內(nèi)容提要：近百年來，中國憲法經(jīng)歷了從上半葉的隨意性修憲和下半葉的斗爭型憲法到建設(shè)型憲法的轉(zhuǎn)變。其主要特點有：變動頻率大，憲法實效差，政治導(dǎo)向過濃，修憲程序化程度低，憲法直接效力和違憲司法審查未能入憲，推倒重來的多，新內(nèi)容少，正式修憲與非正式修憲并存。之所以造成如此狀態(tài)的原因主要有：悠久的人治文化傳統(tǒng)，立憲主體與政治權(quán)威的合一，修憲社會力量不足，獨立的法學(xué)家群體缺乏，法理念的工具論。21世紀(jì)的中國憲法將在結(jié)構(gòu)、效力和修憲程序諸方面發(fā)生重大變革。

　　關(guān)鍵詞：中國；
憲法；
變遷；
特色；
原因；
走向

　　法治的基本原則是憲法至上，作為至上規(guī)范和價值載體的憲法的變遷是法治國家的頭等大事，所以憲法變遷歷來為法學(xué)家所重視。統(tǒng)而觀之，法學(xué)界研究憲法變遷的方法主要有三種：一是歷史陳述的方法，著重陳述憲法變遷的史實，并尋找變遷的原因；
二是價值評估的方法，著重于對憲法內(nèi)中的價值變遷作出評價，描述憲法價值進(jìn)化的軌跡；
三是規(guī)范分析的方法，重在對憲法變遷的規(guī)范的描述，旨在尋找憲法正常變動應(yīng)遵守的規(guī)則。本文以陳述中國憲法變遷的事實為基礎(chǔ)，體會中國憲法變遷的經(jīng)驗教訓(xùn)，并從學(xué)理上規(guī)范21世紀(jì)中國憲法變遷的價值取向及應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則。

　　一、隨意修憲，最終導(dǎo)致國民黨一黨獨裁——民國時期的憲法變遷

　　限制國家權(quán)力、保障公民權(quán)利意義上的憲法在20世紀(jì)初才在我國萌芽。在法律制度方面，國人歷來自視老子天下第一。19世紀(jì)中葉，西方文化涌入時，國人的認(rèn)識也只是停留在“師夷長技以制夷”階段。至于典章制度，無疑是中國獨好。1898年康梁言變法時猶未及立憲。1900年八國聯(lián)軍之難以后，西太后在內(nèi)外壓力下也言變法，但仍未言立憲。直到1904年日俄戰(zhàn)爭后，人們才從日本立憲而強大的事實中受到教益，產(chǎn)生了立憲的愿望。1908年上諭頒布了官僚起草的《憲法大綱》，此大綱純?yōu)榫�上大�?quán)的宣言，將“臣民權(quán)利義務(wù)”附于后。此僅為一個沒有效力的立憲原則，具有明顯的欺騙民意的“緩兵之計”色彩。但是不管怎么說，這是中國歷史上首次將君權(quán)規(guī)范化，并提及公民權(quán)利（盡管僅為附件）的法律文件，所以仍不失為中國立憲之始。[1]1911年辛亥革命爆發(fā)后，作為平息革命的一種手段，清廷于夏歷9月13日公布了《十九信條》。

　　自此以后，憲法成為各派政治力量爭奪的“名器”，以使自己的統(tǒng)治取得“合法性”。與以往的“成則為王，敗則為寇”的權(quán)力斗爭規(guī)則相比，這是一大進(jìn)步。民國期間，各派勢力“亂紛紛你方唱罷我登場”，帶來的副產(chǎn)品便是如變戲法似的變憲法。其時的憲法文件有：

　　1、1911年《臨時政府組織大綱》。1911年10月10日，辛亥革命爆發(fā)，各省全權(quán)代表于漢口英租界開會，推譚人鳳為議長，十二日議決先制定臨時政府組織大綱，后由宋教仁起草，旋即于13日由各省代表全體簽名公布。這是中國歷史上第一個以“民意”代表名義發(fā)布的憲法性文件，也是第一個共和制的憲法性文件。如該文件名稱所示，《組織大綱》無人權(quán)規(guī)定。

　　2、1912年《中華民國臨時約法》。1912年元月28日，參議院在寧宣告成立。這個民意含量極低的中國歷史上第一個民意代表機(jī)關(guān)即行制定臨時憲法。3月8日參議院議決宣布。3月11日臨時大總統(tǒng)公布《中華民國臨時約法》。這是中國歷史上第一部真正生效的臨時性憲法，它取代了前述組織大綱。

　　3、1913年《天壇憲草》。依《臨時約法》成立國會。1913年4月8日國會第一次開會，7月成立憲法起草委員會，開始了中國歷史上正式憲法起草工作。這個委員會由國會兩院各選30人組成。草案經(jīng)憲法起草委員會三讀通過。這個草案貫徹了民主共和精神，為袁世凱所不容。憲法草案通過三天后，袁下令撤銷國民黨議員的議員資格。因國民黨為議會第一大黨，袁這一舉措使議會無法達(dá)到法定開會人數(shù)，等于解散了國會。1914年1月10日，袁干脆下令停止殘余議員職務(wù)，國會實際上被解散，憲草成為死案。與此同時，袁世凱為反對《臨時約法》之拘束，提出增修臨時約法案，案中大力擴(kuò)充總統(tǒng)權(quán)力，其中包括總統(tǒng)的“緊急命令權(quán)”一項，袁實際上取得部分立法權(quán)。

　　4、1914年《中華民國約法》（袁記約法）。1914年1月10日袁解散國會后，開動政治會議、約法會議、參政院三個御用機(jī)關(guān)開展“制憲”事宜，企圖用憲法為自己賦權(quán)。1914年3月18日召開約法會議，袁提出增修臨時約法7項，擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力。不久，約法會議議決《中華民國約法》，5月1日公布。該約法及其后的大總統(tǒng)選舉法使袁世凱成為獨裁元首。不久，御用文人又搞“君憲運動”。1915年12月，袁下令承認(rèn)帝制，12月31日下令改明年（1916年）為洪憲元年，袁世凱用憲法使自己“合法地”當(dāng)上了皇帝。然而畢竟是20世紀(jì)了，在全國人民的抗議聲中，1916年3月22日，袁被迫下令撤銷承認(rèn)帝位案。

　　5、夭折之1916年憲草。1916年6月6日袁亡，黎元洪就大總統(tǒng)職，下令申明《臨時約法》及1913年大總統(tǒng)選舉法之效力，恢復(fù)共和制，同時成立憲法會議，以《天壇憲草》為基礎(chǔ)重新起草憲法，結(jié)果便為1916年憲草。該憲草未通過二讀程序，國會第一次被解散（1917年6月），立憲程序停頓。此時地方上掀起了省憲運動。

　　6、安福國會1919年《中華民國憲法草案》。1918年國會恢復(fù)，在廣州開會，憲法會議繼續(xù)對1916年憲法草案的二讀會，同時起草地方制度草案（前次憲法會議對地方制度是否入憲意見不一）。后因南北政府對等議和于上海，廣州議員離開廣州。地方制度雖經(jīng)委員會審定但未能報告于大會。1919年冬又開會議憲，到1920年1月12日止，開二讀會若干次。始終無法通過二讀。1月24日，議長宣布停止議憲。與此同時，北京成立“新國會”或稱“安福國會”，該國會于1919年通過新的“中華民國憲法草案”，同時廢止1916年憲草。

　　7、1923年《中華民國憲法》。南北政府議和失敗以后，廣州因議員人數(shù)少無法制憲，北京政府大多為軍閥與政客組成，無心制憲。但不久卻出現(xiàn)了中國憲法史上第一部正式憲法。1922年直奉戰(zhàn)爭結(jié)束，黎元洪復(fù)出任總統(tǒng)，撤銷1917年解散國會令�；謴�(fù)之參眾兩院號召護(hù)法。適逢廣州陳炯明叛變，廣州部分議員北上。1922年8月1日，國會得以開會，以制憲為主要任務(wù)。但會議幾次不足法定人數(shù)，曹錕為吸引議員湊足法定人數(shù)開會，以便選舉自己為總統(tǒng)，以公然發(fā)給與會人員5000元為誘餌。10月10日，憲法會議公布憲法。此憲法于1924年10月24日被段祺瑞推翻，形式上存在了1年零幾天，實質(zhì)上并未得到認(rèn)真實施。史稱“賄選憲法”或“曹錕憲法”。

　　8、1925年憲草。1924年直奉戰(zhàn)爭曹敗被馮玉祥拘留。段祺瑞自稱革命政府，既不守《臨時約法》，更不守1923年憲法，組成國民代表會議制憲，后由于各省抵制未開成會。依段祺瑞的《國民代表會議條例》，憲法起草權(quán)屬“國憲起草委員會”（1925年8月3日成立）。該委員會民意含量極低，成員不是各省軍政大員就是“臨時執(zhí)政”指派之人，實為段的御用機(jī)構(gòu)。1925年12月該委員會議決“中華民國憲法案”。此草案始終未能提交立憲機(jī)構(gòu)討論。

　　9、1928年《訓(xùn)政綱領(lǐng)》。1925年國民政府成立。國民政府注重于中央政府組織法的制定，目的是為自我賦權(quán)與集中權(quán)力。從1925年7月11日國民政府（廣州）首訂組織法到1931年，其組織法4次重訂（時間為1928年2月13日、1928年10月8日、1931年6月15日、1931年12月30日），2次修改（時間為1927年、1930年），正好每年出臺一部組織法，可謂立法史上的奇觀。1926年7月9日北伐軍興。1928年6月9日北伐軍入北京，算是實現(xiàn)了國家統(tǒng)一。10日，南京國民政府成立。同年10月3日國民黨中央常務(wù)會議議決《訓(xùn)政綱領(lǐng)》（經(jīng)1929年3月19日國民黨三大追認(rèn)）。該綱領(lǐng)實際上是國民黨強加給全國人民的憲法，因為該綱領(lǐng)規(guī)定“中華民國于訓(xùn)政期間，有中國國民黨全國代表大會代表國民大會領(lǐng)導(dǎo)國民行使政權(quán)”，“中國國民黨全國代表大會閉會時，以政權(quán)付托中國國民黨中央執(zhí)行委員會執(zhí)行之�！边@個綱領(lǐng)建立了國民黨一黨獨裁、實際上是國民黨黨魁個人獨裁的制度，這一切是在“訓(xùn)政”的口號下進(jìn)行的，人民成了受國民黨監(jiān)護(hù)的無政治行為能力的“被監(jiān)護(hù)人”。不過，還有一線希望是行“憲政”，屆時國民黨將還政于民。

　　10、1931年《中華民國訓(xùn)政時期約法》。訓(xùn)政時期要不要約法？有些人認(rèn)為不要，只要遵照“總理遺訓(xùn)”就行了。但畢竟時代不同了，憲法觀念在知識界已成共識。最終于1931年6月1日通過了《中華民國訓(xùn)政時期約法》。這個約法是由國民黨中央執(zhí)行委員會決定起草人員并通過后提交國民會議討論的。這是執(zhí)政黨壟斷憲法變遷大權(quán)的開始。這個約法開創(chuàng)了中國憲法史上的“黨治憲法”先例。黨治憲法的傾向?qū)嶋H上開始于1925年廣州革命政府組織法。該組織法實際上使“政府由黨產(chǎn)生，隨時受黨的指導(dǎo)與監(jiān)督”，即使在形式上“黨的決議和命令，亦常常上諸國民政府的公文法令”[2].1931年訓(xùn)政時期約法更進(jìn)一步將約法解釋權(quán)授予國民黨中央執(zhí)行委員會。

　　11、1936年《五五憲草》。1927年，國民黨中央執(zhí)行委員會決定訓(xùn)政以六年為期，1935年行憲。1931年“九？一八”事變，民族危機(jī)加深，沈鈞儒等人通電全國，要求立憲。在全國人民的壓力下，1932年國民黨四中全會決定于1935年召開國會，還政于民。1933年1月成立以孫科為首的憲法起草委員會。初稿的主稿人之一吳經(jīng)熊于1933年6月公布初稿，立法院令各級政府、學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)討論。1934年立法院正式公布初稿，立法院成立“憲法草案初稿審查委員會”，委員會制成“初稿審查修正案”。立法院通過后將草案呈國民政府轉(zhuǎn)送國民黨中央執(zhí)委政治會議，政治會議決定送常務(wù)會。常務(wù)會于1934年10月提出五項原則，其根本精神是憲法應(yīng)粗、柔，害怕憲法之約束，而后國民黨內(nèi)再對草案進(jìn)行審查，修改內(nèi)容再回到立法院，立法院再通過，后依國民黨五屆一次會議決議于1936年5月5日公布，是為《五五憲草》。程序可謂繁復(fù)，實際決定權(quán)在國民黨內(nèi)。1937年5月18日又對憲草作出修改。

　　12、1946年《中華民國憲法》�！段逦鍛棽荨吠ㄟ^后不久爆發(fā)全面抗戰(zhàn)，立憲之舉自然中斷。在八年抗戰(zhàn)中，國民黨一黨獨裁制度得到強化。1945年抗戰(zhàn)結(jié)束，不久又爆發(fā)國共兩黨內(nèi)戰(zhàn)。1946年1月10日召開舊政協(xié)，舊政協(xié)決議成立多黨聯(lián)合政府和關(guān)于憲法原則的決議，但不久被國民黨撕毀。11月，國民黨召開沒有共產(chǎn)黨及民主黨派參加的國民大會。1946年12月25日國民大會三讀通過《中華民國憲法》，該憲法于1947年元旦公布，同年12月25日生效。此時內(nèi)戰(zhàn)已達(dá)高峰，行憲只是反對共產(chǎn)黨的招牌，憲法實際上并無約束力。這種表面效力也只維持了不到半年。

　　13、《動員戰(zhàn)亂時期臨時條款》。1948年4月18日，國民大會通過該條款。該條款實際上中止了憲法的效力，公開實行獨裁統(tǒng)治。

結(jié)論：上述簡單的勾勒告訴我們，20世紀(jì)上半葉中國的憲法變遷史簡直不堪回首。它以“君權(quán)宣言”開始，以破壞憲政的“臨時條款”結(jié)束，歷時41年（1908－1949）。其間憲法性文件變動頻繁。經(jīng)立法機(jī)關(guān)（含憲法起草委員會）通過的各類憲法、臨時憲法（約法）、憲法草案共15件，尚不包括同樣變動頻繁的組織法、選舉法，其中胎死腹中的憲草5部（不包括合法性成問題的1930年“太原中華民國約法草案”），真真假假的憲法（包括破壞憲法的“臨時條款”）共10部，平均約4年出臺一部憲法，不到3年1部憲法和憲法草案。如果去掉8年抗戰(zhàn)非常時期，(點擊此處閱讀下一頁)則立憲修憲的頻率更高。即使不與美國200多年就一部憲法相比，憲法變動之多恐怕在世界上也數(shù)一數(shù)二。但是這些文件中，除破壞憲法的“臨時條款”以及政府組織的條款、國民黨黨治的條款得到實行外，凡涉及真正現(xiàn)代憲政原則的幾乎未見兌現(xiàn)。僅就形式而言，真正生效的憲法只有1923年曹錕憲法和1946年憲法，兩者加起來不到兩年，且兩者生效時國家并不統(tǒng)一。所以，在全國范圍內(nèi)生效的憲法（哪怕是形式上）一天也沒有過。

　　二、從斗爭型憲法到建設(shè)型憲法——新中國的憲法變遷

　　1949年，國民黨敗退臺灣。新中國開始自己的立憲工作。早在民主革命時期，中國共產(chǎn)黨就搞了一些地方性的憲法。但事實上這些文件無法實現(xiàn)。例如：1934年的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》、1941年《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》等。新中國的立憲實際上從1949年2月已開始。1949年1月14日毛澤東在關(guān)于時局的聲明中已將“廢除偽法統(tǒng)”作為8項和平條件之一。1949年2月，中共中央發(fā)布《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》，該指示宣布“國民黨的六法全書應(yīng)該廢除”，為新中國立憲掃清道路。新中國的立憲是在徹底斬斷傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上起步的，其主要憲法文件如下：

　　1、《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。1949年9月，召開中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議，該會議于9月27日通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》、《關(guān)于中華人民共和國國都、紀(jì)年、國歌、國旗的決議》，9月29日通過該共同綱領(lǐng)和《關(guān)于選舉中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和中央人民政府委員會的規(guī)定》。該共同綱領(lǐng)實為新中國第一部憲法（臨時）。上述法律與共同綱領(lǐng)共同構(gòu)成新中國立國的憲法基礎(chǔ)。

　　2、1954年憲法。新中國成立后，各地陸續(xù)召開人民代表會議，并制定有關(guān)組織法、選舉法，最終于1954年9月召開第一屆全國人民代表大會第一次會議，該次會議通過了《中華人民共和國憲法》，是為新中國的第一部正式憲法。通稱“五四憲法”。該憲法是一部較好的憲法，她吸收了蘇聯(lián)1936年憲法的精華，同時也汲取了中國立憲史上較好的東西，以及某些世界憲法慣例。例如：法律面前人人平等，司法獨立原則，人民權(quán)利的規(guī)定也較全面。

　　但是這部憲法事實上幾乎沒有發(fā)揮作用。其時正在進(jìn)行的社會主義改造和以后的合作化、人民公社化等一系列社會變革使憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利（特別是財產(chǎn)權(quán)）虛設(shè)，1957年反右運動、1959年反右傾運動、1964年四清運動等政治運動又使特殊群體的權(quán)利特別是知識分子的權(quán)利受到粗暴侵犯，更不用說1966年開始的文革了。1957年反右中憲法原則被批為資產(chǎn)階級口號，以后，這部憲法事實上失去“合法性”，逐漸被淡忘。

　　3、1975年憲法。1966年爆發(fā)了踐踏一切法律的文化大革命，到70年代，文革的災(zāi)難日重，社會上反文革的思潮日漸壯大。為使文革形成的狀態(tài)固定化，1975年通過了中華人民共和國第二部憲法。這是一部無視憲法基本原則的憲法，是對54年憲法的反動。該憲法是階級斗爭為綱思維的產(chǎn)物，貫徹了權(quán)力至上、個人迷信、權(quán)力集中、頌揚暴力等封建主義精神與體制，人民權(quán)利受到漠視，幾乎成了頌歌與語錄的匯輯，篇幅也從54年憲法的106條降至30條。

　　4、1978年憲法。1976年，文革終于在全國人民的詛咒聲中結(jié)束，四人幫被囚禁。經(jīng)過兩年的“兩個凡是”統(tǒng)治以后，1978年5月開始真理標(biāo)準(zhǔn)問題的討論，人們普遍認(rèn)識到法制建設(shè)的重要以及75年憲法的荒唐，于是當(dāng)年匆忙通過了第三部憲法，目的在于宣示文革結(jié)束。1978年憲法較它的前身雖有進(jìn)步，但是步伐不大，它仍然保留了人民公社、革命委員會等制度，階級斗爭為綱的精神仍然貫徹其中。因此，這部憲法一出臺便與改革開放的時代不合拍，隨即對它作了兩次修改。（1）1979年7月1日憲法修正案。該修正案共8條，除對個別文字作出修改以迎合時代要求以外，實質(zhì)性內(nèi)容有四項：取消革命委員會，恢復(fù)政府；
取消地方政權(quán)的議行合一制度，設(shè)立地方人大常委會；
實行縣以下人民代表大會直選制；
擴(kuò)大人大權(quán)力，主要是賦予人大質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)。（2）1980年憲法修正案，共1條，內(nèi)容是去掉78年憲法第45條關(guān)于大鳴、大放、大字報、大辯論即所謂“四大自由”的規(guī)定。

　　5、1982年憲法。隨著改革開放與思想解放運動的深入，人們?nèi)找娓械綄?8年憲法小修小補不解決問題，時代需要一部體現(xiàn)改革開放精神，為改革開路的新憲法，于是便有1982年憲法——現(xiàn)行憲法的誕生�，F(xiàn)行憲法是四部憲法中較好的一部憲法，主要內(nèi)容是對54年憲法的回歸，它的最大問題是對經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)定過于僵硬。于是便有三次對它的修改。（1）1988年4月12日7屆人大一次會議通過的憲法修正案。該憲法修正案共2條。第一條為憲法第11條增加一款：“國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展，私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補充，國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益。對私營經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”。這條修正案是反恐私癥邁出的第一步，但是姓公、姓私的意識形態(tài)障礙仍未突破。第二條是關(guān)于土地使用權(quán)依照法律規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。（2）1993年八屆人大一次會議通過的憲法修正案。本次修正案共9條，與1988年修正案連排（3—11條），內(nèi)容比較零散，可分為政治與經(jīng)濟(jì)兩個方面。主要內(nèi)容為：政治上，加上社會主義初級階段理論，去掉人民公社內(nèi)容，關(guān)于人民政協(xié)制度的宣示；
縣級人大任期改為5年。經(jīng)濟(jì)上主要是“國營經(jīng)濟(jì)”改為“國有經(jīng)濟(jì)”，計劃經(jīng)濟(jì)改為市場經(jīng)濟(jì)以及企業(yè)自主權(quán)的擴(kuò)大。（3）1999年九屆人大二次會議通過的憲法修正案。該修正案共6條（12—17條）計326字。除了個別文字的修改以外，內(nèi)容可分為政治、法律、經(jīng)濟(jì)三方面。在政治方面主要是增加了鄧小平理論和長期處于社會主義初級階段的內(nèi)容（12條）。在法律方面增加以法治國、建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)容（13條）；
將反革命罪改為危害國家安全罪（17條）。有關(guān)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容有三條（第14條、15條、16條），內(nèi)容為：關(guān)于所有制與分配制度方面強調(diào)各種經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、多種分配方式共存；
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度由聯(lián)產(chǎn)承包制走向家庭承包經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；
宣示個體、私營經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。

　　結(jié)論：20世紀(jì)下半葉，我國共通過憲法5部（含作為臨時憲法的共同綱領(lǐng)），正式的憲法修正案5個，共有10次立憲、修憲行為，平均每5年一次。如果去掉文革之前至54年憲法之后憲法被拋棄的20多年，修憲頻率更高。改革開放以來的20年中，共制定憲法2部，通過修憲案5個，平均每3年一次立憲修憲行為。這在一個統(tǒng)一、穩(wěn)定的大國中是罕見的。新中國憲法變遷是從斗爭型憲法到建設(shè)型憲法的轉(zhuǎn)變過程。1954年憲法到1978年憲法的改變是憲法向斗爭工具蛻變的典型表現(xiàn)。從78年憲法開始，憲法逐漸由斗爭型向建設(shè)型轉(zhuǎn)變。對78年憲法的兩次修改是關(guān)于政治民主制度建設(shè)的，82年憲法則朝這方面又邁進(jìn)了一大步。對1982憲法的三次修改，主要內(nèi)容都與經(jīng)濟(jì)體制改革有關(guān)，特別是1993年修正案確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)，1999年修正案確立了法治國家方向。這些都將對中國社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的積極影響。

　　三、20世紀(jì)中國憲法變遷的主要特點及其原因

　　20世紀(jì)中國憲法變遷顯示出明顯的民族特色，主要是：

　　1、立憲、修憲頻率過高。近百年來，中國的憲法、憲法修正案起碼有25個，平均不足4年就有一部憲法或憲草或憲法修正案通過，這在世界上并不多見。如果去掉外敵入侵和內(nèi)亂無法立憲的時期，則憲法變遷更為頻繁。

　　2、有實效的憲法不多。20世紀(jì)上半葉，形式上生效的憲法最多3部（臨時約法、1923年憲法、1946年憲法），三者加起來也不足5年時間。就實效而言，則除了宣示權(quán)力的內(nèi)容以外，幾乎全無，特別是關(guān)于約束權(quán)力、保障公民權(quán)利的內(nèi)容。20世紀(jì)下半葉，情況有了某些改觀，但是憲法實效仍然是大問題。1954年憲法幾乎從通過之日就處于擱置狀態(tài)，直到被1975年憲法取代，1975年憲法本身違背憲政精神和憲法基本原則，1978年憲法未有大的改觀。即從現(xiàn)行憲法來說，其實效也很有限，許多違憲的規(guī)范和違憲行為得不到糾正就是證明。

　　3、修憲的政治導(dǎo)向過濃。從修憲程序的發(fā)動和修憲程序本身來看，政治導(dǎo)向過濃。修憲的主要沖動和力量不是來自社會，不是來自學(xué)術(shù)界，更不是來自司法界，而是來自政治權(quán)威，由政治權(quán)威拍板，屬權(quán)威主導(dǎo)型修憲。且不說上半葉各派政治權(quán)威頻繁修憲，即使在下半葉，文化大革命的發(fā)動者和階級斗爭為綱理論的闡述者催生了1975年憲法，粉碎四人幫的新的領(lǐng)導(dǎo)人制定了78年憲法及其修正案，進(jìn)一步改革開放的權(quán)威推動了82年憲法的產(chǎn)生，1992年的南巡講話是1993年憲法修正案的決定力量，而1999年的修正案則是第三代領(lǐng)導(dǎo)人的功勞。這一特點當(dāng)然有其合理之處，但是其負(fù)面效應(yīng)也是顯然的。擇其要者有：（1）憲法成為表達(dá)政治權(quán)威主觀意志的工具，最突出的是1975年憲法，該憲法成為毛澤東語錄的匯輯，最高指示匯編。（2）憲法難以規(guī)范政治權(quán)威。既然憲法成為政治權(quán)威的政治宣言，政治權(quán)威的偏好得以充分表達(dá)，同時政治權(quán)威可以將不合己意的憲法隨時修改，當(dāng)然憲法無從拘束政治權(quán)威。所以，當(dāng)有人無視憲法非法剝奪依法選舉的國家主席職位乃至自由并一聲號令發(fā)動文化大革命的時候，憲法的規(guī)范效力就不如蜘蛛網(wǎng)。（3）憲法與法律和社會脫節(jié)，形成憲法規(guī)定歸規(guī)定，行為歸行為兩不相干的憲法懸置現(xiàn)象。1954年憲法多條關(guān)于保護(hù)財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定未變，社會上已由高級社到人民公社，建成全民所有制經(jīng)濟(jì)了。

　　4、修憲的程序化程度比較低。且不說上半葉誰有權(quán)誰就立憲、修憲，即使在下半葉和平時期，修憲的程序也不甚明確。前四部憲法（含共同綱領(lǐng)）本身均無修改程序的規(guī)定，到82年憲法才以一條（64條）規(guī)定了簡略的程序，只有修憲提案和通過的人數(shù)比例的規(guī)定。加上長期沒有人民代表大會工作程序法，現(xiàn)行兩部法律又過于簡略，修憲的程序顯得很簡單。缺乏關(guān)于憲法起草組織的規(guī)定以及通過程序的規(guī)定，尤其缺乏憲法辯論的規(guī)定，使修憲的關(guān)鍵性、決定性步驟都在幕后進(jìn)行。最嚴(yán)重的是75年憲法的通過。通過該憲法的四屆人大一次會議完全在秘密狀態(tài)中召開，只是在會議閉幕以后才向外界公開。

　　5、憲法的直接效力和違憲的司法審查始終未能入憲。憲法的直接效力是現(xiàn)代憲法的基本效力原則。上半葉的修憲最終通過憲法解釋形成了憲法間接效力原則。這一傳統(tǒng)被新中國立法界司法界繼承，至今憲法始終沒有直接效力。關(guān)于司法審查也是如此�，F(xiàn)行法律（含行政立法）中違憲者不少，特別是違反法律面前人人平等這一憲法原則的法律、法規(guī)時常出現(xiàn)，司法不能介入，只能適用之，這實在是對憲法尊嚴(yán)的褻瀆。

　　6、推倒重來的多。舊中國固然是誰上臺誰來一部憲法，即使是新中國，半個世紀(jì)已五易（立）其憲，平均10年出一部憲法，而局部修憲方法到近年才被采用。這表明國人對追求什么樣的憲法，用憲法干什么并未達(dá)成共識，憲法實踐積累不夠。憲法有過重的意識形態(tài)成分，而這些成分穩(wěn)定性極差常隨政治權(quán)威的偏好的改變而改變，當(dāng)憲法宣示的意識形態(tài)的主體易人時，憲法的推倒重來就不可避免。憲法是民主的產(chǎn)物，它的最大特色是抽象的規(guī)范性，她設(shè)定抽象的“位置”以待國人，她給各種意識形態(tài)留下足夠的空間。這樣的憲法才能穩(wěn)定，才可以避免被全部推翻，也只有這樣的憲法，憲法修正案的形式才能奏效。

7、修立憲行為頻繁而新內(nèi)容不多。本世紀(jì)上半葉憲法的基本框架在1913年憲草已基本形成到1946年憲法，實質(zhì)性內(nèi)容并無多大改變。下半葉的4部正式憲法中，(點擊此處閱讀下一頁)從54年憲法到82憲法實際上只是轉(zhuǎn)了一個彎，大部分內(nèi)容是向54年憲法的回歸，其中部分內(nèi)容甚至還未達(dá)到54年憲法水準(zhǔn)例如關(guān)于公民權(quán)利的某些規(guī)定和司法獨立的表述統(tǒng)觀整個百年憲法變遷，其時除了立憲主體及權(quán)力結(jié)構(gòu)的變更以外，憲法基本結(jié)構(gòu)及其內(nèi)容未見大改。上半葉修憲側(cè)重于權(quán)力分配，下半葉修憲集中于意識形態(tài)宣示，結(jié)果都是相互否定的多，也有否定之否定者。

　　8、正式修改和非正式修改并存。本世紀(jì)上半葉誰有權(quán)誰立憲修憲，甚至有時修立憲的主體是否合法都成問題，例如南北政府對立時期。下半葉情況有了根本好轉(zhuǎn)，正式修憲成為主流。但是也有非正式的事實上的修憲甚至廢憲。主要表現(xiàn)為：（1）以政黨的文件修改憲法。合作化開始時許多社會變革都以政黨文件形式出現(xiàn)，而這些文件事實上都違反了憲法或修改了憲法。發(fā)動文革的中共中央5.16通知實際上廢止了54年憲法。（2）以普通法修改憲法。由實質(zhì)意義上的憲法規(guī)定的事項由普通法規(guī)定的情況屢見不鮮，也有憲法已有規(guī)定而普通法加以修改者。例如，54年憲法規(guī)定全國人大為唯一立法機(jī)關(guān)，而1955年全國人大的一項決定卻賦予人大常委會以立法權(quán)；
1978年憲法規(guī)定的仍是一級立法體制，但是1979年地方組織法卻賦予省級地方人大及其常委會立法權(quán)。時下的《立法法》則進(jìn)一步全面規(guī)定立法權(quán)限。按憲法法理、慣例，立法權(quán)限的劃分無疑屬于憲法內(nèi)容，因為立法權(quán)限的劃分屬組織政府這一主權(quán)行為，而非治權(quán)行為。起草立法法的一些學(xué)者認(rèn)為修憲難，企圖通過立法法來規(guī)定立法權(quán)限，以解決立法混亂的現(xiàn)狀，其用意是好的，但是代價太大：損害了憲法的權(quán)威。

　　中國憲法百年變遷史之所以呈現(xiàn)出如此不盡如人意的地方，有相當(dāng)復(fù)雜的原因，要對它作出全面分析是困難的，筆者只能舉其要者如下：

　　1、人治文化傳統(tǒng)。中國素來沒有憲法，只有皇帝高高在上統(tǒng)御百官和臣民的王法，憲法這個全新的由下（人民）而上（政府）控制的法律是與中國的文化傳統(tǒng)，特別是法制傳統(tǒng)格格不入的，所以憲法就難免受到社會的漠視甚至對抗，憲法就難免權(quán)力化。

　　2、立憲主體與政治權(quán)威的合一。立憲的主要目的在于規(guī)范政治權(quán)威，使政治行為合法化。所以良好憲法的產(chǎn)生有賴于立憲主體與政治權(quán)威的分離。本世紀(jì)上半葉，中國的立憲主體——國會本來其成員大都為軍政要員，獨立性不強。從袁世凱的御用機(jī)關(guān)到曹錕收買的國會、再到國民黨一黨獨裁，立憲主體逐漸與政治權(quán)威合一。所以對政治權(quán)威來說立憲行為不是一個外在的規(guī)范行為，而成了他的自律行為（好的權(quán)威）或者借機(jī)擴(kuò)權(quán)的行為（惡的權(quán)威）。所以大陸法系的國家大多有一個立憲機(jī)關(guān)專事修憲，或者國會成員來自真正的民間選舉，而不是“官派”，不是沒有道理的。

　　3、修憲的社會力量不足�，F(xiàn)代憲法是政治國家和市民社會分離的產(chǎn)物，立憲的沖動來自市民社會的權(quán)利要求。中國歷來的社會是“家族社會”，家族社會關(guān)注的是家庭倫理，而不是個人的權(quán)利，同時家族社會本身依附于政治國家。直到清末，才允許個人開礦辦廠、結(jié)社，逐漸產(chǎn)生脆弱的市民社會。而這個社會嚴(yán)重先天不足，依附于政治權(quán)力。就農(nóng)村來說，則仍然是“家族社會”和后來成為政治國家一部分的“集體社會”、“單位社會”。這樣的社會本身沒有立憲沖動，它只要找到一個好的統(tǒng)治者。所以立憲便成為政治國家單方面行為。如此則憲法要想成為規(guī)范政治國家行為的最高規(guī)范自然便失去了內(nèi)在依托，修憲的較量便發(fā)生于少數(shù)精英人物之間，其關(guān)鍵的因素就看誰抓到那只“鹿”。

　　4、獨立的法學(xué)家群體的缺乏。近百年來，中國的知識分子只是無足輕重的依附于“皮”的“毛”，在相當(dāng)時期內(nèi)是否存在有獨立謀生能力、獨立利益和掌握特殊法律技能并形成獨特法學(xué)思維方式的法學(xué)家群體，本身是大可懷疑的；
即使有，則獨立性是根本沒有的。良好的憲法變遷中法學(xué)家應(yīng)唱主角，沒有法學(xué)家唱主角的憲法變遷就始終發(fā)生于“法律體系”以外，成為奢華的擺設(shè)。

　　5、法理念的統(tǒng)治者工具論。總體來講，中國的法理念是排斥憲法的。最嚴(yán)重的是統(tǒng)治者工具論。統(tǒng)治者工具論內(nèi)則源自“王法”觀念，外則來自西方19世紀(jì)的規(guī)范法學(xué)派、20世紀(jì)初狄驥的社會連帶主義法學(xué)和蘇聯(lián)維辛斯基法學(xué)。憲法產(chǎn)生于“法上之法”的法理念，即要有一個評價、規(guī)范法律，從而約束統(tǒng)治者、包括立法者的在普通法之上的法律——憲法。在統(tǒng)治者工具論理念之下，治者和被治者對立，且不能互換，統(tǒng)治者的行為具有天然正當(dāng)性，不受外在標(biāo)準(zhǔn)的評價。這樣，憲法或者沒有必要，或者成為統(tǒng)治者的工具，無法規(guī)范統(tǒng)治行為，從而失去憲法的本真。

　　四、21世紀(jì)中國憲法的走向

　　中國憲法走過了不安定的一百年，接下來的路將如何走？應(yīng)該如何走？對接下來的憲法如何變遷作出預(yù)測是困難的，這是由上述中國憲法變遷的特色所決定的，這個過程有太多的偶然性。但是大體上，中國憲法將進(jìn)入一個較為安定的階段，當(dāng)然，這有賴于一個較為安定的國際國內(nèi)環(huán)境。21世紀(jì)的中國憲法修改主要將采用修憲案的形式，但為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和法治國家建設(shè)的需要，不排斥制定新憲法的可能。就憲法內(nèi)容來說，應(yīng)該也可能實現(xiàn)以下目標(biāo)：

　　1、實現(xiàn)從宣言性憲法到規(guī)范性憲法的轉(zhuǎn)變[3].20世紀(jì)的中國憲法尤其是下半葉中國憲法的最大特色與弱點就是主觀政治宣言太多，這大大降低了憲法的法律性與權(quán)威，人們忘記了“真理和道德的性質(zhì)決定了他們不可以通過法律命令來實現(xiàn)”[4]這一簡單的常識，忘記了憲法是“法”，憲法不是哲學(xué)、歷史、倫理教科書。經(jīng)濟(jì)體制是公民自由選擇的范圍，有無限的創(chuàng)造空間，改革開放以后的憲法有關(guān)內(nèi)容一改再改就是很好的教訓(xùn)。所以，對經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)當(dāng)只作抽象的規(guī)范性規(guī)定，留有人民去創(chuàng)造。

　　2、在內(nèi)容方面一要更注重權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)、合理性，二要更重視權(quán)利保障。權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步貫徹科學(xué)合理的分權(quán)原則。建立權(quán)力間的制約平衡關(guān)系，特別是要增加有關(guān)財產(chǎn)權(quán)和軍事權(quán)的規(guī)定，并對立法權(quán)進(jìn)行合理安排，立法權(quán)或者集中于中央，而后在全國人大及其常委會間作出立法權(quán)限劃分，再對授權(quán)立法作出明確規(guī)定；
或者實行中央和地方兩級（只到省級）立法，并對中央和地方立法權(quán)限作出明確劃分。在公民權(quán)利方面主要增加直接選舉權(quán)的規(guī)定，進(jìn)一步提高財產(chǎn)權(quán)保障的強度。

　　3、增加修憲的程序性規(guī)定。20世紀(jì)憲法多變、突變的重要原因是憲法本身缺少程序性規(guī)定，使立憲、修憲程序或者無規(guī)定，或者規(guī)范效力太低，或者規(guī)范的明確性差，或者過于簡單，不足以規(guī)范修憲行為。修憲程序法應(yīng)當(dāng)向前延伸至憲法起草委員會的組成、憲法草案的通過程序（憲法起草委員會內(nèi)）。修憲程序中應(yīng)當(dāng)增加憲法辯論程序，這方面應(yīng)當(dāng)借鑒幾成國際立法慣例的三讀程序。

　　4、增加憲法實施的司法保障制度。20世紀(jì)中國憲法之所以缺乏實效的一個重要原因是缺乏司法保障，沒有“法律”效力必然沒有實效。方法是：或者設(shè)立司法性的憲法委員會，或者設(shè)立憲法法院，或者由普通法院主其事�？傊�，由立法者自斷其案的規(guī)定是違反起碼的公正原則和人類理性的，不解決這個問題便不會有真正意義上的憲法。就具體方案來說，筆者主張由有普通法院的中級以上法院主其事。

　　注釋：

　　[1]前輩學(xué)人王世杰、錢瑞升認(rèn)為《大綱》為官僚起草，且實際上無效，所以中國歷史上第一個憲法為三年后的《十九信條》。筆者以為，如以誰起草為標(biāo)準(zhǔn)，則《十九信條》亦非憲法。事實上，中國憲法史上有效的憲法并不多，所以筆者仍將《憲法大綱》作為中國歷史上第一個憲法性文件。

　　[2]王世杰、錢瑞升：《比較憲法》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第397頁。

　　[3]參閱《憲法修改與憲法在下世紀(jì)初的發(fā)展》（筆談），《法學(xué)研究》1999年第3期。

　　[4][美]德沃金：《認(rèn)真對待權(quán)利》，中國大百科全書出版社1998年版，第23頁。

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