改革開放以來，黨和政府一直強調(diào)“公民的有序參與”，并把它作為推進中國特色民主政治的重要內(nèi)容。最近，胡錦濤總書記又指出：“要豐富社會主義基層民主政治的實現(xiàn)形式，適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾參與愿望增強的要求，從基層經(jīng)濟、政治、文化、社會生活等方面，擴大人民群眾的有序參與”。無獨有偶，被稱為當代西方民主理論和實踐最新發(fā)展的“協(xié)商民主”，也特別強調(diào)公民參與對民主政治的重要性，認為公民與公民、公民與政府之間的對話、協(xié)商、討論對于政治民主具有實質(zhì)性意義。這里涉及到了不同民主制度下的一個共同話題：公民參與。

　　公民參與問題在國外討論和研究很多，上面提到的近些年在西方國家影響日益增大的協(xié)商民主理論，其實主要是一種公民參與的理論。但在我國，對公民參與的討論和研究相對較少，我們總是把更多的關(guān)注或是放在自由、平等、正義、人權(quán)等民主的普遍價值上，或是放在民主制度、民主文化和民主機制的中國特色上，對公民參與的一般性理論研究不多。本文將對公民參與的概念、要素、意義、形式、領域、條件、危機等一般問題做一簡要論述，并就擴大公民的有序參與提出若干建議。

　　一、公民參與的概念

　　公民參與，通常又稱為公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。公民參與有三個基本要素。一是參與的主體。公民參與的主體是擁有參與需求的公民，既包括作為個體的公民，也包括由個體公民組成的各種民間組織。二是參與的領域。社會中存在一個公民可以合法參與的公共領域，這一公共領域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是參與的渠道。社會上存在著各種各樣的渠道，公民可以通過這些渠道去影響公共政策和公共生活。

　　公民參與最主要的就是參與國家的政治生活和政治決策，因此，在公眾的所有參與中，政治參與尤其重要，最具有實質(zhì)性的意義。也正因為這樣，不少人直接就把公民參與等同于政治參與。然而，嚴格地說，公民參與和政治參與之間不能完全劃等號，公民參與的范圍比政治參與更大。除了政治生活外，公民參與還包括公共的文化生活、經(jīng)濟生活和社會生活。特別是在公民社會越來越發(fā)達的今天，公民參與的范圍正在日益擴大，已經(jīng)從國家的正式領域，擴大到社會的非正式領域。

　　二、公民參與的意義

　　公民參與對于政治發(fā)展而言，意義極為重大。公民參與是民主政治的核心問題之一，無論對于政治國家，還是對于公民社會，公民參與都是實現(xiàn)善治的必要條件。其實，所有民主的價值和意義，只有通過公民參與才能真正實現(xiàn)。換言之，只有通過公民參與，民主政治才能真正運轉(zhuǎn)起來�？梢哉f，沒有公民參與，就沒有民主政治。

　　第一，公民參與是實現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑。在現(xiàn)代民主國家，雖然公民的權(quán)利都得到了憲法的確認和保障，但這些法定權(quán)利并不會自動實現(xiàn)。公民權(quán)利并不是與生俱來的，它是社會過程的產(chǎn)物，是人們奮斗爭取的結(jié)果。政治參與是公民爭取和擴大個人權(quán)利的最主要途徑，只有通過積極的政治參與，公民的個人權(quán)利才能得到最充分的實現(xiàn)。正是從這個意義上，我們可以說，廣泛的公民參與，特別是公眾的政治參與，是現(xiàn)代民主政治的基礎。

　　第二，公民參與可以有效防止公共權(quán)力的濫用。權(quán)力不加制約就會被濫用，而權(quán)力一旦被濫用，既可能導致官員本身的腐敗，也可能損害公民的合法權(quán)益。因此，制約權(quán)力是民主政治的一個基本要素。有效地制約公共權(quán)力，一方面需要權(quán)力體系自身內(nèi)部的相互制衡，如國家的立法、行政、司法權(quán)力之間的相互制約；
另一方面，也需要權(quán)力體系之外的制約，即公民和公民社會的制約。公民對政治生活的積極參與，是實現(xiàn)對公共權(quán)力有效制約的基本條件。如果公眾對政治漠不關(guān)心，不參加選舉、討論、聽證、申訴、請愿等，公共權(quán)力就有失控的危險。

　　第三，公民參與可以使公共政策更加科學和民主。公民參與的直接后果通常就是影響公共決策和公共生活，迫使決策者傾聽公民的意見，并且按照公民的意見來制定有關(guān)政策，從而使相關(guān)的政策變得更加符合公民的利益。公民對決策過程的參與，還可以及時發(fā)現(xiàn)政策的失誤和偏差，及時糾正決策失誤，從而使決策更加科學和合理。因此，公民參與是提高公共政策和公共生活的質(zhì)量，保護和增進公民權(quán)益的重要手段。

　　第四，公民參與能夠促進社會生活的和諧與安定。公共政策的制定過程，實質(zhì)上是一個利益分配和調(diào)整的過程。大到國家的政治決策，小到工廠的分配政策，都涉及到利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。如果一項政策或一種制度導致了利益分配的嚴重不公正，那么利益相關(guān)者之間就會發(fā)生矛盾和沖突，利益受損的群體對公共政策就會產(chǎn)生抵觸，從而損害公共權(quán)威的合法性，威脅社會的公共秩序。進而言之，即使一項公共政策或制度體現(xiàn)了公平和正義，但如若這種公平正義沒有為公眾所理解和接受，同樣可能造成公眾與公眾之間，以及公眾與政府之間的對立，帶來社會的動蕩。如果公眾能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與相關(guān)的決策過程，通過公眾的參與有效協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，這樣的政策就容易為公眾所接受，民眾對公共政策就會有更多的共識，公眾之間以及公民與政府之間就容易和睦相處。

　　第五，公民參與本身就是公民的價值和美德。公眾的參與通常都有著明確的目標，例如，影響政府決策，制約政府權(quán)力，保護公民權(quán)益等。但是，即使公眾在政治參與或社會參與中沒有達到預定的這些目標，也不能說這些參與是沒有意義的。在民主政治條件下，公眾的參與本身就是一種價值。參與可以喚醒公民的權(quán)利意識和民主意識，可以培養(yǎng)公民的公共合作精神，可以增進公眾的政治認同，可以使公民學會適應公共生活，提高參與的技巧，積累參與的經(jīng)驗，發(fā)展參與的能力。因此，公民的參與既是一種政治價值，也是一種政治美德。

　　三、公民參與的形式與領域

　　公民參與有許多種不同的形式，而且隨著信息和科學技術(shù)的發(fā)展，參與的形式也在不斷增加。凡是旨在影響公共決策和公共生活的行為，都屬于公民參與的范疇。投票、競選、公決、結(jié)社、請愿、集會、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動員、串聯(lián)、檢舉、對話、辯論、協(xié)商、游說、聽證、上訪等等，是公民參與的常用方式。在信息和網(wǎng)絡技術(shù)日益發(fā)達的今天，一些新的公民參與形式正在出現(xiàn)，如電視辯論、網(wǎng)絡論壇、網(wǎng)絡組織、手機短信等。

　　凡是有集體生活的地方，就有公民參與的領域。首先是參與國家的政治生活，如參加各種政治組織、選舉各級人民代表、討論政府政策、評議政府官員、舉報違法行為、管理公共事務等等；
其次是參與社會的經(jīng)濟生活和文化生活，如參與工廠管理、發(fā)起環(huán)境保護行動、組織公益文化活動、救助弱勢群體等等；
最后是參與居民的社區(qū)生活，如社區(qū)管理人員的選舉、社區(qū)的互助合作、小區(qū)的治安保衛(wèi)和環(huán)境衛(wèi)生等等。

　　四、公民參與的條件

　　公民參與受許多條件的制約，其中最主要的是以下幾個：

　　首先，公民的參與跟社會的經(jīng)濟發(fā)展水平以及公民自己的社會經(jīng)濟地位密切相關(guān)。許多研究表明，在不同的經(jīng)濟條件下，公眾參與的程度及政策偏向可以極不相同。雖然經(jīng)濟發(fā)展的程度與公民參與的程度不存在簡單的對應關(guān)系，但從各國政治發(fā)展的長遠過程來看，一般而言，經(jīng)濟發(fā)展程度越高，公民的參與程度也越高。

　　其次，公民的參與也跟其傳統(tǒng)文化背景密切相關(guān)。鼓勵公民參與的政治文化會促進公民的參政熱情，相反，遏制公民參與的政治文化則會導致公民的政治冷漠。

　　再次，公民的參與程度跟其教育水平密切相關(guān)。研究表明，教育程度越高，公民的參與積極性也越高；
反之，教育程度越低，其參與積極性也越低。

　　最后，特別重要的是，公民的參與狀況與其所在國家或地區(qū)的政治環(huán)境直接相關(guān)，特別是國家的政治制度和政治當局的民主精神。公民參與必須有相應的政治制度保障和政治寬容精神，否則就難以有真正的公民參與。國家的政治制度為公民的參與提供合法的渠道、方式、場所，并且當公民的參與行為受到非法侵害時，保護公民的正當參與權(quán)。此外，一些技術(shù)性的手段和工具也會影響公民參與的質(zhì)量和后果，例如，大眾媒體和現(xiàn)代通訊技術(shù)能夠在多大程度上服務于公民參與，直接關(guān)系到公眾參與的效率和效果。

　　五、公民參與的危機

　　在政治現(xiàn)代化進程中，公民參與也會產(chǎn)生危機，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

　　第一方面，公民在政治上極為冷漠，沒有參與熱情。選舉時投票率偏低，關(guān)心公益事業(yè)的人不多，政策對話和政策討論不熱烈，公民對政治腐敗或官員違法熟視無睹，這些現(xiàn)象都是政治冷漠的后果。

　　第二方面，公民有很高的參與熱情和參與需求，但缺乏通暢的合法參與途徑。公民正常的政治參與受阻，而非法的或非正常的公民參與則大量出現(xiàn)。

　　第三方面，公民在政治參與中與政府發(fā)生大規(guī)模沖突。例如，當公眾對某項政策不滿，通過請愿、示威、靜坐等方式要求政府調(diào)整該項政策時，如果政府不愿做出調(diào)整，或修正后的政策仍未滿足公民要求，公民與政府之間極可能爆發(fā)劇烈的沖突，從而引發(fā)參與危機。

　　第四方面，公民參與失去控制，危害社會的正常秩序。如果政府對公民參與沒有正確的引導和規(guī)范，如果公眾在參與過程中缺乏足夠的理性，如果公民參與機制不健全，都可能使正常的公民參與演變?yōu)槠茐纳鐣�秩序的政治事件�?

　　六、推動公民參與的建議

　　在相當程度上可以說，公民參與的危機，就是民主的危機，也是國家的政治危機。這些危機最終的結(jié)果，或是剝奪公民正當?shù)恼�治�?quán)利，或是釀成公民與政府的政治對抗，或是破壞社會的安定局面，甚至可能造成政府的下臺或政府對公民的流血鎮(zhèn)壓。一旦發(fā)生上述危機，社會政治就可能動蕩不定，社會的經(jīng)濟發(fā)展也會受阻，公民的正常生活也勢必受到嚴重影響。從各國政治發(fā)展的經(jīng)驗教訓來看，要使公民參與有利于維護公民的權(quán)利，有利于維持政治穩(wěn)定，有利于促進社會和諧，國家通常要做到以下幾點。

　　第一，政府要培育公民的民主精神和法治精神。要使公民真正具有當家作主的主人翁意識，充分認識到積極的政治參與是實現(xiàn)其民主權(quán)利的基本途徑，它既是一種價值，也是公民的一種美德，從而始終保持高漲的參與熱情；
同時，要努力培育公民的法治意識，使“有序參與”的觀念深入人心，養(yǎng)成自覺遵守國家法律的習慣，使自己的公共參與行為符合憲法和法律的規(guī)范。

　　第二，政府要健全和完善公民參與的制度和機制。要建立有效的利益表達機制，及時發(fā)現(xiàn)并適當疏導公民的參與需求；
公民參與要有專門的法律制度，使公民的參與有法可依，從而維護公民的正當參與權(quán)利；
要努力使公民參與制度化、規(guī)范化和程序化，使公民能夠合法地參與社會的公共生活；
要建立一套適當?shù)募�勵機制，鼓勵公民通過公民參與為國家的民主、富強、文明與和諧做出自己的貢獻。

　　第三，政府要為公民的參與提供更多的渠道。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、民主政治的推進和公民文化素質(zhì)的提高，公民的權(quán)利意識、法律意識和民主意識在不斷增強，對政治生活和社會生活的參與要求日益增強。在社會轉(zhuǎn)型時期，公民的參與需求與社會的參與渠道之間經(jīng)常會構(gòu)成一對矛盾，出現(xiàn)某種張力。解決這一矛盾的基本出路，就是開辟新的參與途徑，運用現(xiàn)代的科技手段提高參與的效率，盡量滿足公民的參與要求。

　　第四，政府要正確引導和規(guī)范公民參與。因為公民參與是集體行動，即使有良好的動機，如果沒有統(tǒng)一的組織領導，公眾的行動也可能會失去控制。在公民參與中，每個人的動機不可能完全相同，如果沒有很好的協(xié)調(diào)，參與者之間也可能發(fā)生沖突和矛盾。在公民參與中，也難免個別人欲利用公眾的行為達到其個人的目的，對此必須有防范的措施。所有這些方面，都需要政府采取有效措施，對公民參與進行引導和規(guī)范，防止公眾行為的失控，保證公民參與能夠在法律的框架內(nèi)有序地進行。

　　第五，政府與公民在公民參與中要積極合作。公民參與的直接目的通常是影響政府的公共政策和政治進程，但其最終目的無非是最大限度地增進公共利益。要實現(xiàn)這些目標，公民與政府之間必須進行積極的合作。對于公眾而言，如果沒有政府的妥協(xié)、支持和合作，就無法達到改變政府政策，增進公共利益的目標；
而對于政府而言，如果沒有公民的理解、信任和支持，公眾的參與行動就有可能演變?yōu)榉凑�府的政治對抗，甚至可能導致政府的下臺。因此，我們說，公民與政府在政治生活中的良好合作，是善治的實質(zhì)所在，而善治就是使公共利益最大化的政治管理過程。

　　最后，公民要積極而有序地參與社會的公共生活。公民是公民參與的主體，也是公民參與最終的決定因素。良好的公共參與對公民自身也有許多要求。第一，公民要充分認識到公民參與對于維護自身合法權(quán)利的極端重要性，增強參與的自覺性和主動性；
第二，公民在參與過程中必須遵守國家的法律，維護社會公共秩序，使參與具有合法性和有序性；
第三，公民需要不斷提高自身的參與能力，講究參與技巧，提高參與的有效性；
第四，公民應當具有合作精神，在參與中不僅要與政府合作，也要與其他公民合作；
第五，公民在參與中要有足夠的理性，既要維護自身的正當權(quán)益，也要為對方的權(quán)益考慮，防止因失去理智而導致秩序的失控。（學習時報）

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