的快速增長。事實證明，盡管東部老油田開發(fā)難度大，但新思路和新技術(shù)將給東部油田帶來新的機遇和希望。

　　（六）"低品味"油氣資源儲量豐富

　　"低品位"油氣資源，是指在當(dāng)前勘探水平下，經(jīng)分析和評估而定低滲透、低豐度和低開采的油田或"廢棄油井".截至2003年底，中國探明的石油儲量中，以低滲透油層以及重油、稠油為主"低品位"油田的占了50.9%.其中大約有40億噸沒有動用，約占累計探明儲量的1/5.根據(jù)有關(guān)專家推算，這些儲量如果動用一半，5年之內(nèi)增加2000萬噸的年生產(chǎn)能力完全沒有問題——相當(dāng)于中國石化集團2004年原油產(chǎn)量的1/2多，全國原油年產(chǎn)量的近1/8，2005年進口總量的1/6.按照國際原油60美元/桶的價格，2000萬噸原油大約價值80多億美元。而低品位油田的開采約在30美元/桶以上就可賺錢，少進口2000萬噸原油可以為國家節(jié)約外匯40多億美元。

　　二、國際經(jīng)驗：良好的體制是加快石油工業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵

　　世界石油工業(yè)150年的發(fā)展歷史中，有許多經(jīng)驗值得我國借鑒，本文選擇了與我國國情和國土資源相似的巴西、印度作為重點考察對象，此外，還分析了對我國借鑒意義很大的美國和加拿大的石油工業(yè)發(fā)展模式。

　　（一）巴西

　　巴西原來是一個貧油國，陸地上石油儲藏量非常少，長期以來80%的石油都依賴進口，兩次石油危機使巴西經(jīng)濟遭到重創(chuàng)，一度迫使巴西爆發(fā)債務(wù)危機。但是，20世紀(jì)80年代至今，巴西石油產(chǎn)量增長了十幾倍，實現(xiàn)了石油自給，為巴西經(jīng)濟穩(wěn)定和安全提供了保障，到2010年，石油自給將得到進一步鞏固，屆時巴西將日產(chǎn)原油230萬桶，而全國日均消費量則為200萬桶（參見圖1）。巴西石油工業(yè)的成功模式，除了有技術(shù)創(chuàng)新的原因，更多的是因為體制的成功轉(zhuǎn)變。

　　數(shù)據(jù)來源：BP Statistical Review ofWorld Energy ，June ，2006.

　　在1995年以前，巴西也一直采取國家石油公司——巴西石油公司壟斷經(jīng)營的做法，巴西石油公司不僅參與石油政策的制定、執(zhí)行，還統(tǒng)管巴西石油的勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、運輸及企業(yè)的經(jīng)營管理，是巴西政府政企合一的國營企業(yè)。1995年巴西政府進行石油體制改革，取消了有關(guān)公司獨家壟斷石油勘探開發(fā)的地位，強化了政府管理部門的建設(shè)，同時對私營資本和外國石油公司逐步開放了勘探開發(fā)業(yè)務(wù)。在1997年巴西政府頒布第9478號法令，將石油管理實行政企分開，在巴西礦業(yè)能源部增設(shè)巴西國家石油管理局，負(fù)責(zé)巴西石油政策的制定和行業(yè)監(jiān)督管理。巴西石油公司按照市場經(jīng)濟規(guī)律實行企業(yè)自主經(jīng)營。該法令的宣布，進一步打破了巴西石油由巴西石油公司一統(tǒng)天下的局面，巴西石油公司的子公司可以與本國或外國企業(yè)合資，外國石油公司陸續(xù)進入巴西。

　　巴西石油、天然氣勘探、開采和生產(chǎn)全部權(quán)利歸巴西聯(lián)邦政府，具體委托全國石油管理局管理。

　　石油、天然氣勘探、開發(fā)生產(chǎn)活動應(yīng)依法通過準(zhǔn)予特許合同和招標(biāo)進行。巴西石油管理局對新油田的勘探開發(fā)和生產(chǎn)一律采取招標(biāo)的方式，巴西石油公司與其他公司均可參加競標(biāo)，全國石油管理局劃定招標(biāo)地區(qū)并與中標(biāo)企業(yè)簽定準(zhǔn)予特許合同。特許合同要求勘探的費用和風(fēng)險由中標(biāo)企業(yè)承擔(dān)，一旦勘探成功，必須在劃定的地區(qū)內(nèi)生產(chǎn)，開采出的產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)歸特許獲得者，但必須支付特許使用費及法律和合同規(guī)定的有關(guān)費用。此外，勘探成功后，特許獲得者必須征得全國石油管理局批準(zhǔn)，方可開發(fā)和制定生產(chǎn)計劃。礦區(qū)特許使用費自每個油田開始商業(yè)生產(chǎn)之日起，每月以巴西貨幣按石油天然氣生產(chǎn)的10%支付。

　　雖然巴西的油氣資源勘探和開發(fā)向市場放開了，但作為國有企業(yè)的巴西石油公司在全國石油工業(yè)中依然占有絕對大的市場份額，地位不僅沒有削弱，反而增強了。在美國《財富》雜志2005年評選的"全球最大五百家公司"排行榜中，巴西石油企業(yè)名排第125位，較1995年231位上升106位。

　　（二）印度

　　直到20世紀(jì)90年代，印度的油氣勘探活動都不景氣，探井?dāng)?shù)量不多，也無重大油氣發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)量增幅不大，但石油消費量卻高速增長，供需缺口逐步擴大。為此，印度政府一方面著力調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，另一方面進行石油工業(yè)管理體制和上游市場化改革，并在石油安全戰(zhàn)略上確立了立足國內(nèi)、開拓國際、增加石油儲備和節(jié)約石油資源的方針，嘗試通過加大國內(nèi)油氣勘探和開采力度以減少對進口石油的依賴，并取得了初步成效。

　　在體制方面，印度對能源部門進行了全面的改革，以加強政府對能源部門的領(lǐng)導(dǎo)和提高效率，建立一個公平、自由的能源市場環(huán)境，吸引國有、私人和海外資本投資于印度的能源工業(yè)。為統(tǒng)一規(guī)劃國家的能源發(fā)展，印度政府決定建立一個由電力部、煤炭部、石油天然氣部、原子能部和計劃委員會等部委組成的最高能源委員會，協(xié)調(diào)能源供需各方以及它們之間的目標(biāo)，并使得國家的能源政策得以有效貫徹。此外，印度還成立了兩個監(jiān)管部門，分別監(jiān)管上游和下游，監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)是促進公平競爭以保護消費者權(quán)益。

　　在市場化方面，從1993年起，印度政府逐年向私營和合資企業(yè)開放油氣勘探區(qū)域，并通過招標(biāo)方式鼓勵國內(nèi)外油氣公司參與印度的勘探開發(fā)。1997年推出了新勘探許可證政策，在該政策下，允許包括外國投資者的私人企業(yè)進入長期以來由印度國有公司壟斷的油氣勘探領(lǐng)域。1999年，政府對勘探許可證政策進行了修訂，按照國際財務(wù)和合同標(biāo)準(zhǔn)確立油氣勘探生產(chǎn)合同，主要基于以下兩個準(zhǔn)則：一是提供可與世界上最好條款相比，更具吸引力的條款；
二是提供公平的競爭場所。此外，印度政府也正在積極采取措施吸引外國公司帶來新的技術(shù)來提高印度油田的回收率水平。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在價格改革方面，確定逐步放開石油的價格，通過法律、管制政策和減少補貼來促進競爭。

　　在稅收制度上，印度政府大幅度削減原油，汽油，粗柴油，液化石油氣和煤油的進口關(guān)稅以及消費稅。

　　結(jié)果證明印度石油工業(yè)改革取得了相當(dāng)可觀的成效。自1999年實施新的勘探許可政策至2005年底印度共進行了五輪新的勘探許可政策，共對國內(nèi)外公司授出100多個區(qū)塊，印度原油產(chǎn)量穩(wěn)定在3330萬噸/年。迄今為止已經(jīng)在KrishnaGodavari盆地和Gujarat 地區(qū)總共勘探到了九個含油氣區(qū)，其原始地質(zhì)儲量估計超過3億噸油當(dāng)量。

　�。ㄈ�）美國

　　在150多年的世界石油工業(yè)中，美國一直扮演著十分重要的角色。美國是世界上第一個工業(yè)化開采石油的國家，第一個煉制石油的國家，也是第一輛汽車的誕生地和汽車普及率最高的國家。為了保障石油安全，美國在強調(diào)石油進口多源化的同時，增加國內(nèi)油氣供應(yīng)，擴大勘探領(lǐng)域，加強新區(qū)和新領(lǐng)域的油氣勘探，提高對已探明儲量的動用程度。美國政府通過征收高額的資源稅賦，實際上也成為石油工業(yè)最大的受益者。

　　美國本土石油工業(yè)歷史有146年，可分為前后兩個時期。前70年，處于無政府狀態(tài)，掠奪式開采，惡性競爭演化成嚴(yán)重的社會治安問題。有的州不得不宣布進入"緊急狀態(tài)"，甚至實行軍事管制。1933年美國國會授予總統(tǒng)有禁止"熱油"（即非法開采的石油）進入州際市場的權(quán)力，總統(tǒng)授予內(nèi)政部長有規(guī)定各州每月原油生產(chǎn)配額權(quán)力。此后70年，石油公司依然是成千上萬，但是卻實現(xiàn)了嚴(yán)格管理，合理開發(fā)。在美國本土油氣的勘探開發(fā)中，這些中小油公司扮演著重要的角色。其本土50%的石油產(chǎn)量，60%的天然氣產(chǎn)量是由中小油公司，即所謂獨立油氣生產(chǎn)商提供的。據(jù)美國獨立石油協(xié)會（IPAA ）2004年統(tǒng)計，美國的獨立油氣生產(chǎn)商達(dá)到7000余家。中小公司在發(fā)展中表現(xiàn)出了在某一領(lǐng)域的獨特優(yōu)勢，如優(yōu)尼科等在我國均開展了相關(guān)業(yè)務(wù)。美國石油工業(yè)中公司多而不亂的歷史，充分表明只要政府管理有效，中小石油公司不但不會阻礙行業(yè)發(fā)展，反而對提高本國的石油產(chǎn)量有重要作用。

　�。ㄋ模┘幽么�

　　加拿大石油天然氣行業(yè)的管理模式變革，先后經(jīng)歷了"由市場導(dǎo)向變革為政府導(dǎo)向"和"再由政府導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰧?dǎo)向"兩個過程，結(jié)果證明前者是完全失敗的，后者是成功的。從1973年開始，加拿大實行能源自給自足的政策導(dǎo)向，試圖把自己從國際市場中分離出來，采取"國家"定價和歧視外國投資的政策，大幅提高油氣生產(chǎn)的稅收。幾乎所有交易中的石油天然氣價格都被管制，控制的價格鼓勵消費而不鼓勵生產(chǎn)，出口的價格被確定在市場價格以上的水平。在全國范圍內(nèi)建立起壟斷性的石油貿(mào)易流向。國家管理模式實施后，給加拿大帶來了沉重的教訓(xùn)，全國石油天然氣生產(chǎn)滑坡，石油出口幾乎停止，天然氣出口市場受到嚴(yán)重?fù)p害，行業(yè)投資減緩，開發(fā)項目被放棄，生產(chǎn)和消費地區(qū)之間的政治關(guān)系和利益變得緊張起來。

　　1984年，新政府決定在全行業(yè)實施市場導(dǎo)向的政策，降低稅收，同時，監(jiān)管機構(gòu)在做出決策時也要考慮這些政策。盡管國際市場的價格環(huán)境惡化了，但投資仍然向該行業(yè)回流，市場得到改善，生產(chǎn)者和消費者之間的緊張關(guān)系消除了�，F(xiàn)在的監(jiān)管采取"寬松手段"的方式，便于市場的有效運行。

　　此后，加拿大石油產(chǎn)量提高了30%，成為一個較大的凈出口國。天然氣產(chǎn)量翻了一倍多，出口的四倍，是世界第二大天然氣出口國。

　�。ㄎ澹┙�(jīng)驗總結(jié)

　　經(jīng)過對上述四國石油天然氣工業(yè)發(fā)展模式的分析可以得出，發(fā)展石油工業(yè)最大的原則就是必須把對國內(nèi)自身潛力的挖掘發(fā)揮到最大水平，嘗試一切可能降低進口依存度的舉措。具體可概括為四個方面：一是政府的職能從直接管制逐步向監(jiān)管和服務(wù)轉(zhuǎn)變，優(yōu)化行業(yè)管理體制；
二是建立完善的法律體系框架，健全監(jiān)管法制并明確監(jiān)管主體，包括制訂作業(yè)規(guī)范并確保施工安全。三是積極推進石油上下游市場化改革；
四是構(gòu)建國家石油安全和戰(zhàn)略體系。

　　三、體制性障礙：束縛我國石油工業(yè)發(fā)展的主要原因

　　可用以解釋近年來我國油氣產(chǎn)量徘徊不前的原因無外乎三個：一是資源問題，二是技術(shù)問題，三是體制問題。根據(jù)前面的分析，我國具有成為石油強國的資源潛力；
此外，我國的勘探和開發(fā)的技術(shù)水平也趨于成熟，多項技術(shù)處于國際領(lǐng)先水平。因此，資源和技術(shù)均不成問題，只有體制問題才是探索如何實現(xiàn)我國石油產(chǎn)量大幅提高的主要考察方向。我國的石油工業(yè)的體制性問題主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

　�。ㄒ唬┬袠I(yè)管理不統(tǒng)一，政企界限模糊

　　我國目前的能源管理呈多部門分散態(tài)勢，綜合性和長遠(yuǎn)性較差，這種模式完全不符合我國能源大國的特點。具體到石油天然氣行業(yè)而言，行業(yè)統(tǒng)一管理者和政策制定者缺位，管理權(quán)分散在多家綜合部門的能源部門，政府職能的重復(fù)及交叉，造成行業(yè)管理的低效率和大量的財力和人力浪費。更為嚴(yán)重的是，石油企業(yè)對內(nèi)和對外都常常扮演行業(yè)管理者和政策制定者以及監(jiān)管人的角色，既是"運動員又是裁判員".政策制定是政府政策層的專門工作，企業(yè)可以作為咨詢對象。自我監(jiān)管既使能夠得到自覺遵守，但仍存在被濫用的可能性。以盈利為目的企業(yè)參與監(jiān)管和政策制定，嚴(yán)重妨礙市場的公平性，是其它競爭者無法接受的。而且，在國家利益與企業(yè)利益相矛盾時，以盈利為目的企業(yè)將有理由優(yōu)先考慮股東和企業(yè)自身的利益，因此政策的實施效果都將大打折扣。

　�。ǘ�）行業(yè)監(jiān)管職能重疊分散，法律體系不健全

　　我國當(dāng)前石油天然氣行業(yè)的監(jiān)管主要是資源勘探開發(fā)的監(jiān)管，由一個《礦產(chǎn)資源法》法律框架、多個具體的法規(guī)和石油天然氣主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)組成。《礦產(chǎn)資源法》由勘探程序登記管理規(guī)定、探礦權(quán)和采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定、陸上和海上對外合作規(guī)定組成。但是，總體上來看，我國石油天然氣行業(yè)監(jiān)管職責(zé)分散和重疊，有些領(lǐng)域的監(jiān)管缺位，有一些領(lǐng)域還存在著政企不分的現(xiàn)象。監(jiān)管體制已經(jīng)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求，已經(jīng)成為主要的體制性障礙。目前的石油天然氣法律框架還不完善，沒有一個綜合的石油天然氣法，沒有專門的行業(yè)監(jiān)管框架，因而監(jiān)管授權(quán)往往以條例為依據(jù)而不是以法律為依據(jù)，導(dǎo)致了過分依賴政策和審批，透明度和穩(wěn)定性不足。政策制定和監(jiān)管角色的模糊導(dǎo)致了執(zhí)行的顧此失彼，也削弱了行業(yè)管理。此外，政策制定涉及到大量的人力和單位，導(dǎo)致了官僚作風(fēng)、低效率，并且削弱了行業(yè)監(jiān)管。

　�。ㄈ�）市場壟斷性過高，開放力度十分有限

　　中國政府已經(jīng)實施了一些重要的改革石油天然氣行業(yè)的措施，采取了以行政手段按地域劃分市場的方式調(diào)整行業(yè)結(jié)構(gòu)，但開發(fā)力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在上游，中國公司之間劃地域而治，以及對外合作的專營權(quán)尚未完全取消，行業(yè)的準(zhǔn)入門檻過高，尚存在一定的障礙。礦產(chǎn)許可證管理方式尚未更多地引入市場競爭機制，還未普遍采取招標(biāo)方式發(fā)放礦產(chǎn)許可證，也沒有制訂更為嚴(yán)格的礦產(chǎn)許可證延期條件，以促使擁有許可證的公司積極勘探。在下游，煉油和批發(fā)業(yè)務(wù)的競爭僅限于CNPC和SINOPEC ，沒有完全向競爭各方開放零售業(yè)務(wù)，并且在進口、出口和定價上還存在著政府控制；
城市配氣系統(tǒng)的公司化經(jīng)營和市場化運作水平還有待提高；
天然氣價格尚受到各級政府的干預(yù)�？傊�，由于缺乏合理的競爭機制，上游和下游的效率還不高。

　　（四）價格體制不合理，機制不夠靈活

　　1979年中國實行改革開放政策以來，經(jīng)濟體制改革得到了深化，石油天然氣價格管理體制發(fā)生了深刻變化。已經(jīng)初步形成了以市場形成價格的價格機制，但仍然存在很多問題。一是現(xiàn)行的國內(nèi)成品油的價格與國際市場接軌的辦法，不能完全反映國內(nèi)市場的供求關(guān)系，也給國民經(jīng)濟穩(wěn)定運行帶來一定的壓力；
二是隨著天然氣市場供求關(guān)系的變化，價格雙軌制也暴露出越來越多的問題。

　　四、民營資本：提高油氣產(chǎn)量的重要力量

　�。ㄒ唬┮�入民營資本對石油行業(yè)發(fā)展的作用

　　改革開放以來，民營企業(yè)在許多行業(yè)為我國經(jīng)濟的增長做出了巨大貢獻。但按照國家法律和政策，2006年以前，除了中石油等幾家大型國有石油企業(yè)外，目前進入石油勘探開采的資本整體上都是"非法"的。在石油行業(yè)，尤其是上游市場，引入民營企業(yè)對我國石油行業(yè)發(fā)展將發(fā)揮很大的促進作用，主要表現(xiàn)為以下幾點：

　　第一，引入民間資本最重要的一點就是有利于增加我國石油儲量和產(chǎn)量，有利于"低品位"油氣資源的充分利用，緩解中國石油緊缺的局面。因此出于成本考慮，我國大石油公司一般不會自行開發(fā)"低品位"石油資源。而民營企業(yè)卻具有其成本小，靈活獨特的優(yōu)勢，對開發(fā)"低品位"油田有非常大的積極性，這是國內(nèi)外大石油公司無法比擬的。因此可以成為大石油公司非常好的幫手，提高國家石油產(chǎn)量。

　　第二，上游勘探開發(fā)屬于高風(fēng)險高回報行業(yè)，民間資本為求高回報敢于冒高風(fēng)險。而大石油公司因為有股東和財務(wù)指標(biāo)等多方面的制約，承受風(fēng)險的能力或意愿很有限，因而愿意用于勘探開發(fā)的資金也非常有限。因此民營石油企業(yè)參與上游開發(fā)可以為全國的油氣資源的勘探開發(fā)引進一定的資金，目前，全國民營石油資本達(dá)1000億元人民幣，如果上游市場放開，資金量必然還將大幅增長，可以成為大石油公司的有益補充。

　　第三，如果民營資本進入勘探領(lǐng)域，在就業(yè)形勢嚴(yán)峻的今天，可以很大程度地擴大就業(yè)。相比之下，大石油公司因為成本和效率問題而形成的大量的下崗人員，而這些員工大多都具有很豐富的石油行業(yè)從業(yè)經(jīng)驗，是民營石油企業(yè)最愿意吸收的群體。此外，民營資本石油資源進出口方面，具有很大的隱蔽性，不易引起別有用心的國際投機商的注意。

　　（二）模式開放后可能帶來的問題及應(yīng)對措施

　　業(yè)內(nèi)許多人士認(rèn)為，市場模式開發(fā)后，會引發(fā)安全、資源浪費、環(huán)境污染以及技術(shù)和設(shè)備問題。

　　對于這些問題，歷史證明，民營資本沒有進入石油行業(yè)的時候就已經(jīng)有了，這些問題的本質(zhì)都是體制和管理問題，完全可以通過行業(yè)體制改革后，設(shè)立獨立的監(jiān)管委員會，建立嚴(yán)格的監(jiān)管法律框架，確定合理的監(jiān)管措施、懲罰機制以及淘汰機制。只要實施有效的管理和監(jiān)督，原本就對政策敬畏有加的民營企業(yè)必然會珍惜其來之不易的開采許可權(quán)。因此，完全有理由斷定，只有監(jiān)管到位，上游勘探開發(fā)中可能隱含的安全問題、資源浪費以及環(huán)境問題一定不會遜色于大石油公司。美國就是最好的例子，因為監(jiān)管體系嚴(yán)格到位，因此實現(xiàn)了合理開發(fā)。而對于技術(shù)和設(shè)備問題，民營企業(yè)可以在國內(nèi)外技術(shù)市場和設(shè)備市場通過市場化手段解決。

　�。ㄈ�）我國民營石油企業(yè)在上游市場的探索案例

　　民營石油企業(yè)參與的上游市場開發(fā)主要集中于油氣勘探的"灰色地帶"——"低品位油田"區(qū)塊，大概形成了三種模式：從中石油既有區(qū)塊劃片開發(fā)的"陜北模式"，與中石油合作開發(fā)的"吉林模式"以及開發(fā)中石油廢棄油井的"新疆模式".

　　1.吉林模式。吉林油田與民營企業(yè)的合資合作形式主要是，雙方就某"低品位"石油區(qū)塊簽訂20-25年的合同，合同期間由民營企業(yè)負(fù)責(zé)開采，吉林油田合資合作處派幾個人進行布井和設(shè)計開發(fā)方案。根據(jù)區(qū)塊的產(chǎn)量和質(zhì)量雙方按協(xié)商后的比例就收入進行分成。民企打出的原油必須統(tǒng)一銷售給吉林油田，收購價格和國際油價一致，在當(dāng)前的高油價時期，這種價格非常有誘惑力，因為中石油和旗下油田公司的原油結(jié)算價一般是18美元每桶或20美元每桶。民營企業(yè)要拿到這些合資合作區(qū)塊，吉林油田和地方政府無權(quán)決定，而必須要經(jīng)中石油股份公司總部的勘探與開發(fā)分公司的批準(zhǔn)。雙方的合作還比較成功，目前，與中石油合作公司的年產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到了560多萬噸。

　　2.陜北模式。由于中石油對鄂爾多斯盆地的"低品位"資源缺少信心，延長油礦承接了這個區(qū)域的一部分石油勘探權(quán)，得到了各級政府部門大力支持，也有相關(guān)權(quán)威的文件作證。但是，1994年陜西省政府和中石油簽署《陜北石油勘探開發(fā)區(qū)域界定文書》后，并沒有征得國家資源管理部門的認(rèn)可，許多區(qū)塊沒有辦理探礦、采礦許可證。當(dāng)年在陜北獲得石油區(qū)塊的縣鉆采公司，為了解決資金、技術(shù)不足的困難，開始借鑒一些中央石油企業(yè)"聯(lián)合打井，區(qū)塊委托，油井承包"的做法，采取招商引資、出讓井位的方式，引進資金和技術(shù)開發(fā)石油。油井絕大部分都轉(zhuǎn)讓給了個體私營企業(yè)。

　　但到2003年以后，由于種種原因，這些民營企業(yè)的油井就被地方政府強制有償收回，歸入各縣的鉆采公司，各縣的鉆采公司也在形式上歸入延長油礦。雖然最后是以民企推出而結(jié)束，但在整個過程中，民營企業(yè)對陜北油田的貢獻功不可沒，油田在民營資本介入以前，最高產(chǎn)量是20多萬噸，民營資本進入后達(dá)到700多萬噸。(點擊此處閱讀下一頁)

　　3.新疆模式。由于新疆地質(zhì)構(gòu)造更為復(fù)雜，就目前的開采水準(zhǔn)而言，一口油井在經(jīng)過前后三次采油后一般只能采出全部儲量的50%-60%，剩下的40%-50%的石油由于地質(zhì)構(gòu)造原因是采不出來的，這種油井往往被視為失去開采價值。1998年，中石油撤出依奇克里克油礦，庫車縣政府申請并獲得了對部分一直外溢原油的油井"收油"權(quán)。2002年，金禾公司與政府簽訂了10年期限的合約，成為該礦的實際管理者。合約規(guī)定其采出油后按規(guī)定交售給租賃方，原則上不允許倒賣。由于油層較淺，每口井的投資在100萬元左右，金禾聚集了100多位私人小井主，在近300口廢棄油井打井，目前共開采了近100口油井，每年出油4萬噸左右。后來，中石油認(rèn)為民企的作業(yè)范籌超出了"收油"范圍，此后，圍繞這一灰色地帶的爭端就一直沒有停息。盡管如此，廢棄的油井得到了充分利用是事實，我國的石油產(chǎn)量實實在在因此有所增加。

　　五、構(gòu)想：我國石油天然氣工業(yè)體制改革與發(fā)展思路

　�。ㄒ唬┛傮w思路

　　綜上所述，我國完全具備成為石油強國的潛力，符合我國實際的石油天然氣工業(yè)發(fā)展的總體思路應(yīng)該是，在努力開拓海外市場的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變觀念，革新體制，敢于創(chuàng)新，探索并嘗試任何可能降低石油進口依存度的舉措，最大限度地發(fā)掘我國自身十分可觀的油氣資源潛力，把勘探開發(fā)作為工業(yè)發(fā)展的重頭戲，大幅度提高我國石油儲量和產(chǎn)量，滿足國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活日益增長的石油消費需求，掌握石油工業(yè)發(fā)展主動權(quán)，逐步擇機建立石油戰(zhàn)略儲備，開創(chuàng)我國石油天然氣工業(yè)新局面，把我國建設(shè)成為一個真正意義的石油工業(yè)強國（參見圖2）。

　　（二）體制突破勢在必行

　　1.組建能源部，統(tǒng)一政策和戰(zhàn)略，分離政府與企業(yè)職能。能源產(chǎn)業(yè)是關(guān)系到國計民生的國民經(jīng)濟重要產(chǎn)業(yè)，涉及石油等國家短缺戰(zhàn)略物資、以及電網(wǎng)和天然氣網(wǎng)的建設(shè)和運行等國家經(jīng)濟命脈，同時，能源內(nèi)部各行業(yè)間的關(guān)聯(lián)性和互動性很強，這些決定了能源產(chǎn)業(yè)是一個綜合性很強的產(chǎn)業(yè)部門，其發(fā)展除了應(yīng)遵循市場經(jīng)濟規(guī)律外，還應(yīng)有政府管理和協(xié)調(diào)。我國石油工業(yè)體制的首要問題就是成立對能源行業(yè)實施統(tǒng)一管理并制定政策和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的政府部門——能源部。通過在能源部設(shè)立石油

　　天然氣管理局來進行石油天然氣行業(yè)的管理和政策制定，并代表國家進行能源外交。一是從國家和社會的角度，考慮國家能源總體規(guī)劃下的石油天然氣發(fā)展戰(zhàn)略，促進石油天然氣供應(yīng)的可靠、經(jīng)濟、環(huán)境友好和多樣化，提高運輸?shù)目煽啃院褪褂眯�率，提高國家的石油安全，有效�?yīng)對石油突發(fā)事件。二是可以分離政府與企業(yè)的職能。國有企業(yè)的經(jīng)營管理必須是自主的，并將精力集中在商業(yè)活動。因此取消國有企業(yè)制定或參與制定政策的任何職能，并盡可能將監(jiān)管職能移交到全國性的監(jiān)管機構(gòu)。

　　2.設(shè)立監(jiān)管委員會，分離政策制定與監(jiān)管職能。在監(jiān)督石油天然氣行業(yè)市場化進程和行業(yè)監(jiān)管中政府角色的轉(zhuǎn)換等方面，要求政府發(fā)揮積極的作用。國際上廣泛達(dá)成的共識是，政府的政策角色必須與其監(jiān)管職能分離，而企業(yè)則不應(yīng)有這兩方面的職責(zé)。政府的政策制定職能和監(jiān)管職能必須分離。

　　政策制定是為能源行業(yè)建立國家總體目標(biāo)，處理行業(yè)發(fā)展的宏觀問題，如供應(yīng)安全、資源管理和制定有競爭力的財稅條件等；
而監(jiān)管則是實施政府的政策，應(yīng)該由單獨的監(jiān)管組織來履行。二者的分離，可以增加決策的透明度，并避免可能出現(xiàn)的政策與監(jiān)管目標(biāo)的混淆。因此，我國有必要設(shè)立獨立的石油天然氣監(jiān)管委員會，創(chuàng)建一個公平的監(jiān)管環(huán)境，并將分散于各政府部門的環(huán)境、技術(shù)、運營、經(jīng)濟監(jiān)管以及審批等方面的職能，由一個獨立的監(jiān)管委員會來履行。

　　3.建立健全法律框架，做到有法可依。制定行業(yè)專門的上游和下游領(lǐng)域的石油天然氣法有利于石油天然氣行業(yè)的有序發(fā)展，這個法律的目的是創(chuàng)造民間投資所需要的環(huán)境，同時也維護了公共利益。而且堅實的法律框架是實施有效監(jiān)管的依據(jù)，以保證監(jiān)管的獨立、透明和公平。參照世界上大多數(shù)國家的標(biāo)準(zhǔn)做法，制定包括總法律、配套法規(guī)、樣本合同和一系列財稅條件在內(nèi)的石油法規(guī)組合。

　　由能源部起草制定《石油法》和《天然氣法》，法律應(yīng)闡明資源所有權(quán)、分配資源權(quán)利的權(quán)力部門等問題。由于法律制定程序較為復(fù)雜，時間較長，可從完善和制定相關(guān)的監(jiān)管條例入手，時機成熟后再逐步過渡到國家大法。

　　4.改革價格體制，煥發(fā)市場活力。石油天然氣價格改革，應(yīng)該遵循深化石油行業(yè)改革、健全國家宏觀調(diào)控手段的基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場競爭作用的原則，實現(xiàn)石油天然氣價格由市場競爭來決定。近期內(nèi)，石油價格形成機制將不但要反映國際市場的價格，也要反映供求關(guān)系、消費結(jié)構(gòu)的變化，并且要緩解石油價格大幅波動對國民經(jīng)濟的影響。天然氣價格改革以規(guī)范價格形式、取消雙軌制為主，并將進一步研究政府定價改變?yōu)檎�府指�?dǎo)價的可行性。

　　（三）適度開放市場：抓大放小，引入民間資本

　　向國內(nèi)外企業(yè)開放市場，包括開放下游業(yè)務(wù)；
制定政策，促進石油天然氣下游領(lǐng)域的發(fā)展。為了提高資源開發(fā)的速度和效率，應(yīng)該在上游領(lǐng)域采取更加靈活的政策，逐步開放勘探開發(fā)市場，廣泛吸引資金。上游市場的開放可以從"低品位油田"和廢棄油井入手，借鑒民營企業(yè)與中石油合作的"吉林模式".鼓勵公司參與開發(fā)，建立起合理的資源開發(fā)配置格局。大的石油公司負(fù)責(zé)勘探開發(fā)含油氣盆地的主體部位，控制大油氣田和絕大多數(shù)資源，相對零散的小油氣田、低滲低產(chǎn)難動用的儲量可以采取招標(biāo)的方式尋找開發(fā)者。大中小石油公司相結(jié)合是一個有效利用資源的途徑。

　　為了進一步提高下游領(lǐng)域的效率，需要動員中國的企業(yè)和國外石油公司更多的投資，為該行業(yè)引入新的管理模式和技術(shù)。為此，下游業(yè)務(wù)應(yīng)按照我國加入WTO談判所承諾的時間表逐步開放。相應(yīng)的措施包括：取消配額，取消原油煉廠分配制度和定價審批制度；
允許中國公司和合資公司投資于成品油批發(fā)市場；
用成品油的最高限價取代政府基準(zhǔn)價；
在試點的基礎(chǔ)上，允許有資質(zhì)的中國公司和國際石油公司在批發(fā)和零售市場上公開競爭，等等。

　�。ㄋ模┚C合發(fā)展戰(zhàn)略

　　1.立足國內(nèi)資源潛力，加強油氣勘探開發(fā)力度。首要任務(wù)是開展一次全國范圍內(nèi)的石油天然氣資源的地質(zhì)大普查。其次是通過實施更為積極的區(qū)塊許可政策，增加可供勘探的區(qū)塊，打破目前中國公司劃"地域而治"的狀況，促使區(qū)塊向?qū)�勘探前景持不同看法的公司轉(zhuǎn)移，增加可用作產(chǎn)品分成合同招標(biāo)/決標(biāo)的勘探區(qū)塊數(shù)量，并提供更具前景的區(qū)塊，探礦權(quán)，勘探許可證的延期條件要得到嚴(yán)格執(zhí)行，并提高持有許可證的費用，所有新的和可轉(zhuǎn)讓的勘探區(qū)塊都可采取產(chǎn)品分成合同的方式與國際石油公司合作，并可采取每年競爭性招投標(biāo)的方式獲得。

　　2.堅持集約式發(fā)展，大力開發(fā)"低品位"資源。現(xiàn)在國有企業(yè)擁有大量未動用的"低品位"資源儲量，但是一方面自己不忍心交給別人，另一方面別人開采也沒有明確的法律政策框架，多數(shù)只能是暫時放在那里。雖然法律規(guī)定對于登記勘探開采的區(qū)塊，如果超過一定年限后，如不延續(xù)，就要收回到國土資源部，但這方面的管理對國家公司來說，事實上是非常寬松的，并沒有嚴(yán)格執(zhí)行。開發(fā)大量的"低品位"油田和廢棄油井，很可能大幅提升我國石油產(chǎn)量。嚴(yán)峻的石油形勢迫使我們必須開發(fā)這些可以提高產(chǎn)量和降低依存度的低品位油田，應(yīng)該按規(guī)定收回超過開發(fā)年限而沒有開發(fā)的油田或廢井，再通過向國內(nèi)外企業(yè)招標(biāo)進行開發(fā)。

　　3.實施走出去戰(zhàn)略，努力開拓海外油氣資源。在加強我國油氣資源勘探和開發(fā)的同時，要充分利用國際市場，多方位開拓油氣供應(yīng)渠道。隨著經(jīng)濟實力的進一步增強，中國已有能力在國際市場上調(diào)整石油供應(yīng)安全戰(zhàn)略。應(yīng)盡快確定成本較低和較為可行的能源供應(yīng)方案，盡可能經(jīng)濟、合理地利用國外能源資源。可通過對海外石油勘探開發(fā)給予積極的扶持政策，如對運往國內(nèi)加工利用的海外份額油取消或優(yōu)先獲得進口配額和許可證，建立海外石油勘探開發(fā)基金和信貸支持等，并對份額油的進口免征進口稅等辦法推動有實力的企業(yè)走出去，建立海外油氣生產(chǎn)基地，以減少對國外的直接依賴，降低能源供應(yīng)風(fēng)險。

　　4.增強風(fēng)險控制能力，適時建立戰(zhàn)略石油儲備。建立石油戰(zhàn)略儲備是世界各國通行的解決能源安全的重要舉措，我國對進口石油的依賴度不斷上升，進口石油又主要來自局勢動蕩的中東地區(qū)并且要通過漫長的海上運輸線，石油的持續(xù)供給存在一定的不確定性。為防止突發(fā)事件導(dǎo)致我國能源供應(yīng)的中斷，建立我國的石油戰(zhàn)略儲備勢在必行。應(yīng)結(jié)合我國國情，借鑒國際成熟經(jīng)驗，組成國家級的專門機構(gòu)，確保石油儲備的戰(zhàn)略性、統(tǒng)一性、安全性，科學(xué)確立戰(zhàn)略石油儲備的水平，合理安排儲備基地的布局，建立有效機制促使企業(yè)積極參與石油儲備工作，逐步形成"實物儲備與產(chǎn)地儲備相結(jié)合"，"國家為主、分級儲備、官民結(jié)合"的儲備體系，同時采取國際通行的市場手段，如石油期貨交易等緩沖石油危機的壓力。

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　　來源：《財經(jīng)問題研究》2007年第1期

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