「內(nèi)容提要」在地方治理的框架中，民間商會與地方政府是兩種并存的不同治理主體，也是兩種相互依賴的權(quán)力和利益主體。轉(zhuǎn)型時期，民商商會的興起及與民間商會發(fā)展相關(guān)的地方政府改革主要體現(xiàn)為部分公共權(quán)力從政府部門向民間商會的轉(zhuǎn)移，而權(quán)力轉(zhuǎn)移本身是雙向的，即一方的權(quán)力讓渡，相對應(yīng)于另一方面的權(quán)力接受，權(quán)力讓渡和接受的動力卻在于隱藏于權(quán)力背后的利益驅(qū)動。對民間商會與地方政府的權(quán)力博弈分析表明，如果地方政府和民間商會分別成為兩個平等競爭的不同治理主體，它們之間形成了權(quán)力的相互依賴關(guān)系和治理中的合作、協(xié)調(diào)關(guān)系，并最終形成一個相對穩(wěn)定的利益格局，那么在博弈理論中，就實現(xiàn)了合作博弈均衡；
而在治理理論中，則實現(xiàn)了統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)型。由于現(xiàn)實局限，我國民間商會與地方政府仍然處于要權(quán)與放權(quán)的博弈進程之中，這種權(quán)力的博弈尚未達到與治理對應(yīng)的權(quán)力配置形式和權(quán)力運作方式，因而民間商會與地方政府之間的互動機制尚未完全建立起來。

　　「關(guān)鍵詞」地方治理/權(quán)力/利益/博弈/局限

　　與經(jīng)濟體制、政治制度及社會結(jié)構(gòu)的變遷相適應(yīng)，我國民營經(jīng)濟較發(fā)達的溫州地區(qū)興起的民間商會強調(diào)自愿、自主、自治，政府與企業(yè)的二元關(guān)系正逐漸演變成政府、商會與企業(yè)的三元關(guān)系，體現(xiàn)了地方政府在經(jīng)濟管理上由統(tǒng)治走向治理的轉(zhuǎn)型特征。但是，這種轉(zhuǎn)型依賴于制度變遷過程中民間商會與地方政府之間的權(quán)力博弈。只有在民間商會與地方政府的博弈從非合作走向合作，并形成與治理對應(yīng)的權(quán)力配置形式、權(quán)力運作方式和相應(yīng)的利益結(jié)構(gòu)時，才意味著實現(xiàn)了地方治理。本文試圖從權(quán)力、利益的概念出發(fā)，將民間商會與地方政府預(yù)設(shè)為兩個不同的權(quán)力和利益主體，運用博弈理論，來分析民間商會與地方政府之間的博弈，以闡述地方治理的實現(xiàn)及民間商會與地方政府互動機制的形成，并在這一分析框架下，以溫州為例，考察我國民間商會與地方政府之間的互動現(xiàn)狀及其局限。

　　一、民間商會與地方政府：權(quán)力及利益主體預(yù)設(shè)

　　關(guān)于治理的權(quán)威定義來自全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》中的表述，即“治理是各種公共的或私人的機構(gòu)，管理其共同事物的方法的總和，是使相互沖突的利益得以調(diào)和，并可能采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”（注：俞可平：《引論：治理和善治》，載俞可平主編：《治理與善治》，中國社會科學(xué)出版社2000年版，第1頁。）。因而，治理是一個持續(xù)的互動過程；
治理的手段是協(xié)調(diào)、合作；
治理的領(lǐng)域既涉及公共領(lǐng)域，也涉及私人領(lǐng)域。

　　治理和傳統(tǒng)的統(tǒng)治本質(zhì)都是要利用自身的權(quán)威，通過對公共權(quán)力的配置和運作，達到對公共事務(wù)實施有效管理，以支配、操縱和調(diào)控社會，維持社會正常秩序的目的。但是，治理從誕生之日起又區(qū)別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治。從行為主體來看，統(tǒng)治的權(quán)威來自政府，治理的主體則并不必一定是政府，也可以是個人及組織；
從權(quán)力運用的方式看，政府統(tǒng)治是政府自上而下的主動性行為，通過強制性的國家權(quán)力，依靠科層制的機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)布并實施各類正式的法規(guī)政策來管理公共事務(wù)，實現(xiàn)公共利益，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系等方式實施對公共事務(wù)的管理；
從權(quán)力配置的形式看，在統(tǒng)治狀態(tài)下，公共權(quán)力是集中的，權(quán)力的中心是單一的，那就是政府，而在治理過程中，權(quán)力是分散的，權(quán)力的中心是多元的、分層次的。

　　統(tǒng)治與治理的上述三方面差異中，第三方面的差異，即權(quán)力配置的差異，無疑是最本質(zhì)的部分。無論是行為主體的多元化，還是權(quán)力運作方式的不同，首先在于權(quán)力配置的不同。一個國家或地區(qū)要從統(tǒng)治走向治理，即使表面上產(chǎn)生了包括政府、企業(yè)、商會在內(nèi)的多個行為主體，如果各行為主體的應(yīng)有權(quán)力并沒有到位，就無法形成一種平等競爭、合作協(xié)商的互動關(guān)系，不能依靠彼此間的利益協(xié)調(diào)和相互博弈達到共同治理的目的。因此，只有權(quán)力配置到各個行為主體，才能真正實現(xiàn)多個主體共同治理的目的，并形成多個主體之間的互動機制。

　　地方治理可以被定義為在一定的貼近公民生活的層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等多種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對地方的公共問題，共同完成和實現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)管理的改革與發(fā)展過程（注：孫柏瑛：《當代地方治理——面向21世紀的挑戰(zhàn)》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第33頁。）。在地方治理中，地方政府和民間商會的治理分屬兩種不同的治理機制，民間商會與地方政府也因此成為地方治理過程中兩個相互并存并具有此消彼長權(quán)力關(guān)系的治理主體，也就是說，它們之間不僅應(yīng)該擁有不同的權(quán)力，而且一方權(quán)力的大小取決于另一方權(quán)力的強弱，兩者呈反方向變化。

　　地方政府是國家對地方公共事務(wù)行使管理權(quán)的主要代表，它依靠其權(quán)威對本地區(qū)進行管理和控制，通過行使公共權(quán)力，達到維護社會秩序的目的，因此，地方政府治理基于科層制官僚結(jié)構(gòu)和自上而下的權(quán)力運行模式�！皬募兇獾募夹g(shù)觀點來看，官僚體制可以高度效率達成所欲的工作，也就是說，官僚是人類所知現(xiàn)存正式權(quán)威中最理性的體制。其在準確性、穩(wěn)定度和紀律的嚴謹上遠超過其它任何形式的組織，藉此組織領(lǐng)導(dǎo)人可以采取相關(guān)的行動以達成任何結(jié)果�！保ㄗⅲ厚R克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》（下），北京：商務(wù)印書館1997年版，第296頁。）但是，隨著公民社會的勃興和非政府部門尤其是私營部門大量介入公共領(lǐng)域，政府權(quán)威和行政效率受到了前所未有的挑戰(zhàn)�？鐕�經(jīng)濟組織的發(fā)展、公民要求參與公共事務(wù)處理的呼聲、信息量的迅速膨脹以及傳遞技術(shù)的便捷、非公有部門影響力的日漸擴大等，都要求政府對傳統(tǒng)的公共權(quán)力配置形式和公共權(quán)力運作方式進行改革，以適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展和社會形態(tài)及結(jié)構(gòu)的變遷。

　　改革不僅表現(xiàn)為公共權(quán)力從政治領(lǐng)域向經(jīng)濟領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，也表現(xiàn)為公共權(quán)力向社會領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，甚至表現(xiàn)為權(quán)力從經(jīng)濟領(lǐng)域向社會領(lǐng)域的滲透（注：康曉光：《權(quán)力的轉(zhuǎn)移：1978～1998年中國權(quán)力格局的變遷》，《中國社會科學(xué)季刊》2000年夏季號（總第30期）。），即政府權(quán)力由原來滲透到政治領(lǐng)域以外的經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域中的每一個角落中部分有序地退出，還權(quán)于民、還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于社會。因此，由地方政府管理轉(zhuǎn)向地方治理實際上是一個重新配置權(quán)力資源，并構(gòu)建新的權(quán)力結(jié)構(gòu)的分權(quán)化改革過程，既包括地方政府與中央政府之間、地方政府及其部門之間圍繞政治與決策權(quán)、事權(quán)與財權(quán)分配而進行的權(quán)力、責(zé)任轉(zhuǎn)移；
也包括不同層級政府部門在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)中，將相關(guān)權(quán)力、責(zé)任向市場組織與公民社會的轉(zhuǎn)移。

　　民間商會是獨立于政府的一種社會中介組織，是平等的法律主體。作為企業(yè)為維護自身利益而依法設(shè)立的非營利性社團法人，它與政府同屬公共事務(wù)治理體系中的主體，它不屬于政府，政府也不能干預(yù)民間商會的內(nèi)部事務(wù)，但它可以影響政府，它有權(quán)力參加政府制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行政法規(guī)和法律活動，同時，也有義務(wù)協(xié)助政府貫徹實施這些政策法規(guī)：政府也可以委托民間商會完成某種任務(wù)。因此，民間商會的治理被認為是政府和市場以外的第三種治理，并且具有自主治理的性質(zhì)。所謂自主治理，是一部分人群或組織在面臨共同的問題時所尋求的自我解決途徑（注：陳剩勇、汪錦軍、馬斌等：《組織化、自主治理與民主》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第123頁。）。由于事實上的有限理性，往往在某些領(lǐng)域同時出現(xiàn)市場失靈與政府失靈現(xiàn)象，而自治組織能夠最充分地利用地方信息和知識，從而能夠以其獨特的信息優(yōu)勢，在一定范圍內(nèi)解決公共事務(wù)問題。另外，有學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)角度，論證商會在市場經(jīng)濟中因具有完整的激勵約束機制，從而可作為重要的治理機制獨立存在，而不應(yīng)是政府的附屬機構(gòu)或者說是政府職能在市場管理服務(wù)中的單純延伸（注：張旭昆、秦詩立：《商會的激勵機制》，《浙江大學(xué)學(xué)報》，2003年第3期，第120—127頁。）。當然，民間商會的自主治理必須在一定的憲政、法律框架下進行，前提在于政府能夠提供一套保障自主治理有效進行的規(guī)則。因此，民間商會的自主治理并不意味著不要政府，只是要求政府的制度設(shè)計要保障自主治理的權(quán)利，限制政府的過多干預(yù)。

　　作為兩種既相互獨立又相互并存的治理主體，地方政府與民間商會之間的關(guān)系，既不是上下級關(guān)系，也不是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是基于權(quán)力分割的相互依賴、相互合作關(guān)系。這種關(guān)系定位決定著它們在管理行業(yè)公共事務(wù)職能上的適度分工，即民間商會具有履行好向企業(yè)和政府提供雙向服務(wù)的職能；
而政府工作的重心應(yīng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。

　　權(quán)力關(guān)系指的是事物之間相互作用的一種狀態(tài)，利益才是事物相互作用的原動力（注：張屹山、金成曉：《真實的經(jīng)濟過程：利益競爭與權(quán)力博弈》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2004年第4期，第83—93頁。）。用治理代替統(tǒng)治，實質(zhì)是要解決社會資源配置過程中市場和政府的雙重失靈問題，因而使治理沿著使公共利益最大化的方向發(fā)展，是確保治理有效的根本。然而，現(xiàn)實中，不同治理主體的利益目標可能是沖突的，從而實現(xiàn)治理需要不同治理主體之間不斷地進行權(quán)力博弈，權(quán)力博弈的背后則是不同治理主體之間的利益競爭。因此，利益可以成為分析民間商會與地方政府權(quán)力博弈的基本出發(fā)點。

　　無論是民間商會還是地方政府，事實上都是以追求利益目標為己任的。由于民間商會是指具有同一、相似或相近市場地位的特殊產(chǎn)業(yè)的競爭者組織起來的，界定和促進本部門公共利益的集體性組織（注：余暉等著：《民間商會及其在中國的發(fā)展：理論與案例》，經(jīng)濟管理出版社2002年版，第17頁。）。本質(zhì)上，民間商會是一個俱樂部組織，具有排他性收益特征，因而民間商會被認為是以追求行業(yè)利益為目標的。對地方政府而言，地區(qū)利益的存在是其行為的最基本動機，這種因地區(qū)而生的利益，誘發(fā)了地方政府所從事的一切活動，也包括了地方政府與民間商會間的互動，因而地方政府往往被當作地區(qū)公共利益的代表。

　　然而，現(xiàn)實中，由于委托一代理關(guān)系的存在，會員企業(yè)將管理行業(yè)的職能委托給商會的主要領(lǐng)導(dǎo)者之后，商會領(lǐng)導(dǎo)者有可能在追求行業(yè)利益時，摻雜了個人利益，如個人的政治利益索求，從而在與地方政府的權(quán)力談判中實施某種妥協(xié)。同樣，代表政府的官員和公務(wù)員，也會從個人利益或本部門利益出發(fā)，從而偏離了地方公共利益目標，因而許多研究者認為，地方政府的目標既可以被假設(shè)為追求本地居民社會福利（或社會總效用）最大化；
也可以被假設(shè)為追求其特殊利益最大化（注：周偉林著：《中國地方政府經(jīng)濟行為分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社1997年版，第38、39頁。）。

　　二、民間商會與地方政府的互動博弈和機制形成

　　從治理概念、地方治理的主體，到主體的權(quán)力與利益分析表明，作為制度安排，地方治理主要體現(xiàn)為地方政府及其他組織之間的權(quán)力分配關(guān)系、動力機制和利益結(jié)構(gòu)。由于治理或地方治理是多個治理主體之間基于權(quán)力配置和運作產(chǎn)生的持續(xù)互動過程，而目前分析不同主體之間的互動及其均衡的最普遍、最成功的方法是創(chuàng)立于20世紀40年代，繁榮于50、60年的博弈理論。更進一步，既然治理要在不同治理主體之間通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系等方式來實施對公共事務(wù)的管理，那么，從某種意義上，所謂治理就是不同治理主體不斷博弈最終走向合作的過程。

　　博弈指的是一種互動決策，即每一行為主體的利益不僅依賴于它自己的行為選擇，而且有賴于別人的行動選擇。博弈論就是研究理性的決策者之間沖突與合作的理論（注：張維迎著：《博弈論與信息經(jīng)濟學(xué)》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1996年版，第4頁。）。從統(tǒng)治走向治理的過程，可以理解為是一個動態(tài)博弈的過程，而且這個動態(tài)博弈過程是一種分階段的非重復(fù)博弈，甚至在不確定性前提下，權(quán)力的轉(zhuǎn)移可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)，從而先行動方能否為后行動方發(fā)出一種可信任的許諾成為博弈的關(guān)鍵。在統(tǒng)治走向治理的過程中，民間商會的行業(yè)利益可能與地方政府的公共利益是沖突的，也可能是一致的，但從它們的最終目標來看，又是一致的，因為民間商會與地方政府的共同治理，意味著地方經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，從而能夠?qū)崿F(xiàn)正和博弈。轉(zhuǎn)型時期民間商會與地方政府的權(quán)力博弈在初始階段可能是一種非合作博弈，由于民間商會的自發(fā)性及針對民間商會的法律法規(guī)缺乏或不完善，雙方不能達成相互影響的有約束力的協(xié)議，各方基于自身利益最大化的納什均衡很可能是一個“囚徒困境”，從而基于各自利益最大化的博弈結(jié)果就整體公共利益來說并不是最大的。但是，隨著有關(guān)民間商會的法律法規(guī)的建立與完善，(點擊此處閱讀下一頁)

　　民間商會與地方政府在共同治理中的權(quán)力配置和權(quán)力運作方式發(fā)生變化，最終通過合作、協(xié)調(diào)，可以實現(xiàn)公共利益最大化。從某種意義上可以說，從統(tǒng)治走向治理的過程就是不同治理主體為爭奪利益而展開權(quán)力博弈并最終走向一個利益格局和權(quán)力結(jié)構(gòu)相吻合的穩(wěn)定狀態(tài)的過程。

　　轉(zhuǎn)型時期，地方治理的實現(xiàn)取決于國家、市場、公民社會三者之間權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系重新調(diào)整與塑造的過程。民間商會對原先屬于政府的權(quán)力進行了分割，使得政府的權(quán)力強度受到削弱，逐漸形成政府和商會之間的權(quán)力依賴關(guān)系。而民間商會對政府權(quán)力的分割既可以表現(xiàn)為政府的主動授權(quán)和委托，也可以體現(xiàn)為商會的主動占有，具體體現(xiàn)為管理行業(yè)的權(quán)力由政府職能部門下放到民間商會，不斷強大的民間商會逐漸接納和承擔(dān)起地方政府部門轉(zhuǎn)移的職能。因此，地方治理的進程取決于地方政府放權(quán)與民間商會要權(quán)的互相推進。實際中，出于雙方的利益競爭，在不同階段，針對不同權(quán)力，民間商會可能有兩種策略：要權(quán)與不要權(quán)；
地方政府也有兩種策略：放權(quán)與不放權(quán)。

　　民間商會與地方政府的策略兩兩搭配后，構(gòu)成了以下四種組合：

　　A 組合：地方政府放權(quán)，民間商會要權(quán)。如前假設(shè)，地方政府是地方公共利益的代表，民間商會是行業(yè)利益的追求者。那么，地方政府放權(quán)的條件取決于放權(quán)是否能夠增進公共利益，如果放權(quán)在使政府職能部門利益相對受損的同時，卻通過授權(quán)，使得民間商會很好地發(fā)揮其職能，從而在促進行業(yè)利益的同時，也增進了本地區(qū)的公共利益，那么在理論上，地方政府應(yīng)該選擇放權(quán)，商會應(yīng)該選擇要權(quán)。事實上，行業(yè)利益和公共利益耦合的時候，也是政府與民間商會產(chǎn)生合作的時機。例如，2003年，為應(yīng)對歐盟的CR法案和打火機反傾銷，溫州政府和民間之間默契地進行了一次權(quán)力轉(zhuǎn)移，并且其后的行動過程中進行了有效的協(xié)作。

　　B 組合：地方政府不放權(quán)，民間商會要權(quán)。如果地方政府是公共利益的代表，但是地方政府預(yù)期到民間商會要權(quán)在促進行業(yè)利益的同時會損害公共利益，那么，就會選擇不放權(quán)；
另一種情況是，商會要權(quán)后，雖然不會在增進行業(yè)利益時損害公共利益，但是地方政府表面上是公共利益的代表，實際上抽象的政府由具體的部門所掌管，從而部門利益目標取代公共利益目標，此時，具體的職能部門為了本部門的利益，就會牢牢握住手中的權(quán)力，該下放的權(quán)力與職能也會想方設(shè)法予以保留。溫州市某行業(yè)協(xié)會要求擁有對會員的評稅權(quán)，被政府部門以擔(dān)心行業(yè)協(xié)會的公正性為由拒絕。溫州市某行業(yè)產(chǎn)品出口之前必須經(jīng)過某部門抽檢并出具證明，但這樣的檢驗證明在出口程序中沒有任何實際作用，行業(yè)組織也要求取消，相關(guān)政府部門卻不肯放棄檢驗。

　　C 組合：地方政府放權(quán)，民間商會不要權(quán)。地方政府的改革和職能下放較快，而民間商會的發(fā)育和發(fā)展相對緩慢和落后的情況下，就會出現(xiàn)地方政府放權(quán)而民間商會不要權(quán)的選擇組合。地方治理可能成為地方政府放棄其職責(zé)的一種借口，而讓地方、市場和非政府組織去承擔(dān)（注：何包剛：《中國地方治理與地方民主——對地方民主化問題的一點思考》，中國選舉與治理網(wǎng)，2005年4月下載。）。在這種情況下，地方政府所放之權(quán)，未必是民間商會愿意或能夠承擔(dān)的。如行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，由于執(zhí)行成本太高，而收益不確定及外溢，盡管政府愿意下放，但商會并不愿意接受。

　　D 組合：民間商會不要權(quán)，地方政府不放權(quán)。這種組合下公共權(quán)力仍然全部掌握在政府手中，民間商會空有其名，或者商會本身就是官方的附屬機構(gòu)，而不是真正的權(quán)力中心，因而無法與地方政府形成一定的權(quán)力分割和權(quán)力依賴，從而不能實現(xiàn)從統(tǒng)治向治理的過渡。一種常見的情況是，商會由于政治合法性考慮，不敢向政府要權(quán)，而政府也出于政治合法性、行政合法性等考慮，不愿或不敢向商會下放某些權(quán)力。

　　在以上四種組合中，只有在組合A 中，政府手中的權(quán)力才能順利地轉(zhuǎn)移到民間商會手中，并且通過這種權(quán)力的轉(zhuǎn)移，民間商會與地方政府成為擁有各自權(quán)力的平等的治理主體，才能走向合作博弈，實現(xiàn)地方統(tǒng)治向地方治理的轉(zhuǎn)變。

　　納什均衡揭示了個人理性和集體理性的矛盾，解釋了何以短視地以利益為目標會導(dǎo)致對大家都不利的結(jié)局，從而表明利益沖突使得人們很難合作。納什均衡暗含著一個重要結(jié)構(gòu)：一種制度（體制）安排，要發(fā)生效力，必須是一種納什均衡。否則，這種制度安排便不能成立。在制度經(jīng)濟學(xué)中，制度指的是由社會強制地加以執(zhí)行的正式的社會行為規(guī)則與同樣規(guī)范著人們行為的習(xí)慣、道德、文化傳統(tǒng)等非正式規(guī)則的總和。但從博弈論的角度看，制度可以定義為一套在“多次博弈”后逐步形成的、使人們在打交道時可以比較確定地知道別人行為方式的社會契約。因此，要使地方治理最終成為一種現(xiàn)實的制度安排，需要民間商會與地方政府甚至與中央政府之間不斷地進行權(quán)力博弈，最終由初始的非合作博弈走向合作博弈。

　　民間商會和地方政府從非合作博弈走向合作博弈，可能出于以下幾方面的因素：第一，雙方合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，有利于更好地配置經(jīng)濟、社會資源；
第二，雙方合作，可以更好地促進地方經(jīng)濟的發(fā)展；
第三，雙方合作，可以提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高要地區(qū)行業(yè)在國內(nèi)外的競爭力；
第四，雙方合作，可以更好地管理地區(qū)公共事務(wù)。然而，在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型過程中，由于以下幾方面的因素，合作往往需要時間，慢慢實現(xiàn)，甚至在合作中仍然發(fā)生沖突：第一，委托——代理理論下，代表行業(yè)利益的商會領(lǐng)導(dǎo)和代表公共利益的政府部門發(fā)生機會主義傾向，就會阻礙合作的進程：第二，雙方力量懸殊的情況下，難以形成平等競爭的治理主體；
第三，信息不完全下對未來的不確定，導(dǎo)致合作的進程止步不前。

　　盡管如此，在地方政府放權(quán)和民間商會要權(quán)的不斷演進中，只要地方政府和民間商會分別轉(zhuǎn)向兩個平等競爭的不同治理主體，它們之間形成了權(quán)力的相互依賴關(guān)系和治理上的合作、協(xié)調(diào)關(guān)系，并最終形成一個相對穩(wěn)定的利益格局，那么在博弈理論中，這將是一個合作博弈均衡，其目標是公共利益最大化；
而在治理理論中，則實現(xiàn)了統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)型。

　　民間商會與地方政府之間可能會形成不同的治理模型，但在地方政府放權(quán)，民間商會要權(quán)并承擔(dān)起職能之后，民間商會與地方政府終將形成一種相對穩(wěn)定而有效的互動機制，包括信息溝通機制、合作機制和監(jiān)督機制等。所謂信息溝通機制，是指民間商會的利益需求能夠迅速而有效地向政府表達，政府也能迅速而有效地向民間商會傳達和執(zhí)行方針政策：所謂合作機制，是指民間商會和地方政府能夠相互合作，優(yōu)勢互補，從而最大限制促進地區(qū)公共利益，具體表現(xiàn)為地區(qū)經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展；
所謂監(jiān)督機制，是指地方政府能夠?qū)γ耖g商會實施有效監(jiān)督，包括政府制定相關(guān)的監(jiān)督制度，由社會力量來執(zhí)行的社會監(jiān)督和政府自身對民間商會的監(jiān)督（注：陳剩勇、汪錦軍、馬斌等：《組織化、自主治理與民主》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第184頁。）。

　　三、溫州商會與地方政府互動：機制形成的現(xiàn)實局限與必要條件

　　改革開放之前，甚至在20世紀90年代之前，溫州政府部門對行業(yè)的管理和全國一樣，都屬于典型的統(tǒng)治。公共權(quán)力完全集中在政府手中，社會資源的配置完全由政府或其委托機構(gòu)說了算。單位作為政府的附庸，經(jīng)政府授權(quán)行使一定的行政管理職能。民間商會并不發(fā)達，獨立的、自治性的民間商會基本上不存在。政府在公共事務(wù)管理方面，依靠自己的理解以及自身掌握的情況，按自己的意愿，通過法規(guī)、政策的制訂、實施、評估、修正、再實施這樣一套科層制的官僚程序，實現(xiàn)并維護公共利益。由于這是一整套封閉的操作系統(tǒng)，作為公共利益的直接關(guān)聯(lián)者，企業(yè)和個人沒有暢通的渠道表達自己的利益訴求，亦不能對這種公共權(quán)力運轉(zhuǎn)的效果及效率進行參與性評估和修正。圍繞著政府機構(gòu)，公共權(quán)力分層次、呈圓心狀依次展開，形成的是單一的、集中的權(quán)力中心。

　　自20世紀90年代初開始，由于改革開放政策的全面實施，經(jīng)濟體制和政治體制進入了同步改革時期。市場經(jīng)濟的快速發(fā)展促進了溫州社會階層和利益群體的分化。在溫州地方政府職能的持續(xù)轉(zhuǎn)變過程中，原來完全由政府掌控的公共權(quán)力開始向社會領(lǐng)域擴散，為民間商會提供了生存、發(fā)育和發(fā)展的空間。為了限制行業(yè)內(nèi)企業(yè)間的惡性競爭、規(guī)范產(chǎn)品質(zhì)量及技術(shù)標準、開拓國內(nèi)國際市場、應(yīng)對國外反傾銷等，一些競爭性行業(yè)的企業(yè)紛紛組織起來，以獲得影響宏觀經(jīng)濟環(huán)境和左右自己命運的權(quán)力；
反過來，民間商會的興起和發(fā)展在維護行業(yè)利益需要的同時，也推動了溫州地方政府職能轉(zhuǎn)變和地方治理的實現(xiàn)，這主要體現(xiàn)在：首先，溫州商會的發(fā)展顯現(xiàn)政府能力的有限性。政府能力在市場經(jīng)濟面前遇到了極大的挑戰(zhàn)，許多過去由地方政府包辦的事項現(xiàn)在政府沒有辦法繼續(xù)做下去，必須找到一個新的承接平臺。比如，競爭性行業(yè)企業(yè)之間出于個人利益最大化的惡性競爭最終不僅損害了行業(yè)利益，也損害了公共利益，而在市場經(jīng)濟下，溫州地方政府已經(jīng)不能像計劃經(jīng)濟時期那樣直接管理企業(yè)或干預(yù)行業(yè)，因而需要類似民間商會的自律機制來抑制過度競爭或惡性競爭。

　　其次，溫州商會強調(diào)合作、參與、共享。沒有企業(yè)及民間商會的廣泛參與，市場經(jīng)濟中的政府對于獨立、分散、眾多的競爭性企業(yè)無從管起，也管不好。溫州商會及會員企業(yè)通過開展或參與各種公益活動，逐漸形成事實上的公共權(quán)力中心，不僅實施行業(yè)自律、行業(yè)服務(wù)等重要職能，而且能夠影響地方政府改革和民營經(jīng)濟發(fā)展。溫州商會成長的前提就是承認公共權(quán)力多元性的存在，其目的則是通過包括溫州地方政府、民間商會在內(nèi)的各類權(quán)力主體之間的合作、參與、協(xié)調(diào)，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會資源的共享，使該地區(qū)內(nèi)各類經(jīng)濟、社會資源得到合理、高效的配置。

　　第三，溫州商會的發(fā)展明確了其自治性。所謂自治，是指商會在行業(yè)內(nèi)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實現(xiàn)行業(yè)的自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。溫州商會自治使企業(yè)和民間商會這樣的非政府性主體共同形成了一個自主性不斷增強的權(quán)威網(wǎng)絡(luò)，并在公共事務(wù)方面與政府展開對話與合作，分擔(dān)起一定的公共管理職責(zé)。

　　第四，溫州商會要求下的政府放權(quán)。在初期，民間商會發(fā)展的過程實質(zhì)上就是一個權(quán)力不斷下放的過程。一方面是中央權(quán)力向地方下沉：另一方面是政府權(quán)力向民間商會的讓渡，通過民主選舉商會會長和開展商會大會、強化商會內(nèi)部管理等措施，政府事實上已經(jīng)將某些職能部門涉及行業(yè)的公共事務(wù)處理權(quán)還原給了商會。隨著商會權(quán)力的逐漸擴大，商會的自治能力得到增強，并逐步具備了與政府合作、協(xié)商的能力。

　　第五，溫州商會提出了透明和回應(yīng)的原則。作為民主監(jiān)督的核心內(nèi)容，及時公開商會事務(wù)、接受會員企業(yè)和政府的質(zhì)詢并作出回應(yīng)，是商會必須堅持的原則。在開展商會事務(wù)的過程中，一方面，溫州的許多商會定期將商會事務(wù)和財務(wù)向會員企業(yè)公開，通過設(shè)置公開欄進行公示，讓會員討論、決定行業(yè)公共事務(wù)和行業(yè)發(fā)展，并對商會工作和商會會長進行監(jiān)督；
另一方面，溫州商會開始對政府職能部門及具體工作人員的工作情況進行監(jiān)督，提出批評、建議和質(zhì)詢，對在規(guī)定期限內(nèi)沒有做出答復(fù)的，商會可以向其上級主管部門反映，以督促政府改進工作。商會事務(wù)公示、公開制度保持了商會事務(wù)處理的透明性，建議、質(zhì)詢制度則對政府機關(guān)和行業(yè)自治組織積極回應(yīng)會員企業(yè)反映的問題提出了明確要求。

　　由此可見，在溫州商會與地方政府的互動過程中，一方面，地方政府改革促進了溫州商會產(chǎn)生和發(fā)展：另一方面，溫州商會的興起與成長推動了地方民營經(jīng)濟的發(fā)展和地方政府的改革。盡管兩者之間已經(jīng)顯現(xiàn)出相互影響和相互促進，但溫州商會與地方政府之間有效的互動機制尚未完全建立起來。目前溫州商會與地方政府仍然處于要權(quán)與放權(quán)的博弈進程之中，這種權(quán)力的博弈尚未達到完全與治理對應(yīng)的權(quán)力配置形式和權(quán)力運作方式。影響溫州商會與地方政府之間權(quán)力轉(zhuǎn)移及其互動機制形成的局限在于：第一，從外部條件看，最大的局限甚至困境是，到目前為止，仍然沒有一部專門的《商會法》（或《行業(yè)協(xié)會法》）來把商會的性質(zhì)、功能及其實現(xiàn)方式，它們的組織機制和結(jié)構(gòu)，政府對它們的授權(quán)范圍，以及它們的違法行為的規(guī)制結(jié)構(gòu)等加以明確規(guī)定。立法的缺失導(dǎo)致法律適用的混亂，以致影響到民間商會與地方政府的權(quán)力和職能劃分，從而在相當程度上制約了權(quán)力從政府向民間商會的轉(zhuǎn)移。

　　第二，政府存在著嚴重的授權(quán)不全問題，包括在反傾銷應(yīng)訴、行業(yè)管理、參與經(jīng)濟政策的咨詢制定等方面。而這種授權(quán)不足，不僅影響了商會職能的發(fā)揮、影響商會與政府之間關(guān)系的良性互動，還影響了商會與其會員企業(yè)之間關(guān)系的良性互動。(點擊此處閱讀下一頁)

　　如某些商會因缺乏管理行業(yè)的權(quán)力，即缺乏對會員的獎懲權(quán)，會員往往因此對商會組織的集體活動缺乏參與的積極性，而這必然影響商會發(fā)揮其對會員利益協(xié)調(diào)和作為信譽中介的作用。另一方面，由于種種原因，當政府授予商會某些權(quán)力時，商會并不愿意接受，或者由于自身的缺陷，尚不能接受。從而反過來，使得地方政府的職能轉(zhuǎn)變無法實施。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，民間商會逐漸發(fā)展，變革傳統(tǒng)的管理體制，用行業(yè)管理取代部門管理，成為市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，也成為我國政府機構(gòu)改革的明確目標。然而，經(jīng)過十年多民間商會的培育和發(fā)展，現(xiàn)有的行業(yè)管理本質(zhì)上仍然是傳統(tǒng)部門管理的變異和延伸，即使在民間商會較發(fā)達的溫州，能夠較好地發(fā)揮職能與作用的商會畢竟少數(shù)。

　　第三，民間商會存在著一定程度的要權(quán)不足問題。這既體現(xiàn)在動力方面，也體現(xiàn)在能力方面。在目前政府依然具有強大的行政權(quán)力，政府與民間商會間制度化的溝通不完善的情況下，民間商會通過業(yè)務(wù)主管這一制度聯(lián)系，和政府有關(guān)部門搞好關(guān)系，反而能較大限度地利用政府資源，推動自身的發(fā)展。相反，如果不存在一個業(yè)務(wù)主管，民間商會和政府部門之間的其他溝通渠道又不暢通，那么民間商會的很多利益需求和行業(yè)信息無法和政府溝通。溫州商會是改革開放后產(chǎn)生的，歷史很短，自身結(jié)構(gòu)沒有定型，功能也沒有定型，讓它們完全與政府脫鉤本身就很困難，依賴政府，反而可以在經(jīng)濟領(lǐng)域有更大的活動空間，因此，商會向政府要權(quán)的動力不足。另一方面，雖然，有學(xué)者基于對溫州服裝商會的研究，得出溫州商會的自主治理機制已經(jīng)形成的結(jié)論，但是總體來說，民間商會承接政府下放職能的能力仍然不足，大多數(shù)溫州商會的自主治理機制尚未形成，或者并不完善。

　　第四，民間商會與地方政府的權(quán)力劃分和行使錯位。許多民間商會出生時便是政府官員分流的一條重要渠道，帶有濃厚的“官辦”色彩，政府對民間商會的嚴格審批制度，更加重了這層“官辦”色彩。地方政府希望民間商會作為行業(yè)管理的輔助工具，并通過部分轉(zhuǎn)移其原有職能，使自己對行業(yè)管理的權(quán)力得到延伸，因此，獲得合法身份的民間商會，一方面某些應(yīng)有權(quán)力無法獲得而不能行使，另一方面卻依托政府之手有著許多“非法”的權(quán)力。一些民間商會成了政府的客串角色，堂而皇之地行使著政府怠于行使或不敢行使的權(quán)力，如審批和年檢等；
另一些民間商會代行了行政機關(guān)的部分執(zhí)法職能，如打假、認定與追查虛假廣告等；
還有的民間商會憑借著自己的影響力，打著公益幌子，干著贏利的勾當，被企業(yè)形象地稱為“二政府”。由于有著“官”、“民”兩副面具，在市場經(jīng)濟活動中它們游刃有余，在行使職權(quán)時，以國家權(quán)力的面目出現(xiàn)；
而在獲利時，又以民間團體的身份登場。尤其是這些組織由于既不受市場選擇的影響，也不受法律對公權(quán)力制約的限制。因此，這些民間商會的存在不僅影響了行政權(quán)力的清白，在一定程度上成為腐敗滋生的土壤，而且擾亂了經(jīng)濟秩序，成為市場經(jīng)濟健康發(fā)展的障礙。同時政府與民間商會之間的這種曖昧關(guān)系也使得對這些民間商會的監(jiān)督陷入了真空狀態(tài)。

　　由于外部環(huán)境及相應(yīng)的權(quán)力下放或權(quán)力接受方面的原因，權(quán)力轉(zhuǎn)移不暢使民間商會與地方政府的互動機制尚未真正建立起來或尚不完善，而這不僅影響民營經(jīng)濟的發(fā)展，還影響地方政府改革，最終影響地方治理的實現(xiàn)。從民間商會與地方政府的互動現(xiàn)狀出發(fā)，只有改善局限條件，才能實現(xiàn)治理所需要的權(quán)力博弈均衡，最終形成兩者之間的互動機制。為此，一是政府需要繼續(xù)放權(quán)，推進政府職能轉(zhuǎn)變；
二是商會需要繼續(xù)要權(quán)，不僅接受政府轉(zhuǎn)移的權(quán)力，還要主動要權(quán)；
三是需要改善外部的制度環(huán)境，特別是建立與完善相關(guān)法律制度。

　　從政府角度來講，主要是推動政府機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變，把那些本來不應(yīng)該由政府管理的事情、那些不屬于政府的職能分離出去，交由相關(guān)的商會組織來承擔(dān)。通過政府職能的“歸位”為民間商會的發(fā)展騰出空間，將原來由政府承擔(dān)的大量的直接管理企業(yè)的事務(wù)交由民間商會來接管。

　　從民間商會角度來講，政府機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變僅僅為民間商會的發(fā)展提供了機遇，民間商會只有及時地提高自身的素質(zhì)，才可能有效地承擔(dān)起政府部門下放的職能。為此，民間商會必須淡化官辦色彩，在組織意識、經(jīng)費來源、領(lǐng)導(dǎo)人的選任上增強獨立性，成為名副其實的民間組織；
必須強化以章程為核心的制度建設(shè)，遵循社會領(lǐng)域的獨特運作邏輯，真正奉行民主辦會的原則，切實進行民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督，實行民主化管理；
在目前仍處于嚴格控制和缺少有利的生存環(huán)境下，民間商會也不能坐等法律政策環(huán)境的改善，而必須勇于探索，進行觀念更新、組織創(chuàng)新，職能創(chuàng)新，維護和爭取自己的權(quán)利，增強自己的吸引力和凝聚力，去擴大自身的生存空間和社會影響，去爭取民間商會法律政策制度的改善，最終承擔(dān)起為政府機構(gòu)改革和社會轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件的歷史重任。

　　從外部制度環(huán)境來講，經(jīng)濟體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變之間存在著一種顯著的互動關(guān)系。由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，決定了政府由全能政府向有限政府角色的轉(zhuǎn)變。政府必須退出屬于市場的職能，實現(xiàn)政企分開，由過去的部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理。相應(yīng)地，政府必須在制度層面上出臺相關(guān)的法律法規(guī)和政策，使民間商會的發(fā)展有章可循。

　　來源：《中共浙江省委黨校學(xué)報》2005年第5期

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