行政法，源于法文droit administratif，英文為administrative law。由于社會制度的不同，法律文化的差異，觀察問題角度的差別，人們對行政法的理解與界定也便存有分歧�！�

　　最簡單的定義方法是把行政法描述為有關(guān)行政的法。統(tǒng)而論之，這并無不當(dāng)，但只有進行進一步的闡釋，人們才能明了行政法的內(nèi)容體系、本質(zhì)特征與重心所在，才能對這種定義的準確性、完整性、正確性作出判斷。　

　　有的學(xué)者從管理的角度界定行政法，人們稱之為管理論。這種理論在早期特別是在大陸法系國家和前蘇聯(lián)的行政法學(xué)中占據(jù)統(tǒng)治地位。最集中、最直接地表述這一理論的一個定義是：“行政法作為一種概念范疇就是管理法，更確切一點說，就是國家管理法�！�1 管理論者從“分析實證主義”出發(fā)，信奉“法律是無限主權(quán)者的命令”，認為行政法是“對國家事務(wù)進行管理的工具�！闭J為行政機關(guān)是權(quán)力主體，相對方是義務(wù)主體，二者之間的關(guān)系是權(quán)力義務(wù)關(guān)系，權(quán)力義務(wù)不對等是行政法的基本特征，命令——服從是行政行為的基本模式。強調(diào)法制的中心是以法行政，即用法律管理國家事務(wù)，要求行政相對方服從法律的命令，否則要承擔(dān)行政法律責(zé)任，受到法律的制裁。他們將行政法律責(zé)任的范圍限于行政相對方的責(zé)任，不強調(diào)行政主體的法律責(zé)任，追究行政法律責(zé)任的機關(guān)是主管行政機關(guān)或行政裁判機構(gòu)。行政救濟，早期被認為是行政長官對受害的相對方的一種恩賜，此后方逐步被承認為相對方的一種權(quán)利補救措施。他們一般都是以行政組織、行政職能和作用為核心來構(gòu)筑行政法學(xué)理論體系。在他們的早期著作中，不講司法審查和司法補救。管理論的產(chǎn)生有其歷史、社會的必然性，在一定條件下，對社會的穩(wěn)定和發(fā)展起了積極的作用。但這種理論有較大的片面性，未能全面而深刻地把握行政法的實質(zhì)，它以管理者為本位，以管理為使命，視法為管理工具，無視行政相對方的權(quán)利，忽略了對管理者的監(jiān)督，過于強調(diào)行政效率和行政特權(quán)，加深了行政領(lǐng)域“官本位”的特征，同現(xiàn)代社會的發(fā)展，同民主與法治原則不相適應(yīng)�！�

　　目前國內(nèi)比較流行的行政法定義有：“行政法是關(guān)于國家各個方面行政管理活動的法律規(guī)范的總稱”2；
是“調(diào)整行政活動的法律”3；
是“調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”4，等等。“行政管理活動”、“行政活動”、“行政關(guān)系”這些概念，或?qū)偻x概念，或?qū)俳聘拍�，其共同之處在于行政主體居于主導(dǎo)地位，行政相對方居于被管理的客觀地位。根據(jù)這些定義，無法引申出對行政的監(jiān)督這一行政法的重要使命，結(jié)果行政訴訟這一不可或缺的內(nèi)容就被從行政法的有機整體中閹割了，也就無法改變、調(diào)整雙方的不平衡性�！�

　　英美一些行政法學(xué)者從權(quán)利本位出發(fā)，把行政法稱為控權(quán)法，人們稱之為控權(quán)論。該理論在英美法系中占居主導(dǎo)地位。最集中、最直接地表述該種理論的定義有：“行政法是控制政府權(quán)力的法”5；
“行政法是控制行政機構(gòu)執(zhí)行各種行政程序的法律”6；
“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設(shè)置行政機構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補救”7 �？貦�(quán)論從自然權(quán)利論和權(quán)力制約論出發(fā)，認為由于行政權(quán)的擴張，必須通過行政法來制約行政權(quán)，防止其腐敗，以保障公民的權(quán)利；
認為司法審查和行政程序是制約行政權(quán)最有效的形式和手段，行政法學(xué)應(yīng)以此為核心來構(gòu)造其理論體系。他們將行政法治原則歸結(jié)為就是依法行政。將行政法律責(zé)任的范圍限于行政主體責(zé)任。對行政相對方違反行政法律規(guī)范以及由此應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的法律責(zé)任，不歸入行政法研究的范圍。司法機關(guān)是追究行政法律責(zé)任的主要機關(guān)，行政訴訟是司法機關(guān)實現(xiàn)對行政行為進行審查和給予公民權(quán)利補救的基本形式�？貦�(quán)論同管理論一樣，只具有部分真理性，未能全面揭示行政法的功能和把握行政法的本質(zhì)特征，也不完全符合行政法的歷史與現(xiàn)實存在。它的積極意義在于強調(diào)權(quán)力制約權(quán)力，防止行政權(quán)腐敗，在行政權(quán)日益膨脹的時代捍衛(wèi)自由主義的憲政傳統(tǒng)，保障公民的權(quán)利。但他們對現(xiàn)代社會要求積極行政，提高行政效率，維護公共利益以及自由主義從否定性自由向積極的自由轉(zhuǎn)變的客觀現(xiàn)實未予重視，有失片面。而且，過分強調(diào)司法審查的作用，也不符合行政法制發(fā)展的狀況�！�

　　有的學(xué)者以行政權(quán)為核心來表述行政法的意義，認為行政法是關(guān)于賦予行政權(quán)、規(guī)范行政權(quán)的運行以及權(quán)利補救的法。這個定義從一般意義上講并不算錯，但其確切的含義與偏重有待于視其如何設(shè)計其理論體系、遵循怎樣的原則而定，如果滑向控權(quán)，就與上述施瓦茨的定義并無二致。　

　　從調(diào)整對象角度界定，行政法可以表述為調(diào)整行政關(guān)系和基于行政關(guān)系而產(chǎn)生的監(jiān)督行政的關(guān)系的法律規(guī)范體系。所謂行政關(guān)系，或稱管理關(guān)系，是指行政主體作為國家行政職能的承擔(dān)者在其存在與活動過程中與行政相對方發(fā)生的各式各樣關(guān)系（私法關(guān)系除外）。行政關(guān)系基于行政法的調(diào)整而成為行政法律關(guān)系，行政法律關(guān)系是行政法調(diào)整行政關(guān)系的結(jié)果，未經(jīng)行政法調(diào)整的行政關(guān)系不是行政法律關(guān)系。在行政關(guān)系中，行政機關(guān)處于主導(dǎo)的優(yōu)越的地位，因此，傳統(tǒng)上稱之為“權(quán)力——服從”關(guān)系，具有非平衡性�！�

　　行政法除調(diào)整行政關(guān)系以外，還調(diào)整基于行政關(guān)系而產(chǎn)生的監(jiān)督行政的關(guān)系。監(jiān)督行政關(guān)系是在行政關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生出來的，兩者具有內(nèi)在的不可分割的本質(zhì)聯(lián)系。監(jiān)督行政關(guān)系的監(jiān)督主體比較多，監(jiān)督的形式多樣化，其中最常見、最有效的是司法監(jiān)督，即人民法院通過行政訴訟對行政行為進行司法審查。在監(jiān)督行政的關(guān)系中，行政機關(guān)被置于被動地位，必須為自己行為的合法性（有時也包括合理性與科學(xué)性）辯護，承擔(dān)了更多的義務(wù)，不象在管理過程中具有指揮命令權(quán)，這種關(guān)系同樣具有非平衡性。　

　　行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系各有自己的特點。有些學(xué)者以行政關(guān)系作為行政法的研究對象，有些學(xué)者則以司法審查作為研究對象，從而形成兩種不同的學(xué)派。筆者認為上述兩類關(guān)系都應(yīng)是行政法調(diào)整的對象，都是行政法有機的組成部分。綜觀行政法的運作全局，它經(jīng)歷了（管理中的）非平衡——（監(jiān)督中的）非平衡——平衡的辯證發(fā)展過程，因此，行政法的內(nèi)在精神在于謀求整體的平衡。這種行政法觀念被稱為平衡論�！�

　　平衡論，即權(quán)利義務(wù)平衡論，亦稱兼顧論，是我國一些行政法學(xué)者的主張。8 該理論認為，公共利益與公民利益的差別與沖突是現(xiàn)代社會最常見最普遍的一種現(xiàn)象，正確處理利益關(guān)系應(yīng)該是統(tǒng)籌兼顧，不可只顧一頭，反映在行政法學(xué)上，其利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系應(yīng)該是平衡的。這種平衡既包括不同主體之間的權(quán)利義務(wù)的平衡，也包括同一主體自身權(quán)利義務(wù)的平衡。平衡論認為，一方面，為了維護公共利益，必須賦予行政機關(guān)必要的權(quán)力，并維護這些權(quán)力有效地行使，以達到行政目的；
另一方面，又必須維護公民的合法權(quán)益，強調(diào)行政公開，重視公民的參與和權(quán)利補救，以及對行政權(quán)的監(jiān)督。這兩方面不能偏廢。行政法，既調(diào)整行政關(guān)系，又調(diào)整監(jiān)督行政關(guān)系，是調(diào)整這兩類關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。行政關(guān)系，經(jīng)法律的調(diào)整，具有權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，即上升為行政法律關(guān)系。行政法律關(guān)系可分為行政實體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系，它們是同一行為同時受兩種不同的法律規(guī)范的調(diào)整而形成的兩類不同的關(guān)系。監(jiān)督行政關(guān)系則是為了監(jiān)督行政權(quán)、解決行政爭議而形成的各種關(guān)系，其中主要是行政訴訟關(guān)系。行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，具有內(nèi)在的必然的聯(lián)系，同時受同一部門法調(diào)整。行政上或稱行政法律關(guān)系，其中包括行政實體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系以及監(jiān)督行政法律關(guān)系，最顯著的一個特征是權(quán)利義務(wù)不對等性，但后二者的不對等性與前者的不對等性是倒置的，這就平衡了行政主體與行政相對方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保證了各主體法律地位的平等，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的民主性。行政法主體，都必須遵循行政法治原則，都應(yīng)受法治原則的制約，無論何方違反行政法律規(guī)范，都應(yīng)追究其行政法律責(zé)任，只是各方可能違反的法律規(guī)范、追究其責(zé)任的主體、以及可能受到制裁的形式有所不同而已。行政法既不是行政特權(quán)法即管理法，也不是抑制行政權(quán)利的控制權(quán)法，而應(yīng)是平衡法。當(dāng)然，同行政法主體相比較，行政相對方處于弱者的地位。因此，在一般情況下，應(yīng)在總體上強調(diào)依法行政，給予行政相對方更多的行政參與權(quán)和設(shè)置更為完備的權(quán)利補救措施，以顯示人民當(dāng)家做主的國家性質(zhì)。　

　　【注釋】

　　1 Ｂ．Ｍ．馬諾辛等著：《蘇維埃行政法》，群眾出版社１９８３年版，第２４頁�！�

　　2 《法學(xué)詞典》，上海辭書出版社第三版　

　　3 王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社１９８９年版�！�

　　4 王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社１９８３年版。　

　　5 H. R. Wade:Administrative Law，１９８２年英文版第五版，第４頁　

　　6 K. Davis:Administrative Law Text，１９７２年英文版，第１頁�！�

　　7 施瓦茨：《行政法》，英文版第２頁�！�

　　8 羅豪才等：《現(xiàn)代行政法的理論基石——論行政機關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)平衡》，《中國法學(xué)》1993年第1期�！�

　　來源：北大法律信息網(wǎng)

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