1994年分稅制財政體制改革后，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度未能有效控制各地區(qū)財力差距擴(kuò)大的趨勢，以人均財政支出相對差異系數(shù)衡量的地區(qū)間公共財政能力差距明顯升高，橫向均衡效應(yīng)大大降低。其根本原因是一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小，稅收返還等其他轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大。如何合理確定均衡財力轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)財力均衡目標(biāo)，是本文研究的重點(diǎn)。

　　一、我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模概述

　�。ㄒ唬┲醒雽Φ胤睫D(zhuǎn)移支付規(guī)模概況

　　分稅制以來，我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模逐年遞增，尤其1998年以后增幅明顯提高。轉(zhuǎn)移支付占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重在1994年以后逐年下降，在1997年達(dá)到最低點(diǎn)后又逐年回升（參見下表），而在此期間國內(nèi)生產(chǎn)總值一直在穩(wěn)步上升，表明我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長之間的相關(guān)性并不強(qiáng)，同時也意味著這幾年我國用于轉(zhuǎn)移支付的資金相對于國家資源的份額在不斷擴(kuò)大。轉(zhuǎn)移支付占中央財政支出的比重不斷下降，直到2001年才有所增加，但在2002年卻又大幅下降，并低于2000年的水平，這表明中央在轉(zhuǎn)移支付的力度和政策上都在進(jìn)行著不斷的調(diào)整。轉(zhuǎn)移支付占地方財政收入的比重，從1996年以后一直穩(wěn)定在4096左右，并且總體上呈現(xiàn)上升的趨勢，這表明中央對地方的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方財政收入中重要而且較為穩(wěn)定的來源。

　�。ǘ�）我國轉(zhuǎn)移支付各組成部分的規(guī)模情況

　　目前我國財政轉(zhuǎn)移支付類別包括原體制上解或補(bǔ)助、稅收返還、結(jié)算補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等。

　　1.稅收返還。中央政府以1993年為基期年，以地方凈上劃收入數(shù)額（消費(fèi)稅的100%加上增值稅的75%減去中央下劃收入）作為中央對地方稅收返還基數(shù)，保證1993年地方既得利益。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按增值稅和消費(fèi)稅平均增長率的1：0.3系數(shù)確定，如數(shù)返還地方，即每增長1%的增值稅和消費(fèi)稅，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%，并以環(huán)比方式逐年遞增，成為新的稅收返還基數(shù)。如果地方上劃中央收入達(dá)不到核定基數(shù)，中央按實(shí)際收入數(shù)返還。

　　1994年中央對地方稅收返還額為1799億元，占轉(zhuǎn)移支付總量的75.4%.此后稅收返還的絕對額每年都有所增加，且增長幅度較為穩(wěn)定，2002年達(dá)到2409億元，然而稅收返還在轉(zhuǎn)移支付中所占的比重卻逐年下降，并且在1998年以后下降速度明顯加快，到2002年這一比重僅為32.8%，與1994年相比下降了42.6個百分點(diǎn)。盡管如此，相對于目前其他類型轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小的狀況，稅收返還仍然是我國轉(zhuǎn)移支付中資金規(guī)模最大的一部分。

　　從各省稅收返還基本情況來看，一是稅收返還額都有一定的增長，并且各省所占的相對份額也較為穩(wěn)定，這說明各省的增值稅和消費(fèi)稅都有了一定的增長，且增長幅度較為平衡；
二是稅收返還規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在正相關(guān)的關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)得到的稅收返還規(guī)模較大，經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)得到的稅收返還規(guī)模較小，這是因?yàn)椤皟啥悺钡亩惢�與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。但是，“兩稅”規(guī)模還與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有關(guān)，如云南省整體經(jīng)濟(jì)總量不高，由于是我國煙草大省，消費(fèi)稅數(shù)額很大，因此稅收返還規(guī)模也比較大。

　　2.一般性轉(zhuǎn)移支付。我國的一般性轉(zhuǎn)移支付是在1995年作為分稅制改革的配套措施開始實(shí)施的，當(dāng)時稱之為“過渡期轉(zhuǎn)移支付”，在2002年進(jìn)行所得稅分享改革后改稱為一般性轉(zhuǎn)移支付。1994年到2002年，我國一般性轉(zhuǎn)移支付的總規(guī)模和各省分得的份額都有了較大增長。2002年一般性轉(zhuǎn)移支付總額為1995年的13.5倍，許多地方得到的資金也增長了十倍甚至數(shù)十倍；
一般性轉(zhuǎn)移支付資金的增長率在2001年開始有很大幅度的提高，2002年由于中央財政把實(shí)行所得稅分享改革所增加的收入全部用于了一般性轉(zhuǎn)移支付，其數(shù)額較2001年翻了一倍還多，這表明中央從政策上將更加重視對一般性轉(zhuǎn)移支付的投入力度；
對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模相對較大，五個民族自治區(qū)從中央得到的一般性轉(zhuǎn)移支付資金占到了中央一般性轉(zhuǎn)移支付資金總額的23%；
接受一般性轉(zhuǎn)移支付的省的數(shù)量規(guī)模從1995年的18個增加到了2002年的25個，表明有越來越多的省出現(xiàn)了財力上的不平衡。

　　3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。1994年實(shí)行分稅制財政體制后，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍越來越廣，規(guī)模越來越大，除原有的防治自然災(zāi)害支出以外，還有支援農(nóng)業(yè)支出、基本建設(shè)支出、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)發(fā)展資金支出等。1994年至2000年，中央對地方的專項(xiàng)撥款額度分別為361億元、375億元、489億元、518億元、895億元、1489億元和1440億元。從絕對規(guī)�？�，專項(xiàng)撥款呈不斷上升的趨勢，尤其是1998年以后，增長速度明顯加快，到2000年為1994年的近4倍。從相對規(guī)模看，1994年和2000年中央對地方的專項(xiàng)撥款額分別占同期中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額的15.1%和30.9%，增長了1倍多。同時，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金各支出項(xiàng)目的規(guī)模也有所變化，以支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金為例，1997年占同期全部專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的比例高達(dá)11.85%，到1999年下降到6%，其相對規(guī)模下降了近一半。

　　4.體制補(bǔ)助與上解。原體制下實(shí)行中央對地方補(bǔ)助的地區(qū)，中央繼續(xù)按規(guī)定給予補(bǔ)助；
原體制下規(guī)定收入上解中央的地方，按不同體制類型繼續(xù)上解。一是實(shí)行遞增上解的地方，按原規(guī)定繼續(xù)遞增上解；
二是實(shí)行定額上解的地方，按確定的上解額，繼續(xù)定額上解；
三是實(shí)行總額分成的地區(qū)和原分稅制試點(diǎn)地區(qū)，暫按1993年的實(shí)際上解數(shù)，并核定一個遞增率，每年遞增上解。從1995年開始，中央政府取消了對地方政府體制上解的遞增率，實(shí)行定額上解的辦法。原體制上解總規(guī)模1998年至2002年都為538.15億元。原體制補(bǔ)助總規(guī)模1998年為113.28億元，2001年為122.14億元，2002年為124.14億元，逐年略有增長。其中原體制上解或補(bǔ)助地區(qū)的分布沒有發(fā)生變化；
同時，絕大多數(shù)省份的上解或補(bǔ)助規(guī)模也固定不變，只有西藏等個別省份的補(bǔ)助額有所增加，這反映出了中央對其的政策傾斜。2002年原體制上解規(guī)模最大的是上海市，為120億元，其次是江蘇省80.72億元；
原體制補(bǔ)助規(guī)模最大的是西藏自治區(qū)34.80億元，其次是新疆維吾爾自治區(qū)19.37億元。

　　二、我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模存在的問題及原因分析

　�。ㄒ唬┺D(zhuǎn)移支付合理規(guī)模的范圍界定不清

　　轉(zhuǎn)移支付的合理規(guī)模要有其下限和上限。所渭下限是指在總量上要達(dá)到一定的規(guī)模，要有足夠數(shù)量的資金來保證轉(zhuǎn)移支付制度各項(xiàng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效益；
有其上限是因?yàn)槿绻�轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太大，超出了其合理范圍，則會帶來資金分配過程中交易成本的無謂增加和效率的損失。合理規(guī)模的具體界定應(yīng)以其各組成部分在制度設(shè)計上的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、政策目標(biāo)明確為基礎(chǔ)，目前我國轉(zhuǎn)移支付制度本身的設(shè)計帶有很強(qiáng)的過渡性，過多考慮了對原體制下既得利益的維護(hù)。一方面在縱向上轉(zhuǎn)移支付資金既有自上而下、又有自下而上的雙向流動情況，造成了資金的無效運(yùn)動，不僅降低了效率，而且還增加了尋租的機(jī)會；
另一方面轉(zhuǎn)移支付制度組成形式較多，且各部分在政策目標(biāo)上有所沖突，造成了轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施的整體效果不佳。

　�。ǘ�）一般性轉(zhuǎn)移支付資金在規(guī)模上不合理

　　實(shí)現(xiàn)各地的財政收支均衡在制度設(shè)計上應(yīng)主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)，但相對于其他類型的轉(zhuǎn)移支付尤其是稅收返還，一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過小，而目前的稅收返還以維持地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配，體現(xiàn)了對收入能力強(qiáng)的地區(qū)的傾斜原則，與實(shí)現(xiàn)地區(qū)財力均衡的目標(biāo)相悖。以1999年為例，東部四個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)上海市、廣東省、江蘇省、浙江省從中央得到的稅收返還總額為595億元，占當(dāng)年中央對地方稅收返還總額2120億元的28%，而西部12個�。ㄗ灾螀^(qū)）得到的稅收返還額為477.16億元，占當(dāng)年中央對地方稅收返還總額的22.5%.

　�。ㄈ�）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大

　　專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大的主要原因是我國存在一些不合理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如企業(yè)的挖潛改造專項(xiàng)資金，這部分資金的存在，不利于各類企業(yè)之間的競爭，對于企業(yè)的挖潛改造支出應(yīng)主要通過金融手段解決；
各部門系統(tǒng)內(nèi)對省以下對口單位職工宿舍和辦公樓的專款；
中央對省以下事業(yè)單位設(shè)備購置基建的撥款，明顯是屬于制度性的不合理支出。

　�。ㄋ模┰�體制補(bǔ)助或上解的規(guī)模不盡合理

　　原體制補(bǔ)助或上解實(shí)質(zhì)上是一種橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，但是，在計算上存在著不科學(xué)因素，使得其總規(guī)模和各省補(bǔ)助或上解規(guī)模都存在一定的問題，一是在制度設(shè)計和計算上沒有采用標(biāo)準(zhǔn)化計算方法，隨意性較大；
二是各省情況這些年來都發(fā)生了比較大的變化，補(bǔ)助或上解額的固定不變造成了新的不公平和不合理程度加劇。

　　三、確定我國財政轉(zhuǎn)移支付合理規(guī)模的建議

　�。ㄒ唬┟鞔_轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施目的

　　規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)由一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩部分組成，其中一般性轉(zhuǎn)移支付用于實(shí)現(xiàn)各地的財力均衡，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付用于某些特定領(lǐng)域或用來解決某些特定問題，這也是我國轉(zhuǎn)移支付制度的方向所在。通過采取漸進(jìn)式的改革方式，不斷加大改革力度，打破地方固化的既得利益。充分借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，制定符合我國國情的轉(zhuǎn)移支付制度，合理界定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的上限和下限，根據(jù)具體情況對轉(zhuǎn)移支付規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。如果轉(zhuǎn)移支付規(guī)模超過了中央財政的轉(zhuǎn)移支付能力，就要采取相應(yīng)的有效措施。目前比較可行的是采取發(fā)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付國債的辦法，一是通過發(fā)行轉(zhuǎn)移支付國債可以有效地籌集資金；
二是實(shí)施積極財政政策積累了大量發(fā)債的經(jīng)驗(yàn)，有利于國債的管理。

　�。ǘ�）逐步縮小稅收返還規(guī)模，并最終取消稅收返還

　　對稅收返還的調(diào)整，涉及到中央與地方在增值稅和消費(fèi)稅的分配關(guān)系上的調(diào)整。目前我國的制度中，中央在“兩稅”收入上拿大頭的同時，通過以增量的環(huán)比遞增確定返還基數(shù)，以此來對地方政府進(jìn)行間接激勵機(jī)制。應(yīng)該規(guī)范中央與地方在“兩稅”上的關(guān)系，合理確定“兩稅”的分享比例，使地方分得的收入不必再經(jīng)過“先向上再向下”的這種無謂的流動，確定這種分配關(guān)系也使地方政府更有增收的積極性。在調(diào)整過程中，可以分兩步進(jìn)行：一是把增值稅的分享比例固定下來，并對現(xiàn)行將民族地區(qū)上繳中央金庫的增值稅增量的80%留給地方的傾斜政策行所反映；
二是把每年的消費(fèi)稅總額以一個合理的比例進(jìn)行規(guī)范的分享，使其成為真正的共享稅。

　�。ㄈ�）對一般性轉(zhuǎn)移支付和體制補(bǔ)助或上解進(jìn)行歸并，以合理確定均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

　　一般性轉(zhuǎn)移支付與體制補(bǔ)助或上解實(shí)質(zhì)都是為實(shí)現(xiàn)均衡各地財力，但是兩種形式不銜接，勢必會帶來各自規(guī)模的不合理。只有對造成各地財力不均衡的原因進(jìn)行分析，才能合理確定均衡化轉(zhuǎn)移支付的總規(guī)模。首先，從縱向來看，作為單一制國家，仍必須保持上級政府對下級政府的控制，即上級政府集中相對多的財力，通過一定量的再分配形式即實(shí)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，為下級政府提供履行其支出責(zé)任的財力保證，以解決這種財力收支的縱向不平衡。同時，需要進(jìn)一步界定各級政府財政支出責(zé)任，以解決相互之間的職責(zé)重疊與缺位問題，消除各地財力不平衡中的不合理因素。進(jìn)一步規(guī)范政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，在市場失靈的領(lǐng)域，加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控。另外，應(yīng)細(xì)化各級政府的財政支出責(zé)任。各級政府的具體支出責(zé)任的劃分應(yīng)以效率為標(biāo)準(zhǔn)，盡量提高各項(xiàng)社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的效率。應(yīng)盡快制定頒布《政府間關(guān)系法》，對各級政府的經(jīng)濟(jì)社會管理責(zé)權(quán)和財政支出責(zé)任以法律的形式加以規(guī)范。

　　對當(dāng)前多種轉(zhuǎn)移支付形式應(yīng)進(jìn)行歸并，建立規(guī)范的縱向、橫向結(jié)合的財力性轉(zhuǎn)移支付制度。同時，要對縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模及總規(guī)模進(jìn)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。縱向收支配比的合理制度性失衡所造成的缺口，應(yīng)是實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；
而對于橫向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定，在均衡各地財力狀況的基礎(chǔ)上，主要應(yīng)處理好公平與效率的關(guān)系。其具體實(shí)現(xiàn)過程是對一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)的合理確定。轉(zhuǎn)移支付系數(shù)的確定既要考慮到各地的困難程度和一些如對民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)等特殊地區(qū)適當(dāng)照顧等因素，還要考慮到各地的長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過實(shí)行一般性轉(zhuǎn)移支付在解決落后地區(qū)當(dāng)前困難的條件下，發(fā)揮各地區(qū)的自身優(yōu)勢，因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促使橫向之間的不平衡盡可能地縮小，最終促進(jìn)整體效益的提高。

　�。ㄋ模┻M(jìn)一步調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施范圍和數(shù)量規(guī)模

　　一方面，要取消不符合市場經(jīng)濟(jì)和公共財政要求、與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)以及一些不合理的支出項(xiàng)目。另一方面，要對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合。一般轉(zhuǎn)移支付的支出特點(diǎn)是長期性、綜合性和穩(wěn)定性，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)是時間或次數(shù)的有限性和較強(qiáng)的目的性。要以此為標(biāo)準(zhǔn)，對當(dāng)前的各種支出項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的歸并。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的一些項(xiàng)目，如教科文衛(wèi)等事業(yè)費(fèi)支出、行政公檢法司支出和社會保障支出等實(shí)際上應(yīng)屬一般性轉(zhuǎn)移支付的支出項(xiàng)目，應(yīng)將其歸并到一般性轉(zhuǎn)移支付中，以一個完整的口徑來計算規(guī)模；
一般性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)支出中的一些項(xiàng)目如城鄉(xiāng)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出也應(yīng)該劃入到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中進(jìn)行計算和安排。

　　「作者簡介」宋超，財政部財政科研所北京100036；
紹智，河北省財政科研所石家莊050051

　　來源：原載《地方財政研究》2005年第1期

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