內(nèi)容摘要：公民參與是現(xiàn)代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性和廣泛性的行為，也是現(xiàn)代民主的重要表征之一。作為民主價(jià)值的體現(xiàn)和重要手段之一，公民參與對(duì)我們建設(shè)法治政府、實(shí)現(xiàn)政治文明并建立起憲政秩序無疑具有十分重要的意義。本文將闡述公民參與的內(nèi)涵、意義和憲政價(jià)值，分析公民參與的憲政理論基礎(chǔ)，并在對(duì)我國(guó)公民參與的政治實(shí)踐進(jìn)行審視的基礎(chǔ)上提出完善公民參與的若干建議。

　　關(guān)鍵詞：憲政，公民參與，行政民主化

　　憲政一詞自產(chǎn)生至今，其意義已發(fā)生很大變化。與最初純粹的法律內(nèi)涵不同，憲政已被視為保障和推進(jìn)民主政治的一種制度和實(shí)踐，并且在憲政的實(shí)踐過程中確立了一種憲政秩序，使得憲政和民主的價(jià)值在其中相互融合。憲政民主既強(qiáng)調(diào)公民的廣泛參與，如普遍選舉、政治信息公開、政治職務(wù)限任制等民主的實(shí)現(xiàn)形式，也強(qiáng)調(diào)對(duì)政府權(quán)力的限制，如通過獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)行使違憲審查的權(quán)力制約政府，以公民的權(quán)利制約政治權(quán)力，在制度設(shè)計(jì)上重視以不同的權(quán)力機(jī)關(guān)相互制衡，以嚴(yán)格的程序來約束權(quán)力等等。[1]（P249）民主在這里成為憲政的必要保障。公民參與作為現(xiàn)代民主的一種重要形式，它既能保證公共權(quán)力的民主認(rèn)同，又可以防止公共權(quán)力過分強(qiáng)大，這與憲政的內(nèi)在精神是一致的。憲政民主和公民參與是相互作用、相互協(xié)調(diào)發(fā)展的。黨的十六大報(bào)告中也指出，堅(jiān)持和完善社會(huì)主義民主制度，要健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。鑒于我國(guó)目前公共權(quán)力過于強(qiáng)大、公民參與程度低的狀況，要實(shí)現(xiàn)政府和公民關(guān)系的良性互動(dòng)，建設(shè)法治政府、實(shí)現(xiàn)政治文明并最終建立起憲政秩序，我們應(yīng)積極探索并尋求完善公民參與的有效途徑。

　　一、公民參與的內(nèi)涵、意義及憲政價(jià)值

　　公民參與是現(xiàn)代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性和廣泛性的行為。它也是現(xiàn)代民主的重要表征之一，有關(guān)公民政治參與的權(quán)利、方式及其運(yùn)作機(jī)制等也是構(gòu)成現(xiàn)代民主政治制度的重要內(nèi)容。在現(xiàn)代西方頗有影響的若干政治思潮中，無論是各種民主的理論比如參與民主理論、精英民主理論和多元民主理論還是有關(guān)政治發(fā)展的理論都不可避免地要涉及到對(duì)公民參與的一般性理論分析和對(duì)公民參與現(xiàn)狀的具體考察。亨廷頓在研究政治發(fā)展的過程及其影響政治發(fā)展的相關(guān)因素時(shí)，就把公民參與視作為影響政治發(fā)展的重要變量，并把公民參與的程度和規(guī)模作為衡量一個(gè)社會(huì)政治現(xiàn)代化程度的一個(gè)重要尺度。[2]（P42）多元民主論的代表人物羅伯特達(dá)爾在論述什么是“民主”時(shí)，提出了民主的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其中第一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)就是“有效的參與”。[3]（P43）可見，公民參與與現(xiàn)代政治和民主制度是緊密相關(guān)，不可分割的。然而，對(duì)于這一重要的概念，國(guó)內(nèi)學(xué)者大都從政治學(xué)的角度對(duì)其內(nèi)涵加以界定，而未從法學(xué)上加以界定。如有的學(xué)者認(rèn)為公民參與是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活，影響政治體系構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過程的一系列行為。[4]（P207）筆者認(rèn)為，公民參與，不僅僅指公民的政治參與，即由公民直接或間接選舉公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的過程，還包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與。在這其中，政治參與是最主要的部分。因此，作為一種概念，這種界定顯然無法全然揭示公民參與一詞的全部?jī)?nèi)涵，是不周延的。我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民�！薄叭嗣褚勒辗梢�(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”可見，我國(guó)憲法規(guī)定的公民參與是一種廣泛的參與。而上述概念僅僅說明了政治上的參與，而不能涵蓋后者，是作為一種政治學(xué)上的概念出現(xiàn)，如果作為法學(xué)概念上的定義則未盡科學(xué)。那么，公民參與的概念從法學(xué)上如何來界定呢？黨的十五大報(bào)告中揭示“依法治國(guó)”的內(nèi)涵時(shí)指出：依法治國(guó)就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化�；谏鲜龇治�，借用依法治國(guó)的概念，筆者試圖將公民參與界定為：是指一國(guó)的公民，以國(guó)家主人的身份，依照法律法規(guī)的規(guī)定，通過各種途徑和形式，參與管理國(guó)家和社會(huì)的各種事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公民的民主權(quán)利的行為。

　　如同憲政一樣，公民參與的意義也可以作雙重理解：一方面公民參與是民主的表現(xiàn)形式和公民權(quán)利的重要內(nèi)容。20世紀(jì)英國(guó)社會(huì)主義者、政治學(xué)家柯爾認(rèn)為，民主就是一種人民參與的政治制度，而實(shí)現(xiàn)這種參與的社會(huì)政治形式則是以社團(tuán)為基礎(chǔ)的自治。美國(guó)政治學(xué)家科恩也認(rèn)為：“民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策”。[5]民主政治的核心是人民參與的過程�！豆駲�(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第25條也明文規(guī)定，每個(gè)公民應(yīng)有直接或通過自由選擇的代表參與公共事務(wù)的權(quán)利和機(jī)會(huì)。各國(guó)的憲法也都對(duì)公民的參與權(quán)利作出了規(guī)定。如我國(guó)憲法開篇的第二條就明文規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。憲法在第二篇中則具體規(guī)定了公民參與選舉、監(jiān)督、批評(píng)建議等等的內(nèi)容。另一方面公民參與是實(shí)現(xiàn)民主和維護(hù)公民利益的重要工具。公民通過自身或社會(huì)組織合法地參與公共政策的制定和執(zhí)行過程，使自己的主張和利益訴求在政府的立法和行政決策過程中得以體現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)自己的民主權(quán)利和保護(hù)自身的利益。

　　此外，公民參與的提出在我國(guó)當(dāng)前政治體制下還具有其特有的憲政價(jià)值。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，公民參與是實(shí)現(xiàn)政治文明的重要內(nèi)容。[6]黨的十六大報(bào)告指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來�！惫駞⑴c，是人民當(dāng)家作主的應(yīng)有之義。公民參與，是民主程序的核心概念。只有通過廣泛的參與，公民才能體會(huì)到什么是人民民主，在心理上認(rèn)同和建立民主的作風(fēng)，在行為上獲取民主辦事的方法，從而為實(shí)現(xiàn)政治文明、推動(dòng)民主憲政進(jìn)程夯實(shí)基礎(chǔ)；
其次，公民參與是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的內(nèi)在要求。[7]（P34）實(shí)現(xiàn)法治，就要求公民有效地參與到我國(guó)的法治進(jìn)程中來。通過公民參與，可以推動(dòng)中國(guó)法治發(fā)展中的兩種力量-政府主導(dǎo)型和社會(huì)化法運(yùn)動(dòng)的契合，從而更好推動(dòng)法治的發(fā)展；
通過公民參與，有利于法律制度得到公民的認(rèn)知、認(rèn)同和信仰，從而有效地樹立起法的權(quán)威；
通過公民參與，有利于體現(xiàn)公民在法治發(fā)展中的主體地位。最后，公民參與是重塑政府的推動(dòng)力，也是當(dāng)前政府改革的重要目標(biāo)。[8]當(dāng)前我國(guó)正在深化行政管理體制的改革，這就要求公民的有效參與，通過公民參與可以增加政府決策的管理的透明度，提高決策的科學(xué)和民主性，增進(jìn)公民與政府之間關(guān)系的和諧，同時(shí)可以促進(jìn)政府依法行政，使政府接受人民監(jiān)督有了實(shí)際的內(nèi)容。此外，加強(qiáng)公民參與和實(shí)現(xiàn)行政民主化正在成為新時(shí)代全球性的公共管理改革的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)憲政的發(fā)展和行政的改革不能無視這一發(fā)展趨勢(shì)，而必須與之保持同步。

　　二、公民參與的憲政理論基礎(chǔ)

　　公民參與這一概念的提出不是偶然的，而是有其深刻的理論依據(jù)的。其理論依據(jù)主要表現(xiàn)在以下幾方面：（一）公民參與的政治學(xué)理論基礎(chǔ)-國(guó)家與社會(huì)的二元化。國(guó)家與社會(huì)的二元化存在，符合民主的歷史潮流，符合人性及社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家不再是從社會(huì)中產(chǎn)生并凌駕于社會(huì)之上的一種政治力量，它只不過是人類實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的一種手段而已。“社會(huì)重新收回國(guó)家權(quán)力的過程，也就是民主化的過程，其具體體現(xiàn)是不斷擴(kuò)大人民參與的范圍，直至國(guó)家消亡�！盵9]國(guó)家自行消亡的過程就是政治民主化的過程，就是人民參與國(guó)家政治管理的過程，其實(shí)質(zhì)也就是馬克思所講的“社會(huì)把國(guó)家政權(quán)重新收回”的過程。在這一過程中，為了防止國(guó)家及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人，就需要社會(huì)廣泛、普遍地參與國(guó)家權(quán)力的行使活動(dòng)，從而有效地制約國(guó)家，監(jiān)督國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員的一切行為。建國(guó)后，我國(guó)根據(jù)前蘇聯(lián)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建立起了一套政治、經(jīng)濟(jì)高度集中化的社會(huì)體制，國(guó)家與公民社會(huì)混為一體，國(guó)家包辦、統(tǒng)籌社會(huì)的一切，國(guó)家與社會(huì)呈一元化。改革開放以來，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，政治體制改革的深入，國(guó)家逐步退出原屬于社會(huì)的領(lǐng)域，將大多數(shù)原本可以由社會(huì)管理的事務(wù)交還給社會(huì)團(tuán)體和公民自我管理，這一國(guó)家還權(quán)于社會(huì)的進(jìn)程必然要求作為社會(huì)主人-公民的參與。這其中最具代表性的就是我國(guó)的“村民自治”制度的確立。（二）公民參與的憲法學(xué)理論基礎(chǔ)-社會(huì)契約論思想�，F(xiàn)代憲法的首要原則就是人民主權(quán)的原則。社會(huì)契約論認(rèn)為，社會(huì)公約賦予政治共同體及其成員以絕對(duì)的權(quán)力，但這種權(quán)力只有代表“公意”時(shí)才稱為主權(quán)。主權(quán)的一切行為，必須是真正屬于“公意”的行為。[10] “公意”是一切公共行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。那么“公意”是怎么產(chǎn)生的呢？有兩種方式：一是直接民主，如古代民主就是通過簡(jiǎn)單多數(shù)規(guī)則使公共權(quán)力總是掌握在大多數(shù)人手中；
一是間接民主，如近代產(chǎn)生的代議制度，公民通過行使選舉權(quán)來表達(dá)他們的利益和意愿，從而使公共權(quán)力得以體現(xiàn)民意。傳統(tǒng)代議制是建立在當(dāng)時(shí)由于缺乏必要的技術(shù)、物質(zhì)條件而偏好間接民主的理論基礎(chǔ)上之上的。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，由于社會(huì)物質(zhì)、技術(shù)條件的發(fā)展（如信息化和電子政務(wù)的發(fā)展），使得直接民主成為可能，另一方面也由于公民代理人的“自利性”而并不總能代表公民的利益和意愿。所以，現(xiàn)代民主通過擴(kuò)大公民直接參與、分散權(quán)力中心來達(dá)到控制公共權(quán)力的目的。[11]顯然，公民參與式的直接民主是體現(xiàn)公意的最佳方式。公民參與是一切社會(huì)和國(guó)家事務(wù)決策的合法性基礎(chǔ)，這是符合自然法則中人性基本權(quán)利的內(nèi)在邏輯的。在我國(guó)，憲法規(guī)定一切權(quán)力屬于人民，人民是社會(huì)的主體，也是權(quán)力的主體。權(quán)利產(chǎn)生權(quán)力，政府是社會(huì)利益的代表，要受人民監(jiān)督、對(duì)人民負(fù)責(zé)已是一條不證自明的公理。（三）公民參與的行政學(xué)基礎(chǔ)-“治理”理論和行政民主化的理論的興起。傳統(tǒng)的政府行政是以威爾遜的“政治與行政兩分法”和韋伯的官僚制為理論基礎(chǔ)的，這種強(qiáng)調(diào)效率的管理模式帶來的問題就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和公民關(guān)系的異化：行政機(jī)構(gòu)的過分強(qiáng)大使公民與政府之間的距離越來越大，公民與政府處于一種陌生和相互不了解的狀態(tài)，行政機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期置于公民之上，公民對(duì)政府決策只有服從的義務(wù)，而沒有參與決策的事實(shí)。這種異化的狀態(tài)不僅損害了公民的利益，也容易導(dǎo)致公民政治冷漠和消極的社會(huì)行為，進(jìn)而使政府的政策實(shí)施失去效應(yīng)。[12]（P43）自20世紀(jì)70年代以來，“治理”理論成為人們所關(guān)注的焦點(diǎn)，并由此引發(fā)出關(guān)于“善治”的治理觀。治理與統(tǒng)治的本質(zhì)區(qū)別是主體的不同，統(tǒng)治的主體是政府，是單一的權(quán)威，而治理的主體是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)，或是二者的合作，是多元的主體。由此可推導(dǎo)出：“善治”要求國(guó)家與社會(huì)合作，政治權(quán)力向公民社會(huì)回歸，要求擴(kuò)大公民對(duì)公共事務(wù)的管理的直接參與，強(qiáng)調(diào)政府職能由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的社會(huì)化和公共利益的最大化。其次，行政民主化理論的興起。美國(guó)行政學(xué)家沃爾多在20世紀(jì)70年代首次提出了“顧客至上官僚”、“參與式官僚”等觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)建立一種民主、公正的新公共行政，公民可以通過各種渠道積極參與公共政策的制定和實(shí)施、實(shí)行一定程度的公民自治，這既為公共政策提供了民主性與合法性，又可以帶來公共政策的高效率。這種參與型的治理模式塑造了一種新型的政府與公民關(guān)系。行政機(jī)構(gòu)的角色的轉(zhuǎn)變直接地體現(xiàn)了行政的民主化。1998年在法國(guó)巴黎召開的第24屆國(guó)際行政科學(xué)大會(huì)也將公民與公共行政的關(guān)系作為大會(huì)討論的主題。所有這些問題都表明了公民與政府的關(guān)系正在發(fā)生深刻變革，公民參與的全球趨勢(shì)正在打破“立法可以民主化、行政必須集權(quán)化”的傳統(tǒng)理論觀點(diǎn)。當(dāng)代行政民主化的實(shí)質(zhì)是大力發(fā)展直接民主，20世紀(jì)80年代以來的發(fā)展表明：看一個(gè)政府的民主化程度，不僅要看其代議制的發(fā)展?fàn)顩r，更要看其行政民主化的發(fā)展?fàn)顩r，要看公民直接參與行政的程度。[13]加強(qiáng)公民參與和實(shí)現(xiàn)行政民主化正在成為新時(shí)代全球性的公共管理改革的發(fā)展趨勢(shì)。

　　三、我國(guó)公民參與的政治實(shí)踐的審視

　　通過擴(kuò)大公民參與，尤其是有序的政治參與來實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利間的平衡，推動(dòng)我國(guó)的法治進(jìn)程，這是人們所期望的一種理想的憲政狀態(tài)。但是，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這也給現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)作帶來了一個(gè)兩難問題：國(guó)家權(quán)力要維持一定的權(quán)威，公民權(quán)利又要得到保障和實(shí)現(xiàn)。從權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系上看，國(guó)家權(quán)力是公民權(quán)利的保障和約束機(jī)制，權(quán)利若不受約束則會(huì)異化為特權(quán)或無政府狀態(tài)，使權(quán)利自身失去存在的可能性；
而權(quán)利又是權(quán)力的基礎(chǔ)，如果權(quán)力不受制約，權(quán)利就會(huì)在強(qiáng)大的暴力面前化為烏有，權(quán)力的運(yùn)作則會(huì)使政治權(quán)威嚴(yán)重缺失。[14]（P17）從發(fā)展的角度看，公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力雖然存在一定的矛盾，但公民權(quán)利的增長(zhǎng)并不意味著公共權(quán)力的萎縮，兩者并不是互為消長(zhǎng)的兩個(gè)權(quán)域。以行政主體和公民的關(guān)系為例，無論是行政主體還是公民，都具有能動(dòng)性，兩者是相輔相成的。行政主體應(yīng)維護(hù)和增進(jìn)公民的合法權(quán)益，公民要理解和支持行政主體的執(zhí)法行為，特別要通過互動(dòng)的參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“雙贏”局面，形成和諧、合作的新行政關(guān)系格局。[15]可見，公共權(quán)力的行使和公民權(quán)利的落實(shí)是可以互惠互動(dòng)的，而促進(jìn)公民參與則是主要途徑。權(quán)力的主體力量過于強(qiáng)大、國(guó)家始終處于強(qiáng)勢(shì)和支配地位、公民權(quán)利脆弱、國(guó)家主導(dǎo)現(xiàn)代化（包括法制的現(xiàn)代化）的進(jìn)程等等一直是我國(guó)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的基本狀況。改革開放以來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的狀況迫切要求通過公民廣泛的有效參與和政府改革來實(shí)現(xiàn)政府與公民關(guān)系的良性互動(dòng)發(fā)展。黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)在公民參與方面進(jìn)行了許多積極有益的實(shí)踐和探索。公民參與的渠道得到了開辟和拓寬，公民參與的內(nèi)容有了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。而如今在依法治國(guó)方略的指引下，我國(guó)公民在參政、議政、民主監(jiān)督和自治等方面的權(quán)利都有了空前的擴(kuò)大，公民參與正步入健康有序的軌道。按照我國(guó)現(xiàn)有的政治實(shí)踐，筆者認(rèn)為我國(guó)的公民參與從縱向上看，可分為憲法上的基本參與權(quán)利和部門法上的具體參與權(quán)利，前者如公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等權(quán)利，此外還有我國(guó)憲法所沒有規(guī)定的創(chuàng)制權(quán)及復(fù)決權(quán)。這在我國(guó)憲法中體現(xiàn)為憲法的第一章的一些條款，分別規(guī)定了公民參與的原則性內(nèi)容，在第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”的一些條款中，則規(guī)定了公民參與的具體內(nèi)容。后者則表現(xiàn)有諸如立法法中的立法聽證、行政訴訟法中的行政聽證程序以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的聽證會(huì)制度等等。從橫向上看公民參與的領(lǐng)域主要有立法、行政和司法等三方面。在立法領(lǐng)域，體現(xiàn)為在立法前的立法調(diào)研、咨詢、意見征求以及立法聽證制度。在行政領(lǐng)域，主要體現(xiàn)為行政聽證、行政復(fù)議、行政決策參與、行政監(jiān)督以及民主評(píng)議等制度；
在司法領(lǐng)域，則主要體現(xiàn)為法院中的人民陪審員制度和檢察院中的人民監(jiān)督員等制度。此外，我國(guó)還有共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商會(huì)議制度、民族區(qū)域自治制度、村民自治制度、國(guó)有企業(yè)中的職工代表大會(huì)制度、公民批評(píng)和建議制度、信訪制度和舉報(bào)制度等等公民參與的途徑和渠道。

　　四、當(dāng)前憲政框架下完善公民參與的若干建議

　　應(yīng)該看到，雖然我國(guó)在公民參與方面有了很多有益的探索和實(shí)踐，但我國(guó)現(xiàn)階段的公民參與在其發(fā)展過程中由于公民參與受經(jīng)濟(jì)、文化、政治發(fā)展等諸多因素的制約，實(shí)踐中仍然存在著許多不足，如公民參與的領(lǐng)域不夠廣泛、參與水平不高、參與的制度化保障還很不健全、公民自治發(fā)展滯后、公民參與意識(shí)不夠等等。其中最突出的是制度化程度不高，在一些地方和單位，公民參與往往流于形式。筆者認(rèn)為，目前要推進(jìn)我國(guó)公民參與的發(fā)展，至少應(yīng)該對(duì)以下幾個(gè)方面進(jìn)行探討。首先，公民參與需要公民意識(shí)與公民責(zé)任感的增強(qiáng)。公民意識(shí)和臣民意識(shí)相對(duì)，臣民意識(shí)強(qiáng)調(diào)服從，是一種義務(wù)本位意識(shí)，而公民意識(shí)強(qiáng)調(diào)參與，是一種權(quán)利本位意識(shí)。在我國(guó)，自封建社會(huì)以來只有“民本”意識(shí)，而沒有民主的理念；
只是在君主開明專制的條件下強(qiáng)調(diào)公民的服從和義務(wù)，而沒有形成民眾參與的政治傳統(tǒng)，這是導(dǎo)致公民主體意識(shí)淡薄的重要原因。盡管近年來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了公民主體意識(shí)的增強(qiáng)，但總體看來情況并不理想。公民意識(shí)不僅強(qiáng)調(diào)主體意識(shí)的增強(qiáng)，而且意味著公民的權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，即一種公民自覺履行法律義務(wù)的責(zé)任感。公民意識(shí)和公民責(zé)任兩者構(gòu)成了公民參與的心理基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)公民有效參與的前提。要增強(qiáng)公民意識(shí)與公民責(zé)任感，當(dāng)前最主要的是提高社會(huì)的教育水平，對(duì)公民進(jìn)行必要的政治知識(shí)、規(guī)則和技能的培訓(xùn)，并且使公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)真正與自身的利益緊密聯(lián)系起來，使公民感受到參與政治生活的重要意義。其次，公民參與的發(fā)展要求選舉權(quán)和知情權(quán)的保障。通過選舉權(quán)的行使來選出人大代表及各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人是我國(guó)公民參與政治生活和國(guó)家事務(wù)管理的最主要方式。因此，保障選舉權(quán)是公民參與的基本前提之一，而在當(dāng)前，選舉權(quán)的保障需要規(guī)范選舉的嚴(yán)肅性和合法性，并使之程序化、制度化，如選舉法、各級(jí)人民代表大會(huì)組織法、代表法的實(shí)施和規(guī)范等；
為了使公民選舉權(quán)在受到侵害時(shí)能獲得救濟(jì)，還應(yīng)積極推進(jìn)我國(guó)選舉訴訟制度的建設(shè)。信息公開，是公民有效參與的前提。保障公民的知情權(quán)，是促使和保證公民有效參與的先決條件，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公民參與的廣度和深度。關(guān)于保障和擴(kuò)大公民知情權(quán)的制度建設(shè)，黨的十六大在推行政務(wù)公開制度方面提出了十分具體的要求：如推行電子政務(wù)，建立公正透明、廉潔高效的行政管理體制；
完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制；
建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證和責(zé)任制，村務(wù)公開等等制度等。[16]（P34）通過這些制度的建立，使普通公民了解了政治決策的過程，公民參與真正成為一個(gè)具體的、有序的行動(dòng)過程。再次，公民參與需要實(shí)現(xiàn)制度化、程序化的保障。公民參與要實(shí)現(xiàn)制度化、程序化，這既指公民在實(shí)際參與中的具體制度，也包括法律方面的建設(shè)。我國(guó)目前公民參與方面的法律制度建設(shè)滯后，缺少了制度上和程序上的保障。公民的民主權(quán)利在法律上的存在，并不意味著該權(quán)利在事實(shí)上的實(shí)現(xiàn)，只有通過具體的制度化、程序化，權(quán)利才有行使的可能性。我國(guó)現(xiàn)行的法律對(duì)公民的參與權(quán)雖有相應(yīng)的規(guī)定，公民參與的基本原則也很明確，但是由于有些法律法規(guī)不夠完善，操作程序上還缺乏參與的具體實(shí)施辦法（包括參與的程序、方法、途徑、參與權(quán)受到侵犯后的補(bǔ)救方法等等），在此情況下，公民參與往往變成勞民傷財(cái)?shù)男问交^程，公民參與的意義也就無從談起。今后，要加強(qiáng)公民參與的制度化和程序化建設(shè)，通過立法手段推動(dòng)公民參與的進(jìn)程，通過制度安排保障公民民主決策的權(quán)利。要進(jìn)一步健全和完善選舉制度、聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度、對(duì)公職人員的評(píng)議制度、陪審制度、參與化解糾紛的制度、社區(qū)矯正制度、公民批評(píng)建議制度等，在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對(duì)公民參與的內(nèi)容、程序、方式、途徑等作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序進(jìn)行實(shí)際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化，避免出現(xiàn)公民參與的非理性化、無序化。另外，公民參與需要積極培育非政府公共組織，大力發(fā)展公民自治。市場(chǎng)化的改革使國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系和以往相比有很大變化，非政府公共組織的獨(dú)立性、社會(huì)性日益加強(qiáng)，并成為社會(huì)動(dòng)員和公民參與的有效渠道。目前，非政府公共組織如居民自治組織、各行業(yè)自律與服務(wù)組織、志愿者團(tuán)體與慈善組織以及我國(guó)許多事業(yè)單位等，都有發(fā)展的必要[17]（P13），從而發(fā)揮其在政府與公民之間的中介作用。積極發(fā)展公民自治是促進(jìn)公民參與的重要形式，擴(kuò)大公民自己管理自己事務(wù)的范圍，參與和自身利益相關(guān)事務(wù)的決策與管理，是公民參與最基本的目的。黨的十六大提出擴(kuò)大基層民主是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作，當(dāng)前發(fā)展公民自治主要在于健全基層自治組織，完善基層自治制度，實(shí)現(xiàn)村民自治和城市居民自治。最后，公民在政治關(guān)系上的對(duì)等面是國(guó)家，公民參與的發(fā)展同樣需要政府權(quán)力的重塑，即政府的改革、創(chuàng)新。我國(guó)當(dāng)前政府創(chuàng)新的目標(biāo)應(yīng)是塑造一個(gè)有限、法治、開放、民主的責(zé)任政府。政府的公共決策和行為要以“公共性”為基礎(chǔ)，以公共利益的最大化為出發(fā)點(diǎn)，政府公職人員要具有一種公共行政的責(zé)任感；
全能政府要轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚牟糠致毮芤缮鐣?huì)組織來承擔(dān)，政府職能定位應(yīng)轉(zhuǎn)為“政府與公民、社會(huì)相結(jié)合”的多元價(jià)值取向；
公共行政應(yīng)該制度化、法治化，政府的政策的制定和實(shí)施都要遵循法治的原則；
封閉政府要轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放政府，政府應(yīng)該健全信息公開機(jī)制，確保行政的透明度和公民的知情權(quán)；
責(zé)任政府要求建立和健全行政責(zé)任機(jī)制，政府行為“失位”和“越位”都要受到制度的約束，政府應(yīng)對(duì)其后果承擔(dān)責(zé)任。

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　　作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院Corp.

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