從加強(qiáng)國有資產(chǎn)的管理，防止國有資產(chǎn)流失的良好愿望出發(fā)，現(xiàn)有一些學(xué)者建議把國有資產(chǎn)細(xì)分，然后由政府和人大按照分類原則分工進(jìn)行管理。這種所謂細(xì)分，就是把國有資產(chǎn)分為三類，一類是國有經(jīng)營性資產(chǎn)，如生產(chǎn)性國企資產(chǎn)和金融性國有商業(yè)銀行資產(chǎn)等；
一類就是社會公共資產(chǎn)，也叫國有非經(jīng)營性資產(chǎn)，如國家投資形成的各種公共基礎(chǔ)設(shè)施，以及社會保障基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金和教育基金等社會福利資產(chǎn)；
還有一類則是土地、礦產(chǎn)等資源性資產(chǎn)。可見，在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，尤其是政府所屬的研究機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)學(xué)人中有一種傾向性觀點(diǎn)，正在左右著，或者是影響著我國相關(guān)法律和政策的研究與制訂。這個(gè)傾向性觀點(diǎn)就是社會公共資產(chǎn)也是國有資產(chǎn)。如果這個(gè)觀點(diǎn)是正確的，那我的分析所產(chǎn)生的擔(dān)心就是多余的，可是分析后我卻發(fā)現(xiàn)這個(gè)觀點(diǎn)不僅是錯(cuò)誤的，而且如果把它的內(nèi)容實(shí)質(zhì)表述到我們的政策，甚至法律里面去，我們將會犯一個(gè)重大的歷史性錯(cuò)誤，并將為此付出巨大的代價(jià)。

　　為更好地集中分析問題，本文不擬討論如何管理國有資產(chǎn)，也不擬討論什么資源性資產(chǎn)，而是要分析研究社會公共資產(chǎn)是屬于國有資產(chǎn)的一種，還是獨(dú)立于國有資產(chǎn)范疇之外的另一種公有資產(chǎn)。為此，我們把這種國有資產(chǎn)分類里的第二類中的公共設(shè)施部分剔除，專門分析社會保障基金之類的社會公共資產(chǎn)是否屬于國有資產(chǎn)，以及如果它們被納入國有資產(chǎn)范疇將會給我們國民和這個(gè)社會帶來什么樣的危害。

　　眾所周知，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資產(chǎn)屬性，即其所有權(quán)必須非常明確，不能缺位，否則市場經(jīng)濟(jì)的所有法則都將因失去其形成的基礎(chǔ)而顯得自相矛盾。所以，有必要徹底弄清楚各種資產(chǎn)的所有權(quán)所在，即所有制形式，無論其是公有還是私有，是國家所有，還是社會公共所有，或是其他什么所有形式。這是非常重要的�，F(xiàn)在我們在經(jīng)濟(jì)學(xué)上遇到的難題就是：社會公共資產(chǎn)是否屬于國有資產(chǎn)，或者是屬于國有資產(chǎn)中的非贏利部分？對此，就讓我們來分析國有資產(chǎn)與以各種社會保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、教育基金以及其他各種社會公益和福利基金為主要構(gòu)成的社會公共資產(chǎn)是不是一碼事吧。下面我們把它們的異同之處一并分析，就會發(fā)現(xiàn)它們之間的共性太少，而不一致性又太多。具體請看：

　　國有資產(chǎn)與社會公共資產(chǎn)的共性主要體現(xiàn)在它們都是公有的，而非任何單位所有或個(gè)人私有的資產(chǎn)。它們也都不屬于任何一個(gè)利益集團(tuán)或社會階層。除此以外，這兩種資產(chǎn)比較之后剩下的都是不一致性了。你看，

　　1， 它們的名稱不同。

　　2， 它們的公有形式不同。一個(gè)叫國家所有，一個(gè)叫社會公有。

　　3， 它們的屬性不同。國有資產(chǎn)具有強(qiáng)烈的商業(yè)趨利性，在所有它進(jìn)入的經(jīng)濟(jì)、社會和自然領(lǐng)域，其所有者都會天然生發(fā)出與其他類型的投資者，甚至是其合作者和商品的消費(fèi)者爭奪利益的傾向，而社會公有資產(chǎn)則沒有這種資本的趨利性，只有服務(wù)于國民的福利性。

　　4，它們的投資方式不同。國有生產(chǎn)性資產(chǎn)可以在，或者說主要在直接投資領(lǐng)域進(jìn)行投資，擴(kuò)大再生產(chǎn)規(guī)模，甚至可以進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資和投機(jī)性投資，以獲取最大的利潤。而社會公共資產(chǎn)則只能遵循國際通行原則在間接投資領(lǐng)域，含債券市場和證券市場，通過不同的投資組合進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散式投資，以確保在風(fēng)險(xiǎn)最小的情況下獲取盡可能多的回報(bào)。

　　5， 它們向國民提供的服務(wù)方式不同。國有資產(chǎn)由于其具有強(qiáng)烈的商業(yè)趨利性，對國民沒有什么直接貢獻(xiàn)，反而有極大的負(fù)擔(dān)。比如，除了稅收之外，我國財(cái)政迄今沒有從國有企業(yè)處收取過任何上繳的利潤，盡管2002年國企通過改革和數(shù)千萬職工下崗，其利潤已經(jīng)達(dá)到近5000億元人民幣，也盡管在理論上政府是可以這么做的。（也許有人說，國有企業(yè)資產(chǎn)對國民的貢獻(xiàn)還在于可以平抑物價(jià)，如石油價(jià)格較國際市場低等�？墒怯钟腥怂愠�，如果把至今未征收的燃油附加稅加上，國內(nèi)汽油比美國的還貴。）而社會公共資產(chǎn)卻具有純粹的直接受益于國民本身的社會福利性，對國民的貢獻(xiàn)不僅很大，而且非常直觀和直接。

　　6， 它們的資產(chǎn)來源不同。國有資產(chǎn)主要來源于其自身的投資增殖、政府財(cái)政對其的資金投入以及從國有商業(yè)銀行的融資，而社會公共資產(chǎn)除了政府財(cái)政投入外，還有很多非國家性質(zhì)的資金投入，如國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)按照法律規(guī)定每年不間斷進(jìn)行投入，而且還有許多是國民個(gè)人的對社會保障和教育、醫(yī)療等基金的資金投入�？梢�，非國有投入部分占有這類資產(chǎn)的絕大多數(shù)。何況政府財(cái)政投入的資金主要也是納稅人，即國民的繳納的錢構(gòu)成的。按一般道理和國際通行原則，你政府原本就應(yīng)該把納稅人的稅款，除了行政管理費(fèi)用外，主要用于社會公共資產(chǎn)的擴(kuò)資增資上。這就叫國家財(cái)政的“取之于民，用之于民”的原則。但這些年我國政府并沒有這么做，而是每年都“挪用”了將近財(cái)政收入的三分之一，近萬億元人民幣（還不包括幾乎同樣數(shù)額的預(yù)算外收入的投入）投入到對國民幾乎沒有直接貢獻(xiàn)的國有企業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)性項(xiàng)目上去了。這里，還沒有算入政府以各種形式幫助國有企業(yè)從國有商業(yè)銀行所籌融的數(shù)以億萬計(jì)的巨量資金，而這些資金最后還是要由國民來埋單的！說這些話，我是想表明，社會公共資產(chǎn)不僅不屬于國有資產(chǎn)，相反，政府所有的巨量的國有資產(chǎn)中，還有很大比例本來是屬于社會公共資產(chǎn)的！

　　7， 它們的管理方式不同。國有資產(chǎn)由政府授權(quán)某個(gè)部門管理，而社會公共資產(chǎn)則是由獨(dú)立于政府之外的、按照所在國家立法機(jī)構(gòu)制訂的《公共資產(chǎn)法》專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的。這些社會公共資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，如社會保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、教育基金以及其他社會公益性資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等的運(yùn)作都是按照相關(guān)的、與政府行政無關(guān)的法律進(jìn)行的，與政府的行政性運(yùn)作方式完全不是一回事，當(dāng)然與國家立法部門的運(yùn)作方式也完全不是一回事。

　　由此可見，國有資產(chǎn)與社會公共資產(chǎn)的的確確不是一種東西，而是兩個(gè)概念和性質(zhì)都完全不同的公有資產(chǎn)形式。在這種情況下，如果我們混淆它們之間的這種巨大的差異性，不僅會致使我們陷入各種法律法規(guī)在法理上的邏輯的混亂境地，也會在對它們的管理和使用上犯下嚴(yán)重的錯(cuò)誤。比如，如果我們把從性質(zhì)到內(nèi)容具有那么多不同的、包含有巨額的社會各界和國民個(gè)人資產(chǎn)在內(nèi)的社會公共資產(chǎn)也當(dāng)作國有資產(chǎn)，交給政府相關(guān)部門去管理，就很有可能被那些缺乏制度監(jiān)督和約束的某地某級行為不當(dāng)?shù)恼�府胡亂花掉，或被挪用掉，從而破壞我們的社會基礎(chǔ)，造成社會的動蕩。

　　雖然我國目前的社會公共資產(chǎn)總量還不大（2004年，我國各級政府在社會保障和福利方面的總支出僅占我國各級政府同期總支出的3%），這是由于我們政府長期忽視公共財(cái)政政策導(dǎo)致的。隨著政府職能逐步向公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變，我國的社會公共資產(chǎn)將大幅度的增加。我不敢說今后10年、20年，我國的社會公共資產(chǎn)將會增大到什么程度，但有一點(diǎn)卻是肯定的，即我國以后必將每年遞增對社會公共資產(chǎn)的投入數(shù)額，直到其開支占國家總支出的20%以上（根據(jù)世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》，1991-1995年的韓國、美國、英國、日本、法國和德國的中央政府對各自國家的社會保障和社會福利的整體支出已經(jīng)分別占到各自國家當(dāng)年總支出的10%、29.9%、30.5%、37.5%、42.9%和45.3%）。社會公共資產(chǎn)總量的逐步增大應(yīng)該是我國政府職能向公共服務(wù)型政府成功轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要標(biāo)志。而與此相反的是，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，國有資產(chǎn)雖然在總量上可能增加，但在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)構(gòu)成中的比重只會進(jìn)一步下降。據(jù)我分析，估計(jì)到2020年，我國國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)成分中的比重要從目前的占34%，下降到僅占15%甚至更低。但這并不會否認(rèn)我國是一個(gè)公有制占主體的國家，因?yàn)樯鐣�公共資產(chǎn)也是公有資產(chǎn)，而且由于這種資產(chǎn)總量逐年增大的社會公共資產(chǎn)不僅可以從整體上提高我國國民的生活水平和福利待遇，還能體現(xiàn)社會資產(chǎn)屬于社會個(gè)人所有的特點(diǎn)，其公有制程度將會更高，也更符合馬克思所論述的社會主義公有制就是“非孤立的單個(gè)人的所有制”，也就是“聯(lián)合起來的社會個(gè)人的所有制”（《馬克思恩格斯全集》第26卷第3冊第466頁，第48卷第22頁）的社會主義特性。

　　鑒于我國社會公共資產(chǎn)將會大大超過國有資產(chǎn)的愿景，建議全國人大盡快討論制訂國家的第一部《社會公共資產(chǎn)法》，并按照該部法律的規(guī)定和各類社會公共資產(chǎn)的不同用途，設(shè)立各個(gè)獨(dú)立于政府之外的專門的社會公共資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)予以管理，爭取政府公共財(cái)政的不斷增大的投入以及按照國際通行原則促使這類資產(chǎn)不斷地增殖壯大，以爭取在最短的時(shí)間里在我國建立起能讓全國大多數(shù)國民普遍受益的健康而完善的社會保障和社會福利體系，真正發(fā)揮出我國社會主義國家的優(yōu)越性。

　　在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)的道路上遭受了無數(shù)次難忘而慘痛的教訓(xùn)的情況下，我國政府和國民終于總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制訂出并接受了一部又一部大致與國際通行原則接軌的、規(guī)范和明確有形或無形資產(chǎn)的屬性的法律來，如《公司法》、《著作權(quán)法》、《合同法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等。最近正在付之討論修改的《物權(quán)法》第四稿也正是為了規(guī)范和明確除了無形資產(chǎn)之外的所有物化資產(chǎn)的屬性和交易規(guī)則的�？墒橇钊诉z憾的是，這部被國民寄托了巨大希望的市場經(jīng)濟(jì)大法——《物權(quán)法》（草案）卻也在國有資產(chǎn)與社會公共資產(chǎn)的概念定義上犯了同樣的錯(cuò)誤。比如，《物權(quán)法》認(rèn)為我們的公共財(cái)產(chǎn)基本上屬于國有財(cái)產(chǎn)的范疇。但它說的公共財(cái)產(chǎn)，又大多是指物化的資產(chǎn)，如道路等公用設(shè)施。這又回到本文前述的社會公共資產(chǎn)的兩個(gè)組成部分去了。而且，《物權(quán)法》只是這么籠統(tǒng)地予以定義，并沒有針對社會保障基金之類的社會公共資產(chǎn)是否屬于國有資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范性定義。這在法理上是明顯的漏洞，混淆了國有資產(chǎn)和社會公共資產(chǎn)這兩種根本不同的資產(chǎn)的概念，造成了邏輯上的混亂。如果《物權(quán)法》不對此進(jìn)行適當(dāng)修改，今后在對我國市場經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的指導(dǎo)上會留下很難治愈和修復(fù)的硬傷。所以，我們在研究制訂諸如《物權(quán)法》之類的經(jīng)濟(jì)法規(guī)時(shí)，應(yīng)該對各類資產(chǎn)屬性進(jìn)行嚴(yán)格而科學(xué)的界定，不能含糊，而這種解釋既要考慮我國實(shí)際，也要符合市場經(jīng)濟(jì)下的國際通行原則。

　　綜上所述，如果我們能夠把國有資產(chǎn)與社會公共資產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，而不是大而劃之地混為一談，能夠?qū)Ψ�律�?biāo)的物給予科學(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡慕忉尯鸵?guī)范，而不是因循守舊，我們在研究政府如何改革向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變時(shí)就會有一個(gè)全新的視野，從而對經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的改革方向作出正確的認(rèn)識和判斷。在此基礎(chǔ)上，我們還很有可能建立起一個(gè)具有全新架構(gòu)的、高效率的，既符合國際通行原則，又符合我國實(shí)際的國有資產(chǎn)和社會公共資產(chǎn)的管理體制，使我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革擺脫目前的理論和實(shí)踐的困境，走向一個(gè)層次更高、架構(gòu)更合理、運(yùn)行更健康的新的發(fā)展階段。

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