中國的改革從一開始起就面對重重阻力。當我們認識到體制有毛病、需要改，但怎么改卻需要由有毛病體制來決策。

當我們想要舉步突破原有經(jīng)濟體制的制約、改變經(jīng)濟凋敝的現(xiàn)狀，但捉頸見肘的國家財力和公共資源卻無力支付改革所需的巨大成本�！�…為了沖破阻力推進改革，我們的改革設計者、建言者、執(zhí)行者從一開始就“只能在既定的歷史條件下做出超越歷史的選擇”，創(chuàng)造性地打造了一個“有中國特色”的改革謀略。這樣的創(chuàng)新可以歸納成一句話：沒有錢、給政策……

　　最早的特區(qū)深圳就是一個極好的例子、接下來是14個沿海開放城市、再接下來是浦東新區(qū)開發(fā)；
接著就是在這樣的“政策引導”或“政策激勵”下，遍布全國的吸引外資的工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)的濫觴……

　　還有一個例子是對外商的優(yōu)惠政策。為吸引外資進入中國傳統(tǒng)的經(jīng)濟體制來“摻沙子”、給中國經(jīng)濟輸入新鮮血液，為吸引外商來投資辦廠、“引進技術”，于是就有了“三免兩減”、有了“超國民待遇”……其他等等不一而足的變異創(chuàng)新，在20多年改革的歷程中層出不窮。

　　應該講，在改革初期、在改革的攻堅階段，這樣的創(chuàng)新確實在我國的改革歷史上創(chuàng)造了奇跡�！霸诓缓侠淼捏w制里盡可能做出稍微合理一點的決策，使改革往前走�！痹趥鹘y(tǒng)的、僵化的經(jīng)濟體制中碶\入了星星點點的“新的經(jīng)濟生長點”，使得改革自此無法逆轉(zhuǎn)，形成了現(xiàn)在我們引以為豪的、洋洋大觀的、大好的局面。\r

　　國有企業(yè)大踏步后退、民營經(jīng)濟和外資企業(yè)成為國民經(jīng)濟中強有力的推動力、證券市場“用十幾年時間走過了別國上百年的道路”、金融銀行改革逐步走上前臺，GDP連續(xù)多少多少年保持將近兩位數(shù)的增長、外匯儲備名列世界各國前茅…… 這諸多的成果都來自改革初期所創(chuàng)造的“有中國特色”的“政策引導”或“政策激勵”的創(chuàng)新模式。

　　這樣一個行之有效的模式，到目前已經(jīng)根深蒂固地融化到我們各種變革創(chuàng)新的行為中、溶解到我們各種對策研究的思維方式上、融合到我們各種決策制定和執(zhí)行的定式中……

　　據(jù)上海學者王鍊利的研究，在我國三資工業(yè)企業(yè)和外資工業(yè)企業(yè)雖然已經(jīng)占到全部工業(yè)企業(yè)銷售收入和利潤總額近三分之一的比例，繳納增值稅的比例則祇占全部工業(yè)企業(yè)增值稅的22%；
而國有工業(yè)企業(yè)利潤祇占十個百分點，增值稅繳納要占全部工業(yè)企業(yè)增值稅的25%；
股份有限公司則利潤占到24個百分點、繳納增值稅祇占15個百分點。就整個工業(yè)企業(yè)而言，2002年國企繳納增值稅比例占到25％，就整個制造業(yè)而言，2002年國企繳納增值稅比例占到16.2％，由于每個銷售單位的繳納稅金能力這個指標關系是其它所有制企業(yè)都比不上國企的，國企確實是比其它所有制企業(yè)在多繳稅。這種現(xiàn)象，也反映了其它所有制企業(yè)有的在偷漏稅，有的是在高度享受著“稅收優(yōu)惠”。在國有經(jīng)濟至今占主導地位的中國，每銷售單位納稅能力最強的國有制造企業(yè)其繳納的增值稅額祇占增值稅總額的11％（包括煙草加工業(yè)是16.2％），即使算上股份有限公司中的國有控股制造業(yè)企業(yè)，這個比例約在25％左右。而每銷售單位納稅能力最差的三資外資制造企業(yè)，納稅比例達增值稅總額的37％。這說明，三資外資企業(yè)占納稅絕對值的比例越高，國家實際流失的稅收可能越多。

　　王鍊利指出，需要計算一下外資、三資稅收有多少被優(yōu)惠掉、被逃掉了﹗“據(jù)保守估計，我國一年流失的外資企業(yè)稅收已達300億元�！�…世界銀行測算，假如稅收優(yōu)惠能使中國因此多吸收外資10％，則大約每年吸收30億美元，而中國則需要付出50億美元的代價”。而筆者計算，如果三資外資企業(yè)均按2002年國企每百元銷售收入產(chǎn)生10.213元稅金標準來納稅，那么三資企業(yè)2002年需要補繳的稅金是882億，外資企業(yè)2002年需要補繳的稅金是1190億。當然，目前國企的交納稅金標準有其不合理處，這種不合理更凸現(xiàn)了一個事實：將三資外資企業(yè)每銷售單位納稅能力與國企的每銷售單位納稅能力相比較，對三資外資企業(yè)“少收”的稅金可堪稱“壯觀”﹗

　　故所以王鍊利感嘆，國門打開以后，三資、外資企業(yè)的主要經(jīng)濟指標已經(jīng)在各所有制工業(yè)企業(yè)中占居首位，不能否認，三資、外資企業(yè)的進入對我國的企業(yè)改革、經(jīng)濟發(fā)展和解決就業(yè)起到了積極和重要的作用，但是如果像中國這樣的國家到了“三資、外資企業(yè)的主要經(jīng)濟指標已經(jīng)在各所有制工業(yè)企業(yè)中占居首位”的程度，那么，我們就應該衡量一下這種“居首位”導致的得與失、考慮一下導致這種“居首位”的政策是否合理、是否需要調(diào)整了﹗

　　無獨有偶，學者蔡定劍在近日看到一些關于建立廉政保證金制度的建議，感到非常吃驚�！斑@種做法只在少數(shù)地方試點也罷，近來竟然有人大代表、政協(xié)委員、民主黨派和所謂反腐問題專家紛紛進諫要盡快推行此種制度，據(jù)傳，北京市也對這種制度躍躍欲試�！边@就使得蔡先生不得不出來揭開這種荒唐制度的美麗謊言。

　　廉政保證金制度之所以說它是一種腐敗的制度，就在于它以廉政的名義，給公務員撈取非分利益！廉政保證金的非正當性就在于：廉政是每個公務員最基本的道德要求和行為準則，保持廉潔是獲得、保持公務員職務并取得法定報酬和利益的起碼條件；
否則，就沒有資格做公務員。如果說公職人員自己還不能保證廉潔，還要納稅人另付一筆錢來保證他們行為廉潔，這是很荒唐的，從本質(zhì)上是違反法律和正當性的。

　　廉政保證金的腐敗性就在于：以扣取領導干部個人少量的工資套取政府為其繳納兩倍或多倍的保證金（有的地方不扣個人工資，完全由政府支付保證金）。它實質(zhì)是一些地方或單位通過此種名義為本部門和少數(shù)領導干部謀取一種未來可期待利益。

　　廉政保證金的違法性表現(xiàn)在，保證金在政府財政統(tǒng)一拿不出錢的情況下，要求部門和單位去支付政府投入的那一部分錢。這些單位的錢來自“小金庫”。這種錢本來就有非法性，現(xiàn)在推行這種制度竟然要讓其“合法化”。由于這種利益的驅(qū)動，可能是這些地方和單位去“撈錢”的積極性更高。我國財政改革的方向是建立統(tǒng)一的公共財政制度。而這種制度卻與其相悖，“部門財政”因此而得到鼓勵。由于這種廉政保證金具有長遠“投資”的味道，它會促使一些單位大力增加單位投入的部分，從而使個人今后得到更大的可期利益。

　　由此，蔡先生拍案而起：“官員腐敗是因為嫌錢太少，所以要給他們更多的錢，這樣他們就不會貪污受賄了！這就使廉政保證金制度的‘原理’。多么荒唐的邏輯！”

　　同樣貌似有理實則荒唐的現(xiàn)象，在原有體制中不存在的“新經(jīng)濟增長點”、如證券、銀行監(jiān)管部門的設立和運作中也存在。

　　證監(jiān)會通過證券交易所收取“證券交易監(jiān)管費”，歷年以來中國證監(jiān)會一個部門，在兩個證券交易所，不算“企業(yè)債現(xiàn)貨、可轉(zhuǎn)債、國債現(xiàn)貨”，僅從股票交易中收取了近23億元的“證券交易監(jiān)管費”。

　　中國銀監(jiān)會為解決高額監(jiān)管成本，成立伊始就在2004年9月份下發(fā)了該機構的59號文。按照文件中規(guī)定的收費標準，銀監(jiān)會每年將向商業(yè)銀行收取達56億的監(jiān)管費。

　　對此現(xiàn)象的認識，大多數(shù)人都認為這是國際慣例，在金融和證券市場最發(fā)達、市場監(jiān)管最成熟的美國也是這么做的。

　　但作為成熟市場的美國在監(jiān)管經(jīng)費來源上對證券交易委員會的獨立性定位、公正性安排，與我們完全不同：監(jiān)管費用來自于國家對監(jiān)管對象（是證券交易所而不是證券投資者）收取的費用，但這項收入屬于國家，由立法機構決定其使用權；
政府行政監(jiān)管機構應當在多重監(jiān)管之下保證這項費用的正當用途（而不是政府行政監(jiān)管機構的第二收入來源）；
政府行政監(jiān)管機構在使用這項費用時事前事后應當保證充分的信息披露；
政府行政監(jiān)管機構不直接（也不通過自己的下屬單位）收取費用，而是間接地從國會撥款委員會得到所需要、并經(jīng)審核批準的撥款。

　　中國政府行政監(jiān)管機構在監(jiān)管費用收取的“形式”上，已經(jīng)有一點學會了美國相關做法的表皮。但是，南桔而北枳，我們實際的制度安排和做法所存在的問題在于：

　　1. 證監(jiān)會還至少有一個國家計委和財政部聯(lián)合發(fā)文的“形式”；
銀監(jiān)會有沒有這樣的“形式”公正的程序，不得而知，所能公開見到的就是該機構采取自己發(fā)文（59號文）自己收取。收取比例、數(shù)額、用途、監(jiān)管、審核、批準等等，都沒有充分的信息披露可以見到；
如何監(jiān)控、如何制約？沒有良好的治理制度安排，這對于一個維護公正、實施治理監(jiān)管的政府行政監(jiān)管機構來講是不應該的。

　　2.作為政府行政監(jiān)管機構，所有的經(jīng)費來源都應該由國家或人大專門委員會撥款，以便從源頭上隔絕與市場的利益相關和利益沖突，如果監(jiān)管成本需要來自于監(jiān)管對象，也應該如美國那樣分清所有權，建立收支兩條線的制度安排，在這過程中應有一整套嚴格的收取和撥款程序，要有充分的信息披露。

　　3.形式上的、程序性的公正，還只是表面上的公正。但就是表面上的程序性公正也應該做到位。政府的治理和公司治理在道理上相同的地方，就是權力要有制約、監(jiān)管機構本身要受監(jiān)管、要有高度透明的信息披露。哪怕以上提到的兩個監(jiān)管機構在向市場收取監(jiān)管費時都如表面形式上的程序那樣：由財政部、國家計委（或現(xiàn)在的發(fā)改委）發(fā)文批準；
由審計署不定期的審計。問題還在于，我們現(xiàn)有的表面上程序性公正的相關制度安排仍舊是自我相關的、仍舊是容易造成內(nèi)部利益沖突的政府內(nèi)部的部門之間的制約和監(jiān)控。沒有形成立法機構對于行政部門的外部監(jiān)管和制約安排；
也沒有定期的、高度透明的、面向全社會的信息披露制度安排。

　　4.中國和美國最大的不同是，美國的各個證券交易所都是帶有一定商業(yè)性質(zhì)的自主經(jīng)營、獨立自主的市場服務機構，而我國的證券交易所在形式上是會員制的、但在實質(zhì)上卻根本就是受證監(jiān)會直接領導、管理的派出機構，向交易所收交易監(jiān)管費在美國是監(jiān)管機構向監(jiān)管對象收取監(jiān)管費、但在中國卻等于派出政府行政監(jiān)管機構的“協(xié)管員”直接向市場重復收費。正因如此，在交易所向市場公布的收費表中對“證券交易監(jiān)管費”會標明“代中國證監(jiān)會收取”。

　　5. 中國的改革一直采取沒有錢就給政策的習慣做法。但是關系到政府公信力的行政監(jiān)管機構，特別是原來計劃經(jīng)濟時代沒有的、作為新的經(jīng)濟增長點出現(xiàn)的經(jīng)濟部門的政府行政監(jiān)管機構，在它們的經(jīng)費來源的制度安排上萬萬不可采取這種會導致?lián)p害政府公信力的做法。費用收取多（如銀監(jiān)會）少（如證監(jiān)會）在于其次，這種有缺陷的制度安排卻使得理應超脫于市場的監(jiān)管機構的部門利益和市場利益直接相關了，形成了與民爭利的不公平狀態(tài)。

　　其他類似的做法在我們目前的經(jīng)濟和社會生活中已經(jīng)潛移默化、約定俗成，似乎已經(jīng)讓人見怪不怪了。

比如，對市場長期采用政策托市、政策救市，無論是對房產(chǎn)市場、對證券市場……都時不時要顯示一下政府“閑不住的手”；

還比如，對銀行壞賬，用政策核銷、用外匯儲備沖抵；
對券商挪用客戶保證金造成的壞賬，用上千億政策性的再貸款“買單”；

又比如，教育投入的不足，可以用教育產(chǎn)業(yè)化、給大中小學或明或暗的收費政策來解決；
教育界從業(yè)人員和科技界從業(yè)人員的收入過低，可以鼓勵用課內(nèi)損失課外補的方式彌補，造成目前中國家庭教育成本投入不成比例地居高不下；

再比如，國有企業(yè)老總的收入與貢獻不成比例，容易形成“59歲現(xiàn)象”，所以大力提倡片面地對高管激勵、拉大與員工的收入差距、聽任企業(yè)高管采取脫離現(xiàn)實環(huán)境的MBO，直到社會失衡才叫停止……

　　有學者勸告:“要把激勵搞對”。實在的說來，沒錢給政策的做法，從改革初期對舊體制有效的攻堅突破，輾轉(zhuǎn)到今日已經(jīng)異化為政府管制的軟弱、鉆政策空子的溫床以及對權貴利益團體侵害國家公共利益的縱容與激勵。

　　如果說，在改革初期采取這種“要改革沒有錢給政策”做法，是因為在既有的體制框架之下“要由計劃經(jīng)濟的政府推動一場市場經(jīng)濟的改革”這樣不得已苦衷。那么，時至今日在改革25年以后重提改革，確實需要理論界、學術界和政府部門袞袞諸公一起來反思和評估改革當年“有中國特色”的種種創(chuàng)新對于建立和諧社會和可持續(xù)發(fā)展，其間的是非功過和利害得失。

　　2005年4月4日初稿，北京大軍經(jīng)濟觀察研究中心

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