「內容提要」城鄉(xiāng)居民收入存在差距，是世界各國工業(yè)化過程中普遍存在的基本事實。這種收入差距盡管可以在經(jīng)濟發(fā)展過程中自動予以克服，但這個過程保持的時間可能非常漫長。因此，通過政府行為來平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，幾乎是各國在工業(yè)比過程中的共同行為選擇。本報告以此為基本結論，對世界各國在工業(yè)化過程中政府平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的行為進行了分析總結。并從中國的實踐出發(fā)，指出在工業(yè)化的中期階段，必須在農民收入的目標取向、發(fā)展思路、制度創(chuàng)新和職能轉變方面調整政府行為，真正建立以農民為本、以農民收入為本的政府業(yè)績考核、行政問責制和城鄉(xiāng)居民收入差距的平抑機制，確保農民收入可持續(xù)增長。

　　「關鍵詞」居民收入差距/平抑機制/經(jīng)濟增長/政府行為

　　大量可以觀察的事實表明，城鄉(xiāng)居民之間存在著收入差距，而且在一定時期內這種收入差距會持續(xù)擴張，這是世界各國工業(yè)化過程中普遍存在的現(xiàn)象。但同樣的觀察也可以發(fā)現(xiàn)，平抑城鄉(xiāng)居民的收入差距，除去工業(yè)化過程中經(jīng)濟發(fā)展運行的自身規(guī)律，可以在漫長的時期內自動彌合這種差距外，政府作用更為明顯。政府的行為選擇在很大程度上縮短或延續(xù)這個過程的周期。依據(jù)這個判斷，按照中國政府在新世紀推進經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略部署，在2020年國民經(jīng)濟總量翻兩番，實現(xiàn)全面小康的總體目標要求下，希冀用一個不太長久的時間，平抑城鄉(xiāng)居民之間日益擴張的收入差距，同樣取決于政府的行為選擇。因此，必須在目標取向、發(fā)展思路、制度創(chuàng)新、分配格局以及轉變職能等方面規(guī)范政府行為，逐步構建政府支持農民收入增長完整的政策框架，最終形成中國農民可持續(xù)的收入增長機制。

　　一、工業(yè)化的階段性與城鄉(xiāng)居民收入差距

　　城鄉(xiāng)居民收入差距在世界各國工業(yè)化過程中長期存在，是不爭的事實。無論農業(yè)稟賦資源豐裕的歐美，抑或是農業(yè)資源稟賦稀缺的東亞國家和地區(qū)，只要存在工業(yè)和農業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)部門，其收入就一定存在差距。日本經(jīng)濟學家土屋圭造提供的20世紀60年代的資料表明，以工業(yè)就業(yè)者的收入為100，農業(yè)就業(yè)者收入在美國為56，西德為44，法國為36，丹麥為77，新西蘭為88.而一般認為，上述國家在20世紀60年代已經(jīng)基本完成了工業(yè)化的中期階段，開始進入工業(yè)化的成熟階段。

　　為什么在工業(yè)化的成長階段，世界各國城鄉(xiāng)居民之間普遍存在收入差距。對此，早在19世紀初大衛(wèi)·李嘉圖在其《政治經(jīng)濟學及賦稅原理》著作中就有過深刻說明。他列舉了工業(yè)和農業(yè)部門生產(chǎn)方式和產(chǎn)品需求方式導致的城鄉(xiāng)居民收入差距的根源。其一是農業(yè)部門存在著收益遞減規(guī)律，城市工業(yè)不僅不存在收益效率遞減規(guī)律，反而呈收益遞增趨勢。其二是農產(chǎn)品收入需求彈性低。由于工業(yè)和農業(yè)的不同生產(chǎn)效率，城鄉(xiāng)居民收入存在差距是必然的。20世紀中葉柯林·克拉克在《經(jīng)濟進步的條件》一書中，則明確用3次產(chǎn)業(yè)的概念和理論，說明城鄉(xiāng)居民存在差距的必然性。他指出由于在工業(yè)化過程中，第一產(chǎn)業(yè)（農業(yè)）的產(chǎn)業(yè)地位有相對下降趨勢，且產(chǎn)值比例下降速度要大大超過其就業(yè)比例下降速度，這種產(chǎn)值比例與就業(yè)比例下降的不同步，造成城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率決定的工資水平，必然是農業(yè)部門勞動力收入水平低于城市部門勞動力的收入水平，并最終形成城鄉(xiāng)居民收入的差距。決定勞動力從農業(yè)部門向工業(yè)部門轉移的原因，霍利斯·錢納里解釋為，勞動力在經(jīng)濟部門之間的配置，主要是受收入水平的影響。通常趨勢是隨收入水平提高，初級產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)減少，而工業(yè)和服務業(yè)部門就業(yè)增加。勞動力轉移受預期收入、就業(yè)、政府支出的分配、生產(chǎn)結構及社會因素的影響。

　　因此，城鄉(xiāng)居民收入差距的形成機制和原因，可以歸結為生產(chǎn)力發(fā)展水平所致，在一定經(jīng)濟發(fā)展階段，工業(yè)代表著先進的生產(chǎn)力，農業(yè)則意味著落后的生產(chǎn)力；
也可以認為是兩大部門的生產(chǎn)方式不同。工業(yè)是可以重復，連續(xù)不斷地機械生產(chǎn)，農業(yè)則必須與自然生產(chǎn)交織，增加了生產(chǎn)經(jīng)營的不確定性和問題的復雜性；
還可以認為是工業(yè)產(chǎn)品和農產(chǎn)品需求決定的收入彈性不同。工業(yè)產(chǎn)品需求彈性高，而農產(chǎn)品需求彈性低。但最本質的是工農收入差距產(chǎn)生并擴大于工業(yè)化進程中的二元經(jīng)濟結構。在二元經(jīng)濟結構中，傳統(tǒng)農業(yè)生產(chǎn)的基礎——土地是不可再生的基本生產(chǎn)資料，隨著人口的增長，對土地的壓力會越來越大。加上傳統(tǒng)農業(yè)技術進步緩慢，不斷增加的勞動力供給的邊際生產(chǎn)率會逐漸趨于零。而現(xiàn)代工業(yè)使用的資本、技術和設備可以再生，規(guī)�？梢詳U大，技術進步速度大大快于人口增長�？傊�，現(xiàn)代部門比傳統(tǒng)部門的技術進步快，投資回報和就業(yè)者的工資收入相對較高，解釋了不同產(chǎn)業(yè)部門的就業(yè)者收入水平存在差距的本源。

　　而且，城鄉(xiāng)居民收入差距在工業(yè)化過程中往往會持續(xù)相當長時期。日本從明治維新至20世紀60年代，處于工業(yè)化的前期和前期向中期過渡階段，二元經(jīng)濟特征十分明顯，表現(xiàn)的工農收入差距一直維持在1.3∶1～3.1∶1之間。直到開始進入工業(yè)化后期階段，工農收入差距才開始縮小，1980年工農收入差距為1∶1.15，農民收入超過非農家庭收入，這個過程持續(xù)了差不多100年。美國農民擁有的資源稟賦和生產(chǎn)條件遠遠優(yōu)于日本，生產(chǎn)的平均規(guī)模也遠遠大于日本。但從農民收入看，仍然長期低于非農業(yè)人口收入。農民收入與非農業(yè)人口相比，20世紀30年代大約為其40％，50～60年代為50％～70％，80年代為80％，現(xiàn)階段才基本持平。如果以20世紀30年代美國出臺農業(yè)調整法，政府致力于農業(yè)發(fā)展和農民增收的行為為標志，差不多經(jīng)歷了70年努力，工農收入差距才由2.5∶1縮小到1∶1左右。

　　平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，有工業(yè)化發(fā)展自身的規(guī)律。西蒙·庫茲涅茨倒U 曲線理論認為，經(jīng)濟發(fā)展過程中，收入分配不平等的長期趨勢，在經(jīng)濟增長早期階段迅速擴大，而后是短期的穩(wěn)定，然后在增長的后期階段逐步縮小。其原因是一些產(chǎn)業(yè)部門的迅速發(fā)展促進了經(jīng)濟增長，這些增長又主要集中于快速發(fā)展的工業(yè)部門，并使這些部門的從業(yè)者收入快速提高，從而城鄉(xiāng)居民收入差距擴大。但隨著勞動力更多地從低收入的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門的轉移，城鄉(xiāng)居民的收入差距水平又會縮小。郭熙保曾根據(jù)世界銀行1991年和聯(lián)合國糧農組織1990年的有關資料，將人口在4000萬以上的20個大國按人均GDP 水平346美元為低收入、990美元為中下收入、2642美元為中上收入和20038美元為高收入4個級別。分析了不同級別人均收入與農業(yè)份額變動的情況，發(fā)現(xiàn)隨著工業(yè)化水平提高，農業(yè)人均產(chǎn)值在低收入組為0.47，在中下收入組為0.38，在中上收入組為0.36，在高收入組為0.67.意味著農業(yè)勞動生產(chǎn)率相對于社會平均勞動力生產(chǎn)率，表現(xiàn)出先下降后上升的趨勢，相對應的城鄉(xiāng)居民收入差距也是先擴大，并在工業(yè)化后期開始縮小。城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率決定的城鄉(xiāng)居民收入差距先擴大再縮小的趨勢明顯。

　　即使是在封閉經(jīng)濟中的二元結構模式下，經(jīng)濟運行的結果也可以使城鄉(xiāng)居民收入差距在長時期內自行彌合。威廉·劉易斯在《勞動力無限供給下的經(jīng)濟發(fā)展》中指出，由于工業(yè)部門的勞動產(chǎn)出大于工資總量，因而形成剩余產(chǎn)出。如果工業(yè)資本家將利潤再投資，則該部門資本存量及其對勞動的需求將由此而提高。只要農業(yè)部門尚有過剩勞動力存在，這個過程將一直持續(xù)下去，一直到農業(yè)過剩勞動力全部被吸吮盡為止。這時勞動力供給曲線及工資水平將由水平直線變?yōu)榫哂姓�斜率的曲線，工業(yè)勞動者工資和農業(yè)勞動者的收入將隨投資增加而逐步增加，工農業(yè)趨于均衡發(fā)展，國民經(jīng)濟結構逐步轉變。上述分析表明，城鄉(xiāng)居民收入差距擴大是工業(yè)化過程中出現(xiàn)的階段性問題，這種階段性的收入差距擴大，是可以通過經(jīng)濟發(fā)展自身加以修正和克服的。

　　然而，在工業(yè)化進程中，僅僅依靠經(jīng)濟發(fā)展自身規(guī)律來彌合城鄉(xiāng)居民收入差距，很可能跌入市場經(jīng)濟的陷阱。市場經(jīng)濟單一的逐利行為，一是使城鄉(xiāng)居民收入差距的擴張在一定時期內毫無節(jié)制；
二是使收入差距持續(xù)的時間特別長。因此，克服市場經(jīng)濟的缺陷，通過政府的努力來平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，幾乎成為多數(shù)國家在工業(yè)化進入中期階段后的共同行為選擇。

　　政府平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的行為選擇與工業(yè)化的階段性密切相關。而且，政府對平抑或擴張城鄉(xiāng)居民收入差距的行為選擇，既因一個國家經(jīng)濟發(fā)達程度而異，也與一個國家的工業(yè)化進程而大相徑庭。安德遜·泰爾斯和速水等經(jīng)濟學家曾經(jīng)用政治市場理論，解釋為什么工業(yè)化（發(fā)達）國家傾向于支持農業(yè)和農民，而發(fā)展中國家更傾向于向農業(yè)征稅，是因為發(fā)展中國家一般也是貧困國家，對農業(yè)和農民支持的需求很弱。農業(yè)部門有眾多生產(chǎn)者，受教育程度低且交際不廣泛，自己生產(chǎn)食物，但收入的很大一部分也花在食物上，即使當農產(chǎn)品價格上漲時，他們的所得與所失也是大致相抵。政府的政策傾向是壓低農產(chǎn)品價格，加上很少有其它稅源，國家目標經(jīng)常是工業(yè)化，農業(yè)保護成本是昂貴的。保護的供給曲線和需求曲線在低的或負的水平上相交。而幾乎所有工業(yè)化國家的農業(yè)政策都是提高農產(chǎn)品價格，累退地向社會的一小部分（農民）重新分配收入。因為工業(yè)化（發(fā)達）國家的情形與不發(fā)達國家相反，農業(yè)部門很小，農民又便于組織，在開放的環(huán)境下更容易失去競爭力，對農業(yè)的支持和保護需求很大。農產(chǎn)品產(chǎn)出價格上漲一個百分點，農民的凈收益明顯地以更大的百分比增加。加上食品支出在消費支出中占很小比重，消費者對價格上漲抵制程度較低，農業(yè)支持是將資源從多數(shù)人向少數(shù)人轉移。在多數(shù)人（消費者）人均損失一個很小的數(shù)量時，少數(shù)人（農民）人均獲得很大的收益。因此，對大多數(shù)工業(yè)化國家來說，保護的供給曲線和需求曲線在較高的支持水平上相交。

　　換言之，在工業(yè)化的早期階段，依靠剝奪農業(yè)剩余來支持工業(yè)發(fā)展是世界各國的普遍做法，到了工業(yè)化的中期階段，所謂政府對農業(yè)的保護以及平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的行為才開始有所作為，而政府真正的努力，則更多地產(chǎn)生于工業(yè)化的后期。事實上，美國以1933年出臺《農業(yè)調整法》為標志，主要通過價格支持形式，開始全力對農民收入進行干預，努力縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的行為。日本在1961年出臺的《農業(yè)基本法》，將提高農業(yè)勞動生產(chǎn)率和縮小工農收入差距作為實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的兩大目標。美日兩國政府才開始了對平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的真正作為。而此間，按羅斯托的經(jīng)濟階段劃分方法，美國已處于經(jīng)濟發(fā)展的大眾消費階段（約相當于工業(yè)化后期剛剛開始時期），而日本盡管經(jīng)濟發(fā)展比美國滯后，但對農民收入進行支持，也始于大眾消費的相同階段。

　　二、城鄉(xiāng)居民收入差距的平抑機制：國際經(jīng)驗

　　各國政府（主要是高度工業(yè)化國家）對支持和保護本國農業(yè)，提高農業(yè)競爭力以及增加農民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的政策行為，按經(jīng)濟合作組織的分類方法，一般可以歸結為4大類：1.價格支持。包括運用目標價格、營銷差價補貼、最低支持價格、保護價收購等手段。政策目標主要是穩(wěn)定和提高農民收入。通過價格支持穩(wěn)定或提高農民收入，是美國、歐盟、日本等發(fā)達國家在20世紀運用時間最長和應用范圍最廣的支持政策。比如，美國一直采取保護性收購政策和目標價格支持相結合的做法來穩(wěn)定和提高農民收入。1933年《農業(yè)調整法》提出的支持價格政策，1973年出臺的目標價格以及1996年依據(jù)《聯(lián)邦農業(yè)完善與改革法》對價格與收入支持政策進行的調整。政策的重點始終是調控農產(chǎn)品市場價格，穩(wěn)定和提高農民收入。歐盟1962年制定并實施共同農業(yè)政策，直到1992年迫于WTO 農業(yè)協(xié)議壓力對共同農業(yè)政策進行改革。在30多年時間內，由目標價格、門檻價格和干預價格等手段構成的價格支持體系，一方面在歐盟內部確保了農民出售農產(chǎn)品能獲取穩(wěn)定的價格收入；
另一方面也抵御了歐盟外部農產(chǎn)品的競爭壓力。日本則主要通過成本加收入補償、最低價格保證、穩(wěn)定價格帶、價格差額補貼和價格平準基金等一系列制度來縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。比如，“生產(chǎn)成本+收入補償”的稻米收購價格政策，是以稻米生產(chǎn)的物質成本和勞動力成本為基礎，合計成本按工業(yè)的平均工資計算的補貼方式，確保日本農民得到與工人大體一致的勞動報酬。

　　2.收入支付。價格支持盡管對城鄉(xiāng)居民收入差距起到明顯的扼制作用，保護了農民利益。但價格支持政策直接影響農戶生產(chǎn)決策，對農產(chǎn)品生產(chǎn)和貿易產(chǎn)生扭曲。因此，在WTO 農業(yè)協(xié)議框架下，大多數(shù)發(fā)達國家又將對農民的支持和保護政策重點轉向了收入支付。收入支付政策的執(zhí)行方式又分為直接支付、面積限制補貼、投入品補貼等多種形式。(點擊此處閱讀下一頁)

　　美國和歐盟的收入支付政策中，休耕補貼是一項重要內容。主要是對按政府要求，停止繼續(xù)耕作的面積提供補貼，以減輕農民損失，同時規(guī)避農民因減少耕作而收入下降。近年來，美國農民還通過所謂生產(chǎn)靈活性合同和反周期補貼等形式，獲得政府的直接收入支付。歐盟從1992年開始將對農業(yè)的價格支持調整為直接收入補貼。主要目標就是對因目標價格降低所減少的農民收入，通過直接補貼方式予以彌補。日本的收入支付政策主要針對山區(qū)、半山區(qū)農民進行，目的是平衡山區(qū)、半山區(qū)農民和平原地區(qū)農民生產(chǎn)收入與成本的差距，韓國自1998年起，主要通過親環(huán)境農業(yè)直接支付、退休農民直接支付、稻田直接支付3種形式對農民進行直接補貼，最大限度地增加農民所得。直接支付已成為現(xiàn)階段韓國對農民收入支持最重要的政策。

　　3.一般服務支持。一般服務支持政策有雙重目標，主要是政府通過對農業(yè)基礎設施建設，農業(yè)科研、教育和推廣體系建設，信息服務以及扶助農民組織的政策性投資。一方面是鞏固農業(yè)基礎地位，提高產(chǎn)出水平和競爭力；
另一方面立足于為農民收入創(chuàng)造良好環(huán)境。主要內容包括：一是農業(yè)基礎設施建設。歐盟規(guī)定，凡是購置大型農業(yè)機械、土地改良、興建水利等，歐盟提供25％的資金，其余75％由各國政府自行決定予以再次補貼。英國對田界圍欄、農場建筑、農業(yè)機械、農田排水設施及農村道路修建提供2/3以上的費用。日本政府對農田基本建設改造項目，只要達到審核標準，各級政府的補貼可以達到項目費用的90％；
二是提供市場信息服務。美國政府為農民提供的農產(chǎn)品供求狀況、價格行情及預測等信息是免費的。歐盟通過合作社組織為農民提供市場信息、銷售及技術服務大部分也是免費的；
三是支持農民組織發(fā)展。法國政府對服務于農民的合作社，給予25％的投資補貼，并免交利潤稅、營業(yè)稅和地產(chǎn)稅。日本農協(xié)的經(jīng)營活動免交所得稅、收益稅和營業(yè)稅，農協(xié)等組織在建設倉庫、增加固定資產(chǎn)投資方面，還可以得到政府80％的補貼。此外，政府一般服務支持還包括對農業(yè)科研、教育和推廣體系建設的大量投入支持。

　　4.其他收入支持。其他收入支持內涵廣泛，主要包括提供低利率和擔保的信貸政策，減輕、免稅和延期納稅的稅賦政策，政府補貼的農業(yè)保險政策以及災害補貼等多方面內容。主要目的是克服農業(yè)風險和農民收入不確定性的矛盾，提高農產(chǎn)品競爭力，增加農民收入。

　　除了上述政策支持外，發(fā)達國家還普遍通過增加對農村地區(qū)的大量投資和建立公共財政轉移支付的制度，平抑或縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的差距，改善農民生產(chǎn)、生活條件，致力于創(chuàng)造城鄉(xiāng)、區(qū)域、工農之間協(xié)調發(fā)展的機制和環(huán)境。

　　挪威人均GDP 接近4萬美元，是當前世界上最發(fā)達國家。但在20世紀70年代以前，也有過城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展失衡的階段。為解決這個問題，從1973年開始，挪威政府實施向農業(yè)部門投資傾斜政策，當年向農業(yè)投資29億克朗（挪威貨幣單位），而向其它產(chǎn)業(yè)總投資只有19億克朗。1977～1985年間，每年向農業(yè)投資維持在79～93億克朗，而向其它產(chǎn)業(yè)的總投資僅20～40億克朗。通過大量增加向農業(yè)的投資，很好地解決了城鄉(xiāng)居民收入差距問題。與此同時，政府實施向相對不發(fā)達的北部挪威傾斜的“北挪威發(fā)展計劃”，解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題。2001年，挪威城鄉(xiāng)居民的戶均收入盡管隨城市規(guī)模不同有所差別，其中居住在2000人以下的社區(qū)居民平均家庭收入為256900克朗，5萬人口以上城市的戶均年收入為316900克朗，兩者相差23％。而最高收入的東挪威地區(qū)與相對低收入的北挪威地區(qū)的家庭平均收入為314300克朗和287400克朗，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間居民收入差別并不大，再綜合教育、衛(wèi)生、福利等指標測算，人文發(fā)展指數(shù)居世界第二位，被譽為世界上最有活力的國家。

　　韓國是后發(fā)國家實施工業(yè)化成功的典范。在推進國家工業(yè)化過程中，同樣有過國民經(jīng)濟高速增長，但工農、城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失調的問題。1962～1966年第一個五年計劃期間，韓國的工業(yè)增長速度為7.8％，農業(yè)為5.3％，1967～1971年第二個五年計劃期間，工業(yè)增長速度為10.5％，農業(yè)只有2.5％，增長速度之差由2.5個百分點擴大到8個百分點。與此同時，1962年農戶年均收入是城市居民的71％，1970年下降到61％，其中67％（經(jīng)營規(guī)模不到1公頃）的農戶年平均收入不到城市居民的50％。針對工農發(fā)展失衡問題，韓國政府于1970年啟動了“新村運動”，強調農村地區(qū)的綜合發(fā)展。并且將工農業(yè)均衡發(fā)展和農業(yè)開發(fā)作為經(jīng)濟發(fā)展三大目標之首，納入第三個五年計劃�！靶麓暹\動”一方面通過農民以“勤勉、自助、合作”精神，依靠自身力量建設新農村；
另一方面政府投入巨資，在1971～1978年財政預算中，農村開發(fā)費用增加7.8倍，中央和地方財政投資合計增加82倍。支持修建包括農村用水系統(tǒng)、擴大農村供電系統(tǒng)和網(wǎng)絡、改建村莊、擴建鄉(xiāng)村道路，為增加農民收入創(chuàng)造良好環(huán)境。城鄉(xiāng)居民戶均收入差別，1965～1969年均城市增長14.6％，農村增長3.5％，而1970～1979年城市增長4.6％，農村增長9.5％。1970年農民人均收入約137美元，1978年農民人均收入約649美元，年均遞增18.9％。

　　當然，各國在工業(yè)化過程中為增加農民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距作出的政府行為選擇，其動因是不同的。美國1933年出臺《農業(yè)調整法》，確定對農民收入的價格支持政策的背景，主要源于1929～1933年的經(jīng)濟危機，為避免幾百萬農民遭遇破產(chǎn)的威脅。而日本1961年出臺《農業(yè)基本法》，縮小工農收入差別的目標設置，主要源于在戰(zhàn)后日本經(jīng)濟迅速恢復和高速增長的同時，城鄉(xiāng)居民差距也曾有過3∶1左右的嚴重失衡，曾經(jīng)引發(fā)國民嚴重不安，但是，認真總結各國政府行為選擇，無論是基于經(jīng)濟發(fā)展的階段性，為避免城鄉(xiāng)、工農、區(qū)域之間不平衡發(fā)展而進行的主動行動，抑或是基于克服經(jīng)濟危機的被動選擇，在工業(yè)化中后期幾十年的發(fā)展過程中，經(jīng)濟發(fā)達國家對農業(yè)和農民無一不是予以了高度重視的。

　　不同國家在不同時期增加農民收入的政策取向，構成了政府平抑城鄉(xiāng)居民收入差距機制的內核。梳理各國政府行為，可概括出3個基本特點。

　　1.階段性。如果以美國1933年出臺《農業(yè)調整法》，政府開始有意識地克服市場經(jīng)濟缺陷，對農業(yè)實施保護，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的行為選擇為標志，國家干預農民收入的政策實施已持續(xù)幾十年。各國政府行為選擇有明顯的階段性。在全球農產(chǎn)品貿易規(guī)則尚不完善的早期經(jīng)濟發(fā)展階段，各國不約而同地選擇了以價格支持為主的農民收入支持政策。一方面要平抑各自國家城鄉(xiāng)居民收入的差距，另一方面也是為了提高本國農產(chǎn)品的競爭力，以應對境外農產(chǎn)品進口沖擊。而隨著國際農產(chǎn)品貿易環(huán)境改善，特別是在WTO 規(guī)則框架下，既要遵守共同的農業(yè)協(xié)議，又要維護本國農民利益，確保農民不因為面對更多的競爭者收入有所降低，各國政府又適時地將價格支持政策，調整為對生產(chǎn)、貿易不產(chǎn)生扭曲影響的直接收入支付政策。美國、歐盟、日本、韓國等國政策調整無不如此。但是，盡管不同時期，政策的重點不同，支持和保護本國農民利益，維護城鄉(xiāng)居民收入的平衡，始終是發(fā)達國家政府行為選擇的基礎。

　　2.多樣性。平抑城鄉(xiāng)居民收入差距需要多方面的努力，各國政府的行為選擇同樣表現(xiàn)出多樣性特征。這種多樣性按性質可以歸納為兩方面。其一是對農民收入直接發(fā)生作用的政策，包括早期的價格支持政策以及現(xiàn)階段應用更多的收入直接支付政策等，都是強調增加農民所得，抑制或平抑城鄉(xiāng)居民收入差距。其二是為提高農民的生活質量，創(chuàng)造農民增收外部環(huán)境的政策，包括挪威的非均衡區(qū)域發(fā)展計劃，韓國的“新村運動”以及日本對山區(qū)農民的特殊支持政策等。其三是農業(yè)與國民經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的政策，包括促進農村勞動力轉移，推進工業(yè)化、城市化發(fā)展以及農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展政策等。主要目的是減少農民，擴大農民在非農產(chǎn)業(yè)部門的就業(yè)容量，以提高農業(yè)勞動生產(chǎn)率，增加農民收入。不同的政策選擇，解決問題的重點不同，構成了不同國家完整的農民收入政策框架，確保農民利益不受損害，收入不斷增加。

　　3.主導性。克服和平抑城鄉(xiāng)居民收入差距有經(jīng)濟發(fā)展自身的規(guī)律，離開了政府有意識的行為，經(jīng)濟的長期發(fā)展也會自動彌合工農、城鄉(xiāng)之間由于生產(chǎn)效率不同產(chǎn)生的收入差距。同樣，盡管在工業(yè)化進程中，出于對農業(yè)和農民的高度關注，社會各界包括慈善團體和一些企業(yè)，也會傾向于支持農業(yè)，關注農民收入。但不容置疑的是，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，政府行為選擇作用巨大。政府行為在很大程度上決定了城鄉(xiāng)居民收入差距縮小或延續(xù)的時間表，也在很大程度上決定了彌合還是擴張這種差距。應該講，在工業(yè)化的中后期，美國用了近70年時間，使工農收入達到平衡，日本在僅僅20多年時間內，使農民收入超過城市居民收入，都是政府行為選擇的結果。以OECD國家為例，農民收入中來自政府直接支出部分，盡管由1986～1988年平均39％下降到1998～2000年的35％，但現(xiàn)階段仍構成農民收入的較大部分。日本農民收入中政府支付達63％，而韓國高達66％。事實上，成熟的市場經(jīng)濟國家，多年來為了緩和社會矛盾，致力于啟動龐大的公共開支，保護農業(yè)，支持農民收入增長，使城鄉(xiāng)居民收入差別變得微不足道，社會公平程度很高。特別是北歐諸國，反映社會公平程度的基尼系數(shù)，2002年在挪威表現(xiàn)為0.258，瑞典為0.225，芬蘭為0.256，均是世界上收入差距最小的國家。

　　各國對平抑城鄉(xiāng)居民收入差距政策的階段性，多樣性和主導性特征，表明在工業(yè)化過程中，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的政府行為選擇，具有極端重要性。后發(fā)國家可以從中得到足夠的啟示。其一，在工業(yè)化進程中，高度重視農民收入問題，工農、城鄉(xiāng)、區(qū)域的平衡發(fā)展，是一個國家工業(yè)化由幼稚走向成熟的標志，也是一個國家在長時期內實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎。經(jīng)濟發(fā)展固然是一個自然的發(fā)育過程，但一個好的或壞的經(jīng)濟制度和政府行為，則可以影響經(jīng)濟發(fā)展的進程，使其向有效率或無效率的方向演變。政府行為選擇決定的再分配體制，直接影響擴張或縮小城鄉(xiāng)居民收入差距導致的社會穩(wěn)定程度。任何負責任的政府都力求實現(xiàn)效率與公平的有機結合，進而追尋社會穩(wěn)定發(fā)展。換言之，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，政府行為選擇具有主導性作用。創(chuàng)造農民收入增長的良好環(huán)境，政府具有義不容辭的責任。其二，政府要把握經(jīng)濟發(fā)展的階段性規(guī)律，處理好不同階段經(jīng)濟增長與收入分配的關系。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段性要求，特別是在經(jīng)濟周期的高速增長階段或上升時期，適時、適地地出臺適當?shù)恼�策措施，有針對性地解決城鄉(xiāng)居民收入分配中的問題，努力平抑而不是擴張城鄉(xiāng)居民收入差距。政策超前固然不行，但政策滯后也不是理性的行為選擇。其三，要注意政策供給的多樣性選擇，特別是對發(fā)展中的大國，不同區(qū)域經(jīng)濟、社會、自然稟賦狀況決定了不同區(qū)域、不同經(jīng)濟主體的收入狀況。城鄉(xiāng)居民收入可能存在差距，區(qū)域之間的居民收入也可能存在差距，情況是千差萬別的。而且，支持和保護農業(yè)和農民收入的政策作為一個體系，對農民收入是通過補貼的方式進行，抑或是進行直接的收入支付，是以轉移農村勞動力，促進農村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展為政府行為重點；
抑或是推進農業(yè)現(xiàn)代化，提高農業(yè)勞動生產(chǎn)率為政策取向。不同選擇動因不同，效率也會有所差別，因此，需注意政策選擇的多樣性。要以多樣化的不同政策滿足多樣化的需求，以不同的政府行為取向推動城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的平衡發(fā)展，逐步形成城鄉(xiāng)居民收入差距的平抑機制，建立健全促進農民收入增長的政策束和政策框架。

　　三、收入差距及中國政府平抑差距的努力

　　坦率地講，中國城鄉(xiāng)居民之間的差距廣泛地表現(xiàn)在收入、消費、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等諸方面。但毫無疑問的是，收入差距是構成其它諸方面的基礎。特別是近年來，中國城鄉(xiāng)居民收入差距逐年擴張的同時，還暴露出農村消費品市場長期低迷，農村教育、衛(wèi)生、社會保障事業(yè)捉襟見肘的窘迫狀況，為新世紀中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展抹下了濃濃的陰影。

　　需要說明的是，以1978年中國開始改革開放為始期，中國農民的收入在一個較長時期，增長速度并不算太低。中國農民人均純收入從1978年134元提高到2002年的2476元，按可比價格計算，年均增長7.17％，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入由343元提高到2002年的7702元，(點擊此處閱讀下一頁)

　　按可比價格計算，年均增長6.68％，從整體上看，農民收入的增長速度甚至快于城鎮(zhèn)居民收入增長。但分階段看，農民收入增長速度卻呈階段性遞減趨勢。1978～1984年，全國農民人均純收入年均遞增16.46％，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入遞增為7.93％。1985～1988年農民收入年遞增為4.93％，城鎮(zhèn)居民為4.40％，1989～1991年3年國民經(jīng)濟治理整頓期間，農民收入年遞增為1.9％，城鎮(zhèn)居民為7.79％；
1992～1996年，農民收入年遞增為5.61％，城鎮(zhèn)居民為6.68％。特別是近年來中國城鄉(xiāng)居民收入差距的迅速擴張，與國民經(jīng)濟高速增長帶來的城鎮(zhèn)居民收入提高形成巨大反差。1997～2002年，GDP 每年遞增7.7％，城鎮(zhèn)居民收入年均遞增高達8.64％，而同期農民收入增長年均遞增僅3.84％。由于城鄉(xiāng)居民收入增長不同步，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷加大。1978年城鄉(xiāng)居民收入之比為2.57∶1，到1983年縮小到1.7∶1，此后一直呈波動擴張狀態(tài)，1994年達到2.86∶1.1997年一度回落到2.47∶1后，再度出現(xiàn)擴大之勢，到2001年為2.9∶1，2002年為3.1∶1，2003年為3.2∶1.1997～2002年，農民人均純收入5年間增加386元，僅相當同期城鎮(zhèn)居民收入增加2542元的15.2％，農民收入5年間總增量甚至不及城鎮(zhèn)居民5年間平均1年增加508.6元的水平。如果再將城市居民享受到的帶有很大福利成分的住房、醫(yī)療、教育、交通及公共服務計算在內，同時剔除農民收入中不可計算的實物部分，中國城鄉(xiāng)居民間的收入差距更是巨大。

　　城鄉(xiāng)居民收入差距擴張，使基尼系數(shù)反應的社會公平程度嚴重失衡。1978年前，城鄉(xiāng)居民收入的綜合基尼系數(shù)約在0.20～0.24之間，收入分配呈現(xiàn)出平均主義狀況。但此后城鄉(xiāng)居民收入的綜合基尼系數(shù)開始拉大。1990年擴大到0.343，1995年為0.389，2000年后達到0.417.如果任由這種差距持續(xù)擴張，世界銀行最新有關中國的發(fā)展報告預測，到2020年中國城鄉(xiāng)差距的綜合基尼系數(shù)將上升到0.474，問題十分嚴重。

　　中國農民收入滯后于城鎮(zhèn)居民收入的增長，城鄉(xiāng)居民收入差距逐年擴張的原因，如果從農業(yè)、非農產(chǎn)業(yè)以及國民收入再分配的角度進行直觀分析，主要歸結為3個方面：首先從農業(yè)內部觀察，最近幾年農產(chǎn)品供給格局發(fā)生了根本性變化，長期以來的農產(chǎn)品供給制約已演變?yōu)樾枨笾萍s。城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)由1997年的46.6％下降到2002年的37.7％，農民的恩格爾系數(shù)同期由55％下降到46.2％，5年時間同步下降8.9個百分點。恩格爾系數(shù)下降，意味著農產(chǎn)品收入需求彈性下降。此外，農業(yè)生產(chǎn)成本上升導致農業(yè)效益下降。國家計委農產(chǎn)品成本調查，1990～1999年，物質費用占產(chǎn)值的比重，6種糧食合計從30.3％上升為41.7％；
畝用工盡管同期由14.7個減少到10.9個，但每個工日的價格則由2.9元上升到9.5元，用工成本相應由42.6元上升為103.6元。農產(chǎn)品需求下降，生產(chǎn)成本上升，減少了農民來自農業(yè)的收入。其次，從農村非農產(chǎn)業(yè)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)1990～1996年每年平均吸納424.4萬人，而1997年以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農村富余勞動力的能力下降，到2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的人數(shù)為1.329億人，甚至未超過1996年1.351億人的水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)不足，間接地影響了農民的非農業(yè)收入。再次，從國民經(jīng)濟再分配角度看，20世紀90年代以來，農民交納的各種稅費負擔日益沉重。農業(yè)部統(tǒng)計，1998、1999、2000年3年農民直接承擔的稅金以及上交的各種社會負擔總額分別為193.37、194.38、191.66元，分別相當于上年農民人均純收入的8.94％、8.79％和8.51％。農民的稅費負擔重，等于減少了農民所得。農民的農業(yè)和非農業(yè)收入減少，再加上稅費負擔沉重，致使農民收入增速減緩，構成了近年來中國城鄉(xiāng)居民收入差距擴張的直接原因。

　　其實，中國城鄉(xiāng)居民收入差距擴張的根源，符合典型的庫茲涅茨倒U 理論。20世紀90年代中后期以來，中國工業(yè)化明顯地進入了“增長加速”階段。這一時期，顯而易見的基本事實是國家和社會各界為了加速工業(yè)化目標的實現(xiàn)，大量的資本、土地、勞動力投向城市非農產(chǎn)業(yè)，農業(yè)繼續(xù)為工業(yè)化提供積累。而且，相對于其它國家的工業(yè)化進程，中國的工業(yè)化成本很低。按張平等人的分析，包括勞動力成本、土地價格成本以及實際稅收成本低，構成了中國工業(yè)化的核心競爭力。比如“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，農民工流動不需要住房，社會保險程度低，農用土地通過征用的辦法獲取，一方面加劇了工業(yè)化的低成本，另一方面也形成了中國工業(yè)化的高增長和高效率。結果城市非農產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率比農業(yè)勞動生產(chǎn)率增長更快，2002年，農業(yè)占GDP 份額已下降到14.5％，而農業(yè)的就業(yè)份額仍高達50％。2003年，工業(yè)產(chǎn)值增長12.5％，農業(yè)增長僅2.5％，兩大產(chǎn)業(yè)增長速度竟相差10個百分點。農業(yè)與非農產(chǎn)業(yè)相對勞動生產(chǎn)率的差距，從1990年的3.93倍擴大到2000年的5.29倍。勞動生產(chǎn)率的差異，決定了城鎮(zhèn)居民收入比農民收入增長得更快。

　　因此，雖影響城鄉(xiāng)居民收入差距擴張的因素很多，但最根本的原因還是源于在工業(yè)化過程中，由于經(jīng)濟發(fā)展階段性對應的二元經(jīng)濟結構，國家的投資、分配政策和一系列旨在促進經(jīng)濟增長的制度變革對城鄉(xiāng)居民收入的影響。換言之，政府行為選擇對平抑或擴張居民收入差距影響巨大。

　　實事求是地講，中國政府對增加農民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距是予以了高度關注的。20世紀80年代中期和90年代中期，城鄉(xiāng)居民收入差距出現(xiàn)兩次縮小的直接原因，主要就是政府大幅度提高農副產(chǎn)品收購價格，似價格政策支持農民收入的結果。相對于1978年，1983年農產(chǎn)品收購價格提高了近50個百分點，同期城鄉(xiāng)居民收入比率下降了60個百分點；
1994、1996年兩年政府大幅度提高糧食收購價格，刺激農民收入增長，城鄉(xiāng)居民收入之比兩年間由2.86∶1縮小為2.47∶1.收入比率下降近40個百分點。此外，改革開放以來，中國政府有意識調整城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構，支持興辦包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內的農村非農產(chǎn)業(yè)，發(fā)育多種所有制的農村經(jīng)濟組織，推動農村富余勞動力轉移，給農民和農村勞動力更大空間的自由遷移權和非農就業(yè)機會，促進城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的行為，在很大程度上也對增加農民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距起到了積極的作用。

　　需要討論的是，在過去一個較長時期內，中國政府在增加農民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的行為選擇中，是否付出了全部的努力。在工業(yè)化進程中，面對農業(yè)發(fā)展諸多的目標選擇，農民收入目標是否被置于最重要的位置。坦率地講，多年來，或許是由于二元經(jīng)濟結構的根深蒂固，政府無論在理念上，抑或是在具體的行為選擇上，相對于確保農產(chǎn)品供給、支援國家工業(yè)化發(fā)展的政策目標，農民收入增長目標始終是第二位的。

　　梳理一下實施了多年的中國農業(yè)政策框架，大體可以歸納為4個方面。其一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，包括糧食生產(chǎn)、流通和儲備，農業(yè)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農產(chǎn)品基地建設，農業(yè)綜合開發(fā)政策等；
其二是提升農業(yè)競爭力政策，包括農業(yè)科研、教育、推廣體系，農業(yè)生產(chǎn)標準化、區(qū)域化、專業(yè)化，農產(chǎn)品質量安全，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化等政策；
其三是農業(yè)投資政策，包括農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展、災害補貼等政策；
其四是區(qū)域社會政策，包括農村稅賦，扶貧開發(fā)，西部開發(fā)，小城鎮(zhèn)發(fā)展等政策。實事求是地講，這個政策框架的基礎是確保農產(chǎn)品供給能力的實現(xiàn)，支撐國家農業(yè)和糧食安全。當然，客觀上也為增加農民收入、平抑城鄉(xiāng)居民收入差距起到了積極作用。但顯而易見，除了為實現(xiàn)特定的目標，比如西部開發(fā)中的退耕還林政策，對農民退耕還林形成的損失予以部分補貼外。給予農民足夠的收入支持，保障農民收入水平不降低的直接支付手段，包括收入支持、農民轉產(chǎn)轉業(yè)補貼、農業(yè)保險、農村社會保障等措施，在這個政策框架并沒有相應位置。再加上政府在農村就業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、公共設施等方面的投入不足。長期以來，真正能增加農民收入，平抑城鄉(xiāng)收入差距的政策是嚴重短缺的。

　　對上述問題的反思，其目的在于需要回答兩個問題，第一個問題是我們究竟在多大程度上，容忍城鄉(xiāng)居民收入差距擴張的事實持續(xù)，是否準備以所謂單一的經(jīng)濟增長“效率”，換取可持續(xù)的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的“公平”目標。如對這一問題回答是否認的，那么第二個問題是政府如何為增加農民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距付諸真正的努力。

　　值得慶幸的是進入新世紀后，中國政府慎重表示，要把解決農民收入置于各項工作的重中之重。并決定采取切實可行的措施，多給予農民各種優(yōu)惠，少從農民手中獲取稅費收入，同時營造有利于農民增收的良好的外部環(huán)境，實施為農民增收提供條件的“多予、少取、放活”政策。這標志著政府開始真正地把增加農民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，放在了農業(yè)增長和國民經(jīng)濟發(fā)展諸多政策目標的重要位置，政府有了正確的行為選擇。

　　四、中國政府的選擇長期思路和行動

　　2003年，中國經(jīng)濟增長進入新一輪經(jīng)濟周期的上升時期。以中國GDP 總量突破11.67萬億人民幣，比2002年增長9.1％，財政實現(xiàn)2萬億收入，人均GDP 達到1090美元為標志。農業(yè)在GDP 構成份額中已經(jīng)降到14％以下，城鎮(zhèn)化水平上升到40％以上，勞動力就業(yè)結構盡管存在偏差，但如果把2003年農村外出務工的9820萬勞動力計算在非農勞動力份額中，則就業(yè)結構偏差將由30％左右降為15％左右。主要經(jīng)濟發(fā)展指標表明，中國現(xiàn)階段已開始進入工業(yè)化中期階段。這一階段中國政府詮釋為新型工業(yè)化階段，也有學者依據(jù)近年來經(jīng)濟發(fā)展逐步形成的住宅、汽車、電子通訊和基礎設施建設等支柱產(chǎn)業(yè)，以及由這些產(chǎn)業(yè)拉動的鋼鐵、有色金屬、機械、建材和化工行業(yè)發(fā)展反映的景氣指標，將新一輪經(jīng)濟增長理解為新的重化工業(yè)階段。重化工業(yè)階段的經(jīng)濟增長速度將明顯快于輕工業(yè)階段的增長速度，并使城鄉(xiāng)居民收入出現(xiàn)較快增長態(tài)勢，這也是工業(yè)化進程的客觀規(guī)律�？偠�言之，人均GDP 超過1000美元是一個轉折點。從全球經(jīng)驗看，這個時期國家經(jīng)濟發(fā)展將出現(xiàn)兩大類型：韓國等東亞國家，在人均GDP 超過1000美元以后，經(jīng)濟結構呈現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢，城鄉(xiāng)、工農之間協(xié)調發(fā)展，保持著旺盛的經(jīng)濟活力；
而拉美的一些國家，則在人均GDP 超過1000美元以后，城鄉(xiāng)、工農發(fā)展失衡，經(jīng)濟停滯不前。因此，工業(yè)化中期階段是一個國家經(jīng)濟成長中的關鍵時期，也是政府平抑城鄉(xiāng)居民收入差距行為選擇的關鍵時期。

　　經(jīng)濟發(fā)展處于工業(yè)化中期階段，意味著政府為增加農民收入、平抑城鄉(xiāng)收入差距的行為選擇有了很大的空間。按照中國到2020年經(jīng)濟總量翻兩番的目標測評，屆時人均GDP 可達到3000美元，實現(xiàn)建設全面小康的目標要求。各級政府必須抓住歷史契機，在農民收入增長的目標取向、發(fā)展思路、制度創(chuàng)新、分配格局和政府職能轉換上做出重大調整，千方百計增加農民收入，努力平抑城鄉(xiāng)居民收入差距。

　　1.目標取向。假如1997～2002年中國城鄉(xiāng)居民收入的增長速度保持不變，按不變價計算，以2020年實現(xiàn)全面小康目標為階段性報告期，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小抑或繼續(xù)擴張。從政府行為的選擇目標出發(fā)，可以有3種假設：假設一，國民經(jīng)濟繼續(xù)保持高速度的增長勢頭，但政府對城鄉(xiāng)居民收入增長的趨勢把握和國民經(jīng)濟再次分配格局不做重大調整。城鄉(xiāng)居民收入以2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入7702.8元和農民人均純收入2475.6元為基期，并按照1997～2002年城鄉(xiāng)居民收入8.64％和3.84％的不同平均速度分別遞增，收入差距在2020年將擴大到7∶1.假設二，國民經(jīng)濟保持持續(xù)健康發(fā)展勢頭，政府高度重視農民收入增長問題，通過實施支持和保護農業(yè)和農民的各種積極措施以及對國民經(jīng)濟分配格局進行重大調整。以城鄉(xiāng)居民2002年的收入7702.8元和2475.6元為基期，城鎮(zhèn)居民收入繼續(xù)以每年8.64％的速度遞增，到2020年，農民收入要與此平衡，其收入增長速度必須達到15.7％。按保守一點的目標要求，在2020年城鄉(xiāng)收入差距縮小為2∶1，農民年均收入增長也需要達到11.34％。即使是城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)維持在3∶1的水平，(點擊此處閱讀下一頁)

　　農民收入年均增長也必須達到8.86％以上。

　　假設三，國民經(jīng)濟增長其他前提不變，政府主要通過調整國民分配格局，抑制城鎮(zhèn)居民過快的收入增長。按農民收入每年遞增5％，在2020年實現(xiàn)6000元為目標測算，城鄉(xiāng)居民收入差距控制在2.5∶1或3∶1的范圍內，城鎮(zhèn)居民收入在2020年達到15000元和18000元，則今后十幾年間，城鎮(zhèn)居民收入遞增速度應控制在3.77％和4.83％之間。

　　顯然，中國政府增加農民收入、平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的行為目標應鎖定在假設二和假設三的結合上。按照國家統(tǒng)計局的測算，在2020年，中國國民經(jīng)濟應翻兩番，人均GDP 達到3000美元標準。根據(jù)GDP 增長和農民收入增長的關系，屆時農民收入只可能增加1.5倍左右，人均約6000元。這個收入的消費水平與2000年城鎮(zhèn)居民的消費水平非常接近，也與世界主要國家和地區(qū)人均GDP 達到3000美元時的消費結構接近。因此，到2020年政府行為的目標取向應確定為，農民收入要達到6000元，城鄉(xiāng)居民收入之比不超過2.5∶1或3∶1，城鎮(zhèn)居民收入應控制在15000～18000元之間。此后，到2020～2050年，中國經(jīng)濟進入工業(yè)化后期階段后，政府應以更大的支持和保護力度，繼續(xù)為增加農民收入、平抑城鄉(xiāng)居民的收入差距作出新的行為選擇，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入平衡增長。惟有如此，中國經(jīng)濟屆時才可能實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、人與自然的協(xié)調發(fā)展，真正居于世界發(fā)達國家行列。

　　2.發(fā)展思路。中國經(jīng)濟目前正處在新一輪經(jīng)濟增長周期的上升時期，這為增加農民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距創(chuàng)造了良好的氛圍。因此，一定要抓住這個歷史賦予不可多得的機遇，廓清發(fā)展思路，樹立新的發(fā)展觀念，確保既定目標實現(xiàn)。

　　其一，可持續(xù)的發(fā)展觀。進入新世紀后，從長期態(tài)勢判斷，中國經(jīng)濟增長已有堅實的物質和人文基礎，城鎮(zhèn)化、消費結構和產(chǎn)業(yè)結構的升級，世界制造業(yè)向中國的轉移和全球經(jīng)濟形勢好轉，加上中國力爭進入世界強國行列的信念，完全可以支撐中國經(jīng)濟在未來10年、20年間的持續(xù)增長。經(jīng)濟發(fā)展對農民收入增長有正向的推動作用。所謂樹立可持續(xù)的發(fā)展觀，就是要在繼續(xù)推進工業(yè)化的進程中，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化3篇文章一起做，要確保經(jīng)濟增長在盡可能長時期內是可持續(xù)的。要充分意識到，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不僅在過去，而且在將來仍將是中國經(jīng)濟增長加速器的兩大引擎和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎，也是實現(xiàn)農村勞動力轉移和農業(yè)現(xiàn)代化的前提。樹立可持續(xù)發(fā)展觀，一方面要求在發(fā)展資本、技術密集的重工業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)，提升工業(yè)現(xiàn)代化水平的同時，鼓勵勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮中國農村勞動力資源豐富、勞動力成本低的比較優(yōu)勢，大規(guī)模轉移農村富余勞動力，推進多樣化、多模式的城鎮(zhèn)化發(fā)展，調整農業(yè)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結構偏差，實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展；
另一方面要求在大量農村人口和勞動力向工業(yè)、向城鎮(zhèn)遷移和轉移的同時，繼續(xù)推進農業(yè)和農村經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整，推進農業(yè)區(qū)域化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，集約利用土地資源，發(fā)展農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提升農業(yè)現(xiàn)代化水平，提高勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率。以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動農民非農收入增長，以農業(yè)現(xiàn)代化帶動農民農業(yè)收入增長。

　　其二，統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展觀。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展，統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放的發(fā)展觀是一種全新理念。它表明政府正視在工業(yè)化進程中，中國社會經(jīng)濟各方面廣泛存在的二元結構帶來的不和諧現(xiàn)象，要求用統(tǒng)籌的理念解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多問題。統(tǒng)籌兼顧是典型的政府行為，統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展觀為徹底解決農民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距提供了基本的指導思想和政府行為規(guī)范；
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要求給予農業(yè)、農村和農民更多關注，象發(fā)展城市、發(fā)展工業(yè)一樣發(fā)展農業(yè)，用經(jīng)營城市、經(jīng)營工業(yè)的理念經(jīng)營農業(yè)。努力提高農業(yè)競爭力和農業(yè)勞動生產(chǎn)率，千方百計增加農民收入，下決心平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，在國民經(jīng)濟持續(xù)增長的基礎上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展；
統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，要求重視中西部地區(qū)，特別是貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，實施非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，通過西部開發(fā)、振興東北行動等區(qū)域傾斜政策，支持糧棉主產(chǎn)區(qū)農民和貧困地區(qū)農民增收，消除貧困，縮小區(qū)域差別；
統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，要求不僅要追求GDP 的增長，更要關注農村社會事業(yè)發(fā)展，政府要提供農村基礎設施、基礎教育、公共衛(wèi)生、社會保障等公共產(chǎn)品供給，通過農村社會事業(yè)發(fā)展，為農民增收創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；
統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，要求高度重視農村生態(tài)環(huán)境建設，合理開發(fā)利用自然資源，注重發(fā)展農業(yè)的多功能性，努力建設好經(jīng)濟發(fā)展、生活富裕、環(huán)境優(yōu)美的新農村；
統(tǒng)籌國內發(fā)展與對外開放，要求在農業(yè)全球一體化進程中，進一步提高農業(yè)和糧食的綜合生產(chǎn)能力，確保農產(chǎn)品穩(wěn)定供給和國家糧食安全，支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展。同時，要在WTO 框架下，有效抗衡外來農業(yè)沖擊，支持和保護好中國農業(yè)和農民。積極參與國際分工，按照比較優(yōu)勢原理，提升中國農業(yè)的競爭力。

　　其三，以人為本的發(fā)展觀。經(jīng)濟增長無疑對農民收入增長有重要意義，但經(jīng)濟增長本身并不是目的，它只是實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展和農民增收的手段。因此，所謂樹立以人為本的發(fā)展觀，就是要讓更多的農民有參與發(fā)展的愿望，有參與發(fā)展的能力，有參與發(fā)展的機會，有參與發(fā)展的崗位。通過以人為本的發(fā)展，解決農民收入問題，通過以人為本的發(fā)展，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距。政府在追求經(jīng)濟總量增長的同時，要關注農民的生存和發(fā)展狀況，要把農村、農業(yè)和農民發(fā)展中的充分就業(yè)、良好教育、身心健康、文明素質、消除貧困、社會公平、機會均等、環(huán)境優(yōu)美等問題作為量化目標，分解到各級政府，作為政府行為選擇依據(jù)�？傊�，必須盡快廢除以GDP 為單一取向的政府業(yè)績評價指標，堅持以人為本的發(fā)展觀。政府職能要從經(jīng)濟增長目標向經(jīng)濟社會目標并重轉變，維護和保護好農民的基本利益，為農民提供有保障的公共產(chǎn)品，創(chuàng)造農民增收的社會環(huán)境。

　　3.制度創(chuàng)新。要確保農民收入增長充分增長目標的實現(xiàn)，必須徹底進行制度創(chuàng)新，下決心改變二元經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)分離的各種制度，特別是要給予農民平等的就業(yè)、教育、醫(yī)療機會以及平等的國民待遇。以平等的原則作為制度創(chuàng)新的基本理念，構建城鄉(xiāng)居民收入差距的平抑機制。

　　其一，提供平等的就業(yè)機會。在工業(yè)化進程中，要把解決城市就業(yè)和解決農村富余勞動力轉移問題統(tǒng)籌考慮。要充分認識到，加快農村富余勞動力轉移，促進城鎮(zhèn)化大發(fā)展，是現(xiàn)階段和今后一段長時期增加農民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距最現(xiàn)實的途徑，也是最有效率的政府行為選擇。要徹底消除進城務工農民的歧視性政策和障礙，簡化各種手續(xù)，防止亂收費。政府在促進農村勞動力轉移方面負有重要職能和重大責任，要逐步建立農村勞動力就業(yè)服務和管理、流動監(jiān)測、就業(yè)培訓、供求信息和農民工維護權法律服務體系框架。積極完善促進農村勞動力轉移和充分就業(yè)的工作機制，徹底改變農村勞動力轉移就業(yè)工作多頭管理、分散負責的局面，把農村勞動力轉移和充分就業(yè)納入政府統(tǒng)一、高效和規(guī)范的服務和管理軌道。努力構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，為農民提供平等的就業(yè)機會，最大限度增加農民的非農收入，推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的大發(fā)展。

　　其二，提供平等的教育權利。教育是最重要的人力投資，也是農民能獲取較高收入的基本保障。要將農村義務教育的主要責任從農民轉移到政府。強制性的義務教育，城鄉(xiāng)居民有接受教育的義務，中央和地方政府也有供給的責任。中央和各級財政要加大對農村基礎教育的支持力度，讓農民子女享有平等的受教育權利。農村基礎教育、職業(yè)教育和技能培訓要統(tǒng)籌兼顧。同時，積極推進教育體系改革，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育體制。

　　其三，提供平等的醫(yī)療救助。世界衛(wèi)生組織公布的2000年醫(yī)療衛(wèi)生服務報告，在191個國家和地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源分配公正指數(shù)中，中國排第188位，是最不公平的國家之一。農村公共衛(wèi)生是典型的公共產(chǎn)品，必須予以全力關注。政府要加大財政轉移支付力度，今后中央和地方政府新增加的衛(wèi)生經(jīng)費，必須確保主要用在農村衛(wèi)生事業(yè)上。要對農村衛(wèi)生事業(yè)體制進行徹底改革，重建農村基層的醫(yī)療救助網(wǎng)絡和體系，在城鄉(xiāng)之間公正分配醫(yī)療救助資源，徹底改變農村缺醫(yī)少藥和公共衛(wèi)生事業(yè)建設滯后的局面。

　　其四，提供平等的國民待遇。要從最廣大農民群眾的根本利益出發(fā)，給予農民平等的發(fā)展機會和國民待遇，逐步建立農民主體的利益表達機制。一是給予農民承包土地占有、使用、收益、轉讓和處置的完整權益，讓農民有一份土地資產(chǎn)，使農民有財產(chǎn)權利的基礎；
二是要保障農民享有基本的生存權和發(fā)展權，要有充分的財產(chǎn)、教育，文化、政治權利，在政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中，享有平等的公民權利；
三是改革戶籍制度，現(xiàn)階段“一國兩策、城鄉(xiāng)分離”的戶籍制度內涵，仍在城鄉(xiāng)居民自由遷移、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障方面構成障礙性因素，因此，徹底改革戶籍制度是十分必要的。當務之急是給農民自由遷移的權利，城鄉(xiāng)之間要實現(xiàn)人口和勞動力無障礙遷移和流動，讓農民有發(fā)展和增加收入的機會。四是逐步建立和完善以政府為主導，社會各界參與的農村最低社會救濟制度和最低生活保障制度，加強政府反貧困的工作力度，滿足農村貧困群眾多層次的救濟需要。

　　4.分配格局。國民經(jīng)濟分配和再分配格局事關政府行為取向，也是構建城鄉(xiāng)居民收入差距平抑機制的關鍵。按照農民增收目標取向設計和可持續(xù)、統(tǒng)籌兼顧及以人為本的發(fā)展觀要求，調整國民經(jīng)濟分配格局的基本要點，應集中在加大對農業(yè)和農民收入的支持保護程度，減少對農民利益的剝奪，啟動城鄉(xiāng)居民收入分配調節(jié)機制3方面。

　　其一，加大對農業(yè)和農民收入的支持保護程度。一是改革農業(yè)投入體制，推進農村投資和金融體制改革，發(fā)揮政府投資的導向作用，形成多元化的農業(yè)投融資體制，擴大農業(yè)投入來源，建立農業(yè)投資穩(wěn)定的增長機制，增加農業(yè)投入總量，使農民增收有資金和物質保障；
二是調整財政支農資金的使用方向，調整農業(yè)補貼領域和補貼重點，從發(fā)達國家經(jīng)驗看，政府對農民收入的直接支付，是平抑城鄉(xiāng)居民收入差距最現(xiàn)實的行為選擇，也是工業(yè)化中期階段對政府行為的必然要求。因此，對農民收入的直接支持量要擴大，覆蓋面要廣。當前除了對中西部和糧棉主產(chǎn)區(qū)的農民要加大收入直接補貼力度外，需要研究對農民進行收入直接支持的多種辦法，加大財政轉移支付力度。比如，對農民購置大中型農機具等農業(yè)生產(chǎn)資料如何進行補助，又比如，對農民轉產(chǎn)轉業(yè)所需要的技能培訓，重新就業(yè)的啟動資本和信貸需求又如何予以支持，還比如，對進城務工的農民或舉家遷入城鎮(zhèn)的農村家庭，如何給予他們放棄土地承包權等財產(chǎn)權益以合理的補償�？傊�，要根據(jù)政府的財政增長狀況，及時出臺多種對農民收入直接支付的辦法，填補“綠箱”支出項目空白，逐步將政府對農民收入的直接支付作為增加農民收入的一個重要來源和渠道，千方百計增加農民收入。在WTO 框架下，用足用好有關對農民收入直接支付等政策，調整對農民收入補貼的領域和重點，建立規(guī)范的農業(yè)補貼機制，提高農業(yè)補貼效率；
三是加大對農業(yè)和農村基礎設施的投入力度，引導農業(yè)區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)�；�的發(fā)展，將提高中國農業(yè)的競爭力和提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力，將農業(yè)現(xiàn)代化建設和可持續(xù)的農村經(jīng)濟發(fā)展結合起來，改善農村、農業(yè)和農民的生產(chǎn)、生活條件；
四是建立農業(yè)保險制度，政府要對農業(yè)保險予以補貼，使農民因災、因病遭受的損失降低。與此同時，要逐步建立健全各級政府對農業(yè)和農民收入支持保護工作的考核和評價機制，主要指標要量化，既要有權利，更要有責任，確保工作落到實處。

　　其二，減少對農民利益的剝奪。一是逐步降低農業(yè)稅水平，改革或取消相應課目，參照發(fā)達國家的經(jīng)驗，采取分步到位的方式，創(chuàng)造條件建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。二是改革土地征用制度，堅決抵制對耕地的亂占濫用，控制耕地征占規(guī)模，明確界定政府的土地征用權和征用范圍。公益性用地要提高補償標準，經(jīng)營性用地要采取市場經(jīng)濟的辦法，提高農民的議價地位。探索集體非農建設用地直接進入市場的機制和辦法，切實保護農民的根本利益。當前，要特別關注失地農民的生產(chǎn)、生活和轉移就業(yè)問題。三是正視鄉(xiāng)村兩級負債問題，政府要動員各種資源，加大財政轉移支付，逐步化解鄉(xiāng)村兩級集體和農民的債務負擔。同時，下決心精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，精簡鄉(xiāng)村干部人數(shù)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　大幅度減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開支，徹底減輕農民負擔。

　　其三，啟動城鄉(xiāng)居民的收入調節(jié)機制�？s小城鄉(xiāng)居民收入差距，基本原則是進一步完善按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度。在此前提下，主要是通過國民經(jīng)濟再次分配租財政調節(jié)的功能，校正初次分配造成的城鄉(xiāng)居民收入差距，在這方面要大膽進行制度創(chuàng)新。啟動主要針對城鎮(zhèn)居民收入的調節(jié)機制。整頓和規(guī)范分配秩序，加大收入分配的調節(jié)力度。要研究對城市部分行業(yè)、部分人群由于行業(yè)性質決定的畸高收入進行再次分配的辦法。調整個人收入所得稅征收辦法，適時開征不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅收課目，控制部分城市居民收入過快過高增長。簡言之，就是采取貧富拉平行動，達到社會公平和經(jīng)濟效率兼顧的目的。

　　5.轉變職能。職能規(guī)范事關行為選擇，政府職能由經(jīng)濟建設型向公共服務性轉變，相應財政由投資財政向公共財政轉變，建設公共服務型政府作為政府職能轉變的基本方向，既是市場化改革進程的客觀要求，也是工業(yè)化進入到中期階段的必然選擇。這對增加農民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距是十分有利的。從本質上講，農民收入增長，固然仰仗經(jīng)濟增長，但更寄希望于國民經(jīng)濟分配格局的調整。從有利于有效刺激農民收入增長，有利于創(chuàng)造農民增收的良好環(huán)境以及有利于城鄉(xiāng)居民收入差距平抑機制正常運行的要求出發(fā)，轉變政府職能，調整政府行為，核心是要探索建立以農民為本，以增加農民收入為取向的政府業(yè)績評價考核指標。各級政府特別是地、縣兩級政府，要按照既定的目標，發(fā)展思路在政策重點和工作機制上進行徹底調整。在這個問題上，必須統(tǒng)一思想，轉變觀念，逐步建立科學系統(tǒng)的行政問責制，要通過設置基本目標、評價標準、保障措施、權責義務和監(jiān)督檢查等各項可追溯的指標內容，形成完整的政府行為規(guī)范和框架。把在一個時期內，農民是否增收，城鄉(xiāng)居民收入差距是否有所縮小作為衡量政府工作的基本標尺農民收入長期上不去的政府有關領導，要追究其工作責任。從工作要求、工作制度上確保城鄉(xiāng)居民收入差距的平抑機制能夠順利實施。

　　五、幾點結論

　　1.城鄉(xiāng)居民收入存在差距是世界性的普遍事實，這個現(xiàn)象將伴隨著工業(yè)化的全過程。按照庫茲涅茨倒U 理論解釋，城鄉(xiāng)居民的收入差距，源于工農業(yè)發(fā)展階段的不同生產(chǎn)力水平產(chǎn)生的工農業(yè)不同的勞動生產(chǎn)率。在工業(yè)化初期，城鄉(xiāng)居民收入差距開始出現(xiàn)，爾后不斷擴張，而隨著工業(yè)化進入中后期階段，差距開始縮小，直至工業(yè)化完成，城鄉(xiāng)居民收入實現(xiàn)平衡。這個過程在不同國家有不同形式和程度的表現(xiàn)，但一般會持續(xù)較長時期。中國城鄉(xiāng)居民收入差距曲線的變動軌跡，符合典型的庫茲涅茨倒U 理論的解釋。

　　2.城鄉(xiāng)居民收入差距，可以通過市場資源的配置在漫長的經(jīng)濟運行過程中自動予以克服，但市場經(jīng)濟單一的逐利行為，即可能使這種擴張在一定時期內毫無節(jié)制，又可能使這個過程持續(xù)時間特別長。因此，市場機制的缺陷決定了政府行為選擇的極端重要性，政府行為在很大程度上決定了城鄉(xiāng)居民收入差距縮小或擴張的時間表。

　　3.通過政府行為來平抑城鄉(xiāng)收入差距，是多數(shù)國家在工業(yè)化進程中的共同行為選擇。而無論這種選擇在美國最初是出于拯救幾百萬瀕臨破產(chǎn)農民的危機背景，抑或是象日本一樣，出于消除在實現(xiàn)國民經(jīng)濟倍增計劃的同時，城鄉(xiāng)居民收入出現(xiàn)巨大差距，引發(fā)國民普遍不安心態(tài)的特殊動因。但只要意識到政府行為的極端重要性，世界各國無一不是通過階段性、多樣性和主導性的政府行為，來努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入的平衡。

　　4.中國目前正處于工業(yè)化的中期階段，又面臨新一輪經(jīng)濟周期的上升階段。如何把握歷史賦予我們的機會，修正過去長時期二元經(jīng)濟結構下，偏好城市、偏好工業(yè)的政府行為，正視現(xiàn)階段農民收入增速不斷下降，城鄉(xiāng)居民收入差距愈來愈大的嚴重事實。必須構建以政府行為規(guī)范為主體的城鄉(xiāng)居民收入差距平抑機制。著眼于在2020年實現(xiàn)真正意義上的全面小康目標，必須在農民收入的目標取向、發(fā)展思路、制度創(chuàng)新、職能轉變方面調整政府行為，通過建立以農民為本、以農民收入為取向的政府業(yè)績考核、評價指標和行政問責制，形成良好的政府工作機制，努力平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，確保實現(xiàn)農民收入可持續(xù)增長。

　　5.政府已經(jīng)清醒地意識到，在新時期實現(xiàn)中國經(jīng)濟騰飛的無數(shù)障礙中，農民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距擴張的問題是最令人不安的事實。認識到這一點，并確定通過政府的行為調整，力爭在盡可能短時期內克服這一矛盾。僅此，就使每一個關注中國農村、農業(yè)和農民的人士看到了希望。

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　　作者單位：/農業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司 ，來源：原載《管理世界》2004年第4期

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