摘要：本文在揭示現(xiàn)行信訪制度因功能錯(cuò)位而帶來的種種矛盾與悖論的基礎(chǔ)上，提出收縮信訪制度的功能，將涉訟案件從中剝離出去；
并在此基礎(chǔ)上借鑒西方國(guó)家的議會(huì)監(jiān)督專員體制，建立我國(guó)的人大監(jiān)督專員制度，以完成信訪的剩余功能，即在作為一種非訟救濟(jì)手段的同時(shí)，繼續(xù)履行其廣泛收集民意、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，完成整個(gè)制度的重構(gòu)。

　　關(guān)鍵詞：信訪制度；
涉訟案件；
人大監(jiān)督專員

　　一、功能錯(cuò)位及其結(jié)果：信訪的矛盾與悖論

　　我國(guó)的信訪制度自1951年正式建立以來，歷經(jīng)50多年，其功能曾多次發(fā)生過變化，《南方周末》曾援引學(xué)者應(yīng)星的觀點(diǎn)，按照所承擔(dān)功能的不同將信訪的發(fā)展劃分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是1951年至1979年的大眾動(dòng)員型信訪，此時(shí)的信訪受政治運(yùn)動(dòng)影響，主要以揭發(fā)問題和要求落實(shí)政策為主；
第二個(gè)階段是1979年至1982年的撥亂反正型信訪，此時(shí)信訪的主要內(nèi)容是要求解決歷史遺留問題，平反冤假錯(cuò)案；
第三個(gè)階段即1982年至今的安定團(tuán)結(jié)型信訪，信訪的主要功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛�解糾紛，實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。[1]

　　信訪制度萌芽于1950年成立的中央辦公廳秘書室，該室的主要職能是專門負(fù)責(zé)處理人民群眾寫給中央領(lǐng)導(dǎo)同志的信件，接待上訪群眾，爾后各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等均仿其例，成立信訪部門。從最初的信訪機(jī)構(gòu)名為“秘書室”便可以看出，信訪的誕生乃是定位于為領(lǐng)導(dǎo)人收集和傳達(dá)民意的，相當(dāng)于一個(gè)秘書角色，信訪制度的設(shè)計(jì)無疑也是與這一功能相匹配的。而時(shí)至今日，當(dāng)公民權(quán)利救濟(jì)成了它的頭號(hào)任務(wù)，民主監(jiān)督、信息溝通的功能反而退居其次的時(shí)候，信訪制度的設(shè)計(jì)與其功能之間難以適應(yīng)的矛盾就不免逐漸暴露出來。信訪這一曾在我國(guó)政治生活中扮演過重要角色的制度已被指為百弊叢生，乃至于其存廢之爭(zhēng)已成為了一個(gè)熱門話題，走到了制度變遷的關(guān)口，究其根本原因，就在于其固有的制度設(shè)計(jì)與其所承載的功能之間發(fā)生了嚴(yán)重的錯(cuò)位，現(xiàn)有制度的運(yùn)行非但不能實(shí)現(xiàn)這些功能，反而常常帶來相反的結(jié)果。

　　首先，信訪部門職責(zé)重大繁雜而權(quán)力卻十分有限。信訪部門既要處理公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)、建議與要求，乃至對(duì)其失職行為的檢舉與揭發(fā)，還要受理公民對(duì)侵害自己合法權(quán)益行為的控告，可謂集民主監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)的職責(zé)于一身。而我們卻可以從《國(guó)家信訪局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》等文件中發(fā)現(xiàn)，信訪部門的手上幾乎沒有掌握著哪怕是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)力。在這種“責(zé)重權(quán)輕”的狀態(tài)下，看起來幾乎所有的問題都可以在信訪部門那里被接受下來，但最后幾乎所有的問題卻又都不可能被它所解決，信訪的權(quán)威與價(jià)值也不得不在這種權(quán)責(zé)倒錯(cuò)的狀態(tài)下被逐漸地消磨掉了。

　　其次，信訪案件成因復(fù)雜多樣而處理方式卻極其單一。信訪部門權(quán)力上的孱弱，決定了它處理所有案件的方式基本上只能是一味的上傳下達(dá)，“批批轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)”，而不問這些事情的成因如何，緣起何處，這實(shí)在只能是一種不得不然的結(jié)果。然而，信訪部門所面對(duì)著的卻恰恰是最為紛繁復(fù)雜、千頭萬緒、緣由各異，甚至難以預(yù)判的各種事件，這一點(diǎn)是所有其它糾紛解決機(jī)制所難以比擬的。處理對(duì)象成因上的復(fù)雜性與處理手段的單一性之間的矛盾，注定了信訪途徑對(duì)于它所接手的大多數(shù)案件來說，很可能是無效和徒勞的。

　　再次，意在解決、疏導(dǎo)矛盾的信訪本身卻成了矛盾積聚、上升的通道。按照國(guó)家信訪局原局長(zhǎng)周占順的說法，信訪問題“80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的”，[2]其言下之意無疑是這些問題實(shí)際上并沒有完全在基層被解決掉。按照國(guó)家信訪局的統(tǒng)計(jì)，2003年國(guó)家信訪局信訪量上升14%，省級(jí)上升0.1%，地級(jí)上升0.3%，而縣級(jí)反降2.4%；
中央和國(guó)家機(jī)關(guān)信訪量上升46%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負(fù)增長(zhǎng)。[3]大門敞開卻救濟(jì)無果的事實(shí)，使許多人都在經(jīng)歷著上訪——失望——再上訪——再失望的循環(huán)，他們逐級(jí)上訪的同時(shí)，也意味著這些公民與國(guó)家之間的矛盾正在逐級(jí)“上交”，逐步積累，并最終匯聚于中央一級(jí)。交通、通訊的發(fā)達(dá)，信訪條件的改善，使得上訪越來越便利，而矛盾上升的渠道卻也越來越“暢通”。

　　最后，信訪作為一種看似廉價(jià)的救濟(jì)手段卻在耗費(fèi)著各種巨大的成本。如果說為公民提供一種廉價(jià)的權(quán)利救濟(jì)渠道是信訪的目標(biāo)之一的話，那目前的現(xiàn)狀則可以被稱作是事與愿違。受理?xiàng)l件十分寬松，層級(jí)次數(shù)限制較少，加上上訪“免費(fèi)”，使得信訪與訴訟、復(fù)議、仲裁相比，顯示出其經(jīng)濟(jì)、便捷、廉價(jià)的優(yōu)勢(shì)。但正是這種從絕望中尋找希望的些許可能，卻誘惑著許多人在失常的心態(tài)下將巨大的財(cái)力、精力、時(shí)間擲入其中，為此傾家蕩產(chǎn)，甚至付出生命者也不乏其人，其代價(jià)已經(jīng)數(shù)倍甚至百倍于其原來遭受侵害而謀求救濟(jì)的權(quán)利了。與此相應(yīng)地，各級(jí)、各地政府為免政績(jī)受損而千方百計(jì)進(jìn)行“劫訪”的耗費(fèi)也十分可觀。而上訪對(duì)國(guó)家司法權(quán)威帶來的沖擊，對(duì)公民法治意識(shí)的削弱等等，無疑也都應(yīng)當(dāng)被計(jì)算在信訪的社會(huì)成本之中。

　　已經(jīng)被提出的許多有關(guān)信訪改革的方案彼此之間差異巨大，最大膽的建議莫過于主張將其一舉廢除，關(guān)門了事，而較為謹(jǐn)慎的辦法則僅僅滿足于程序上的彌縫補(bǔ)隙。對(duì)此，筆者的意見是，從制度設(shè)計(jì)與制度功能相適應(yīng)的角度入手，去其所不能，變其所不善，首先將信訪制度不應(yīng)承載也無法承載的功能堅(jiān)決剝離出去，在此基礎(chǔ)上再謀求改造現(xiàn)有制度，以勝任其經(jīng)過收縮之后所剩余的功能。

　　二、功能的收縮：將涉訟案件從信訪中剝離出去

　　信訪中的涉訟案件無疑占有相當(dāng)高的比例，在社科院一個(gè)課題組的問卷調(diào)查中，632位上訪者中竟有401位在上訪前已經(jīng)到法院起訴過，而法院不予立案的占42.9%，認(rèn)為法院不依法裁判的而導(dǎo)致敗訴的占54.9%，[4]在這些案件中，拋開那些本不應(yīng)屬于法院管轄的部分，已經(jīng)過司法裁判的案件仍占據(jù)相當(dāng)高的比例。司法審查在現(xiàn)代法治國(guó)家被視為社會(huì)公正的最后一道屏障，正因如此，我國(guó)的法律才規(guī)定了某個(gè)糾紛一經(jīng)司法管轄即排除復(fù)議、仲裁等其它解決方式的介入，而從目前看來，司法管轄的這種排它效力在信訪身上似乎并不發(fā)生作用。

　　誠(chéng)然，如《信訪條例》中的規(guī)定，“信訪人對(duì)……人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的……人民法院、人民檢察院提出”，它排除了行政機(jī)關(guān)的信訪部門對(duì)涉訟案件的過問，卻仍然不能阻止人大系統(tǒng)、黨委系統(tǒng)的信訪部門受理這些案件；
何況，法院、檢察院本身也在進(jìn)行著類似的信訪工作，而人們又常常將向司法機(jī)關(guān)上訪和向它提出申訴混同起來。筆者認(rèn)為，信訪中涉訟案件的比例之所以如此居高不下，其原因可以歸結(jié)成三個(gè)方面：首先，我們還沒有將社會(huì)救濟(jì)的最后屏障這一角色真正放心地交給司法機(jī)關(guān)來扮演，而是將它交給了人大，或者黨委；
其次，我們并沒有厘清對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督與對(duì)司法機(jī)關(guān)工作人員違法犯罪行為的監(jiān)督二者間的界限；
最后，司法上重審制度的固有弊病也是“纏訟”和“纏訪”的源頭之一。

　　信訪對(duì)涉訟案件的接受和處理，固然能夠?yàn)橛邢薜纳贁?shù)人帶來權(quán)利和義務(wù)的最終公正，卻犧牲了更多人權(quán)利和義務(wù)的及時(shí)安定，一個(gè)司法裁判無法成為權(quán)利義務(wù)最終確定標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)，距法治的追求無疑仍十分遙遠(yuǎn)，過分執(zhí)著于對(duì)公正的追求而不甘愿為法治付出其必要的代價(jià)，最后所付出的代價(jià)將會(huì)更加沉重。筆者認(rèn)為，將涉訟案件從信訪中剝離出去，具體來講，應(yīng)包含這樣幾個(gè)方面的要求：

　　第一，各信訪部門不再受理尚未做出最終裁判的涉訟案件。對(duì)于尚未終審、仍有上訴余地的信訪案件，包括人大系統(tǒng)、黨委系統(tǒng)、司法系統(tǒng)等在內(nèi)的所有信訪部門應(yīng)一律不再接待受理，并直接告知上訪者其上訴的權(quán)利與途徑，以免使其貽誤上訴的期限。

　　第二，各信訪部門也不再受理已經(jīng)做出最終裁判的涉訟案件，同時(shí)配合以再審制度的改革。人大、黨委、政府各系統(tǒng)的信訪部門固然不應(yīng)再受理此類案件，即法院、檢察院兩機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)將信訪與申訴的界限嚴(yán)格界分，經(jīng)過終審的案件僅能申訴，而不應(yīng)上訪。同時(shí)，鑒于重審制度所帶來的“濫訟”、“纏訟”，也應(yīng)對(duì)其做相應(yīng)的改革，在對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徱?guī)定期限限制的基礎(chǔ)上，對(duì)法院自行發(fā)現(xiàn)的再審與檢察院抗訴引起的再審，也應(yīng)在期限與次數(shù)上做出限制。當(dāng)然，為了在可能的情況下減少錯(cuò)誤裁判給公民帶來的損害，有必要建立其它的制度作為輔助，以使當(dāng)事人的申訴更有效果，筆者以為，設(shè)立公益律師或?qū)嵭绣e(cuò)案風(fēng)險(xiǎn)代理都是值得考慮的選擇。①

　　第三，應(yīng)徹底明確對(duì)司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的范圍與界限。法治社會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的信賴絕非意味著它可以脫離任何監(jiān)督，而這也不意味著其它力量可以隨意干預(yù)司法活動(dòng)，破壞司法獨(dú)立。對(duì)司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，其對(duì)象應(yīng)僅限于司法人員在行使職權(quán)過程中的違法犯罪行為，而不是監(jiān)督司法審查的實(shí)體內(nèi)容，前者尚可以為經(jīng)過改造后的信訪制度或其它制度納為監(jiān)督對(duì)象，而后者則應(yīng)被堅(jiān)決摒棄。在實(shí)行議會(huì)監(jiān)督專員制度的國(guó)家中，唯有瑞典、芬蘭兩國(guó)可以對(duì)法院與法官進(jìn)行監(jiān)督，但也不得干涉法院裁判的實(shí)體內(nèi)容，“法官受到議會(huì)監(jiān)察專員的監(jiān)督并不意味著議會(huì)監(jiān)察專員可以向法院發(fā)出指令，也不意味著議會(huì)監(jiān)察專員有權(quán)推翻或改變司法判決”，“總的來說，受到監(jiān)督的只是司法程序，而非司法判決的內(nèi)容”。[5]而在以挪威為代表的其它國(guó)家，其監(jiān)督專員則被禁止干預(yù)法院的職權(quán)。[6]

　　三、制度的重構(gòu)：以建立人大監(jiān)督專員制度為目標(biāo)

　　功能收縮之后的信訪制度仍然扮演著兩種重要角色：在作為一種非訟的救濟(jì)手段之外，同時(shí)履行其廣泛收集民意、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職責(zé)。擺脫了涉訟案件的沉重負(fù)擔(dān)，固然使信訪的社會(huì)成本大大降低，通過信訪而上升、積聚的社會(huì)矛盾也必將明顯減少，但信訪部門手中權(quán)力單薄、解決問題手段單一等痼疾卻仍將一如既往地制約著它其它功能的發(fā)揮。筆者以為，作為我國(guó)現(xiàn)有體制所暫時(shí)缺乏但又兼具救濟(jì)與監(jiān)督于一身的一種良好設(shè)計(jì)，發(fā)源于北歐國(guó)家的議會(huì)監(jiān)督專員制度頗具借鑒價(jià)值，而借鑒的目的正在于利用它對(duì)信訪制度加以根本改造，并最終建立符合我國(guó)國(guó)情的人大監(jiān)督專員制度。后者既能較好地完成信訪所承載的剩余功能，在我國(guó)現(xiàn)有的制度框架之內(nèi)也有操作的余地：

　　首先，人大監(jiān)督專員從屬于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，這一特殊地位便于其處理眾多來源不同、成因各異的案件。全國(guó)人大作為國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其代表的構(gòu)成極具廣泛性，涵蓋了黨、政、軍、法、檢等系統(tǒng)的人員，擁有對(duì)各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，設(shè)立人大監(jiān)督專員，則他對(duì)產(chǎn)生于國(guó)家機(jī)關(guān)各個(gè)分支的不同案件均可接受并處理，同時(shí)可以避免以往信訪部門設(shè)置分散而帶來的重復(fù)受理、多次受理等不利情形。當(dāng)然，考慮到案源的不同，監(jiān)督專員并不一定僅限于設(shè)立一人，而是可以因監(jiān)督的內(nèi)容、救濟(jì)的對(duì)象不同而設(shè)立行政監(jiān)督專員、司法監(jiān)督專員、軍事監(jiān)督專員等多人，并各自配屬以一定編制的辦公機(jī)構(gòu)。同時(shí)，人大監(jiān)督專員擁有相對(duì)獨(dú)立的地位，僅對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，獨(dú)立于其它國(guó)家機(jī)關(guān)的分支，有利于其更好地履行監(jiān)督職能。

　　其次，人大監(jiān)督專員擁有廣泛而獨(dú)立的多項(xiàng)權(quán)力，有利于其對(duì)各種案件的有效解決。人大監(jiān)督專員一如西方的議會(huì)監(jiān)督專員，他不享有撤消或改變被監(jiān)督機(jī)構(gòu)原決定的正式權(quán)力，也不能直接命令某一公共機(jī)構(gòu)作出某種形式的行為。[7]但由于他可以通過接受公民申訴、外出視察與主動(dòng)調(diào)查等多種手段進(jìn)行工作，并有權(quán)獲取官方文件與各種信息，同時(shí)就國(guó)家機(jī)關(guān)不當(dāng)決定的撤銷、有關(guān)工作人員的處分、對(duì)公民的賠償補(bǔ)償?shù)忍岢鼋ㄗh，還可以通過向媒體發(fā)表評(píng)價(jià)、向立法機(jī)關(guān)提交報(bào)告等形式對(duì)被監(jiān)督者施加壓力，此外還擁有警告、指令、公告、聲明等廣泛的權(quán)力，實(shí)際上能夠?qū)Ρ槐O(jiān)督者的行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響。[8]

　　再次，人大監(jiān)督專員制度作為一種非訟的救濟(jì)手段，具有廉價(jià)、便捷、相對(duì)公正的優(yōu)點(diǎn)。人大監(jiān)督專員制度之所以能夠作為一種有別于訴訟、仲裁與復(fù)議的救濟(jì)手段而獨(dú)立存在，正在于它可以彌補(bǔ)后者的不足，其優(yōu)于訴訟與仲裁之處在于更為廉價(jià)便捷，使公民易于接近，其優(yōu)于行政復(fù)議之處則在于它是一種來自于加害者外部的力量，其公正性更加值得信賴。同時(shí)，按照我國(guó)的法律，鑒于并非所有的糾紛都能夠?yàn)樵V訟、復(fù)議等程序所受理，創(chuàng)設(shè)一種新的途徑來彌補(bǔ)這一空白就更加顯得必要。當(dāng)然，在一個(gè)案件受到了法院的管轄之后，來自于監(jiān)督專員的救濟(jì)便應(yīng)當(dāng)被排除，而反過來，當(dāng)申訴者在監(jiān)督專員那里未能獲得滿意的結(jié)果時(shí)，他卻可以繼續(xù)向法院起訴，而且，向監(jiān)督專員申訴不應(yīng)當(dāng)成為起訴的必要前置程序。監(jiān)督專員制度作為一種救濟(jì)手段的“非訟”屬性，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　并不意味著它不能過問司法人員的違法犯罪行為，只要它的監(jiān)督不涉及法官的具體裁判內(nèi)容即可，也就是說其監(jiān)督的目標(biāo)應(yīng)在于法官的違法犯罪行為，而并非訴訟的實(shí)體內(nèi)容本身。

　　最后，建立人大監(jiān)督專員制度僅需對(duì)我國(guó)憲法的既有規(guī)定略作調(diào)整即可，并不會(huì)牽涉到重大的體制變動(dòng)。按照《憲法》第七十一條的規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議，調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料”。我們只需將這種調(diào)查委員會(huì)加以改造，將其規(guī)定為常設(shè)的、以監(jiān)督專員為領(lǐng)導(dǎo)的、實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的機(jī)關(guān)，就可以為人大監(jiān)督專員的設(shè)置提供憲法基礎(chǔ)。需要明確的是，設(shè)立人大監(jiān)督專員只是有助于把長(zhǎng)期以來被虛掛起來的人大監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處而已，并不涉及到國(guó)家權(quán)力的重新分配和國(guó)家體制的重大變動(dòng)。

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　　[i] 公益律師，即由政府雇傭一批律師承擔(dān)法律援助的職能，為符合條件的申訴者免費(fèi)代理。錯(cuò)案風(fēng)險(xiǎn)代理，即仍由普通律師代理申訴案件，若該律師代理申訴成功并經(jīng)司法程序最終證明原裁判錯(cuò)誤，則由國(guó)家向其支付較高額度的代理費(fèi)用，其額度可以為律師代理普通案件的2－3倍甚至更高，這筆款項(xiàng)從國(guó)家賠償費(fèi)用中列支；
但如律師代理申訴失敗，則不能向當(dāng)事人和國(guó)家要求任何費(fèi)用。筆者以為，錯(cuò)案風(fēng)險(xiǎn)代理建立在利益激勵(lì)的基礎(chǔ)上，有利于律師以專業(yè)人士的身份，按照申訴成功的可能性對(duì)案件進(jìn)行甄別，以提高申訴的成功率，相比于公益律師的設(shè)置更加值得考慮。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　[3] 趙凌﹒中國(guó)信訪制度實(shí)行50多年走到制度變遷關(guān)口[N]﹒南方周末，2004－11－04﹒

　　[4] 趙凌﹒中國(guó)信訪制度實(shí)行50多年走到制度變遷關(guān)口[N]﹒南方周末，2004－11－04﹒

　　[5] [芬蘭]Llkka Rautio著，張美常譯，楊偉東校﹒合法性監(jiān)督及議會(huì)監(jiān)察專員的作用[J]﹒行政法學(xué)研究，2000，(3)﹒

　　[6] 范艷萍譯﹒挪威議會(huì)行政監(jiān)察專員法[J]﹒行政法學(xué)研究，1999，(1)﹒

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　　[8] 扶松茂﹒創(chuàng)建中國(guó)的行政監(jiān)察專員制度[J]﹒黨政論壇，2003，(6)﹒

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