�。ň幷咦ⅲ赫�選時(shí)題目有改動(dòng)）

　　中國的村民自治：被賜予的民主

　　1980年2月廣西宜山縣三岔公社合寨村出現(xiàn)了中國的第一個(gè)村委會(huì)，這個(gè)中國農(nóng)民的“偉大創(chuàng)造”完全是一群農(nóng)民自發(fā)行為的結(jié)果。當(dāng)時(shí)，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包后分了土地，原來的大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)這兩級(jí)農(nóng)村管理組織癱瘓了，村莊里的“公共事務(wù)”無人管理，出于自我管理的需要，農(nóng)民仿照城市的居民委員會(huì)選出了自己的“村民委員會(huì)”。當(dāng)時(shí)的人大常委會(huì)委員長彭真對農(nóng)民的這一創(chuàng)造顯示出極大的興趣。兩年后，在彭真的主持下把村委會(huì)寫進(jìn)了修改后的憲法。江澤民執(zhí)政以來，上層權(quán)力高度集中，政治體制改革被擱置，但是村委會(huì)選舉卻方興未艾、獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，為政府贏得了不少贊譽(yù)。陳錫文認(rèn)為，村級(jí)民主制度是農(nóng)村改革的三項(xiàng)偉大成就之一。[1] 美國的卡特中心項(xiàng)目主任羅伯特·帕斯特說：“我在世界上許多國家觀摩過選舉，但從來沒有看到過哪個(gè)國家的政府官員如此認(rèn)真地做這項(xiàng)工作。”[2]美國共和黨的智囊?guī)靽�家共和研究所形容村委�?huì)選舉是國家邁向更民主的政府的重要一步。[3] 美國總統(tǒng)克林頓1998年5月訪問西安時(shí)，也在演講中將中國農(nóng)村的村民自治稱為“自由的微風(fēng)”。觀察中國的問題，如果事事局限于憲法和法律規(guī)定這樣的制度框架，很可能會(huì)發(fā)生偏差。在村民選舉這一問題上，如果稍微擴(kuò)展一下視野，充分考慮到中國的現(xiàn)實(shí)政治狀況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，上述對村民自治的理解和贊揚(yáng)可能過于簡單化了，村民自治的“民主”內(nèi)涵值得重新審視。

　　當(dāng)海內(nèi)外對異軍突起的鄉(xiāng)村民主贊揚(yáng)聲不斷的時(shí)候，一些學(xué)者已開始提出不同的看法。毛丹認(rèn)為：“關(guān)于鄉(xiāng)村民主，過于拘守流行的制度主義框架，偏重于制度文本分析，可能產(chǎn)生過于樂觀的結(jié)論。......農(nóng)村的自主制度是國家給予的，實(shí)質(zhì)上，國家不是縮小了在農(nóng)村的控馭范圍，而是改變了對村落的控馭方式──至多是在改變經(jīng)濟(jì)控馭方式的同時(shí)，減少了對鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的過多和過于直接的介入。國家不想管的事可以不管，想管的時(shí)候可以隨時(shí)管起來。”[4]邱澤奇在河北玉田縣的一個(gè)村莊作調(diào)查后指出：“村民自治并不象人們想象的那樣反映了村委會(huì)合法性是完全基于民主的。選舉原本是反映民意的一種有力工具，但在實(shí)際的操作中，卻在一定程度上變成了一種儀式�！盵5] 鄭永年則認(rèn)為，在中國民主“可能是精英送給社會(huì)的一種‘禮物’，而不是各種社會(huì)勢力根據(jù)自己的愿望而創(chuàng)造出來的一種制度�！盵6]

　　如果從1982年憲法第111條肯定“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”算起，鄉(xiāng)村民主制度已經(jīng)存在了18年，“中華人民共和國村民委員會(huì)選舉法”自1987年11月24日頒布已歷12年。但是，村民選舉和自治的正式推開既不是及時(shí)行憲的結(jié)果，也不單純是貫徹“村委會(huì)選舉法”的產(chǎn)物，自從它得到“準(zhǔn)生證”后，其成長一直維系在黨內(nèi)的幾個(gè)高層領(lǐng)導(dǎo)人的看法上。由于這些領(lǐng)導(dǎo)人的支持，這一制度才逃脫了夭折的命運(yùn)，在九十年代初正式形成。1982年，中共上層的許多人還根本不知道村委會(huì)為何物，由于彭真憑其直覺肯定了村委會(huì)這一制度，并堅(jiān)持把它寫入憲法，憲法中才出現(xiàn)了這一條文。但這并不意味著村委會(huì)選舉就可以立即依法實(shí)施，實(shí)際上，具體指導(dǎo)村委會(huì)選舉的相關(guān)法律直到五年后才通過。剛試行不久，就因1989年下半年的形勢而受到了政治干擾。那時(shí)，所有與政治改革相關(guān)的活動(dòng)均被中止，村委會(huì)選舉被視為與自由化沾邊，一度幾乎面臨被廢除的危險(xiǎn)。在“關(guān)鍵”時(shí)刻，薄一波“支持對村級(jí)政治改革的繼續(xù)發(fā)揮了決定性的作用”。1990年8月在山東省萊西市召開了全國村級(jí)建設(shè)組織座談會(huì)，政治局委員宋平認(rèn)為，對“村委會(huì)組織法”不要再爭論下去了，應(yīng)該去實(shí)行。幾個(gè)月后中央才正式肯定了村級(jí)民主選舉[7]，于是民政部于1990年9月發(fā)出了“關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動(dòng)的通知”[8]，村民選舉才全面鋪開。這一過程說明，中國鄉(xiāng)村的這種“民主”并不是完全由農(nóng)民自主支配、運(yùn)作而產(chǎn)生的制度，它從頭到尾都是一種被賜予的“民主”。對中國的農(nóng)民來說，等著上面“賜予”這樣的“民主”實(shí)在是有點(diǎn)可憐。更何況村民選舉的存在還帶有某種僥幸，它完全仰賴幾位領(lǐng)導(dǎo)人的支持，而支持它的一些領(lǐng)導(dǎo)人其實(shí)并不是熱心改革的政治家。

　　從農(nóng)民負(fù)擔(dān)看村民自治的實(shí)際效果

　　如果盡量拔高村民自治的政治意義，也許可以說，它是在農(nóng)村建設(shè)共產(chǎn)黨主導(dǎo)下的中國式的社會(huì)主義民主制度。但實(shí)實(shí)在在地看，村民自治制度的主要功能其實(shí)還是保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，這一制度的三大核心部分（村民委員會(huì)、村民會(huì)議和村務(wù)公開）的聚焦點(diǎn)都集中在如何有效地發(fā)揮這一功能上�！按逦瘯�(huì)組織法”的30條規(guī)定中，最具核心意義的是第5、19和22條。第5條確定了“村政府”（村委會(huì)）的核心職能，即尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益。第19條規(guī)定“村政府”（村委會(huì)）和村議會(huì)（村民代表會(huì)）的權(quán)力制衡時(shí)，其目標(biāo)也是保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和財(cái)產(chǎn)利益。例如，該條款規(guī)定，當(dāng)“村政府”安排鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用、本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、確定村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用以及村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案、提出村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用方案時(shí)，村民委員會(huì)必須提請村民會(huì)議討論決定后方可辦理。第22條涉及到“村政府”的村務(wù)公開制度，凡是“村政府”的行為涉及到第19條的所有事項(xiàng)時(shí)，村委會(huì)要公開其方案和處理結(jié)果。此外，事涉計(jì)劃生育方案、救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放以及水電費(fèi)收繳時(shí)，也必須公開。

　　既然村民自治制度被設(shè)計(jì)為一種保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的機(jī)制，那么，其實(shí)際效果如何呢？自從實(shí)行村民自治以來，農(nóng)村基層政府的亂攤派和橫征暴斂有增無減。據(jù)財(cái)政部的不完全統(tǒng)計(jì)，1997年各級(jí)政府的收費(fèi)項(xiàng)目多達(dá)6,800多項(xiàng)（其中全國性及中央部門收費(fèi)達(dá)300多項(xiàng)，地方收費(fèi)項(xiàng)目最多的省有400多項(xiàng)，最少的省也有50多項(xiàng)），大部分是越權(quán)設(shè)立的。全國收費(fèi)（包括基金）總額至少在4,200億元左右，相當(dāng)于國家財(cái)政收入的45％，而且每年以15％的漲幅上升，比美國、德國等發(fā)達(dá)國家高20多個(gè)百分點(diǎn)。市、縣收費(fèi)占其收入的比例更高，而那些基層政府自立名目、無案可查的收費(fèi)項(xiàng)目更是多得不計(jì)其數(shù)。[9]顯然，村民自治制度這種制度設(shè)計(jì)完全不能保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，從某種意義上來講，它的現(xiàn)實(shí)作用剛好與其制度設(shè)計(jì)構(gòu)想相反，成了幫助政府完成攤派任務(wù)的機(jī)器。

　　“雙頭制”還是“一頭制”？

　　在農(nóng)村改革的最初幾年里，共產(chǎn)黨在農(nóng)村的政權(quán)機(jī)構(gòu)及其黨的組織建設(shè)中出現(xiàn)了歷史上少有的“疲軟現(xiàn)象”。中央政府的一項(xiàng)調(diào)查指出，從1978年到1984年基層干部數(shù)量減少了一半。[10]1988年民政部對全國17個(gè)省、市數(shù)百個(gè)村的調(diào)查顯示，約30％的村級(jí)組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，在貧困落后地區(qū)這一比例甚至高達(dá)50％以上；
廣東的村級(jí)組織16.7％是癱瘓、半癱瘓的，居于中間狀態(tài)的占43％。[11]八十年代末，共產(chǎn)黨在農(nóng)村名義上有130萬個(gè)基層組織，但許多組織從1987年起就未發(fā)展過一個(gè)黨員。[12]1992年初國務(wù)院的一份文件稱，30％的農(nóng)村黨支部處于癱瘓狀態(tài)，另有60％處于非常軟弱的狀態(tài)。1994年中央的一份文件披露，75％的農(nóng)村基層組織處于癱瘓狀態(tài)。[13] 為了重建農(nóng)村組織，化解鄉(xiāng)村里的組織危機(jī)，中共開始整頓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)黨支部（重點(diǎn)是村）。1993年10月18日，江澤民提出，要“下決心用3、5年時(shí)間，把全國80萬個(gè)農(nóng)村基層組織分期分批地建設(shè)好，使他們都能發(fā)揮應(yīng)有的作用”。[14] 在重建村黨支部時(shí)，要求“選一個(gè)認(rèn)真貫徹黨的路線方針政策、公正無私廉潔、年富力強(qiáng)，能夠帶領(lǐng)群眾致富的支部書記......加強(qiáng)以黨支部為核心的村級(jí)組織建設(shè)”。[15]在這次整頓中，換了13.6萬個(gè)村支部書記、12.8萬個(gè)村委會(huì)主任，整頓了2.5萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。[16]

　　 農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)和村民自治的并行使一些人以為農(nóng)村中出現(xiàn)了黨政“雙頭制”現(xiàn)象。例如，有人提出，“中國實(shí)行民主制度的一個(gè)關(guān)鍵問題是打破共產(chǎn)黨對權(quán)力的全面壟斷，那么中國是否在不但加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的同時(shí)，又能發(fā)展農(nóng)村的民主呢？”[17] 表面上看，農(nóng)村的黨政基層組織確實(shí)在形式上有“雙頭制”特點(diǎn)�！吨袊�共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》將村一級(jí)的決策權(quán)分成兩大類，屬于本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題，需由黨支部討論決定，其他的事務(wù)則交由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定。但實(shí)際上由于將黨支部──支書體制規(guī)定為鄉(xiāng)村組織制度建設(shè)的核心，賦予村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)”村民自治和村民委員會(huì)的職權(quán)，這就使村民自治制度變成了與鄉(xiāng)村黨組織這個(gè)“核心”所對應(yīng)的“外圍”。這種制度結(jié)構(gòu)完全是現(xiàn)行國家權(quán)力體系的的投影。依照憲法全國人大是國家的“最高”權(quán)力機(jī)關(guān)，但在這個(gè)“最高”權(quán)力機(jī)關(guān)之上還存在著一個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)”它的政黨組織，所以全國人大實(shí)質(zhì)上只是國家的“次高”權(quán)力機(jī)關(guān)。

　　但是，這種表面上的“雙頭制”制度設(shè)計(jì)有時(shí)也會(huì)使一些不完全洞察黨政體制實(shí)質(zhì)的人感到迷惑，以為“村委會(huì)和村黨支部的工作還沒有理順”。其實(shí)，所謂的村委會(huì)和村黨支部的關(guān)系定位不清楚這一問題只是個(gè)假問題。無論是在人民公社時(shí)期，還是人民公社解體、改行家庭承包責(zé)任制的時(shí)期，黨通過其基層支部和支書全面控制農(nóng)村社會(huì)這一制度安排并無變化。黨之所以推動(dòng)村民自治，用意并不是要在黨的基層控制權(quán)力之外再形成一個(gè)與其并行的“權(quán)力體系”，“中共希望的，是通過村民自治和給農(nóng)民較大的自治權(quán)力，促進(jìn)中共的原有組織提高效力，增進(jìn)合法性，而不是削弱黨的權(quán)力組織。”[18]

　　在這種結(jié)構(gòu)下，“據(jù)民政部官員透露，根據(jù)對試點(diǎn)的某省的114個(gè)村的調(diào)查，有60％的村兩套班子工作分不開。有24％的村在分開后矛盾較深，工作不協(xié)調(diào)�！秉h政關(guān)系較好的地方，也不是制度制約的結(jié)果，而是因?yàn)辄h的支部書記具有尊重村委會(huì)的“自覺性”。[19] 江蘇省射陽縣人大常委會(huì)副主任杜渺則承認(rèn)，“村黨支部仍實(shí)行‘一元化’領(lǐng)導(dǎo)，村民委員會(huì)行使村民自治組織的職權(quán)難以落實(shí)。不少村主任反映，現(xiàn)在村里仍是黨支部書記‘當(dāng)家’，什么事鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委都要村支書‘負(fù)總責(zé)’，因此村支書幾乎包攬了村委會(huì)的全部工作，個(gè)別村的財(cái)務(wù)批核權(quán)也都由村支書統(tǒng)攬起來。村民們有什么事也不找村委會(huì)，而是找村支書。......《村委會(huì)組織法》中賦予村委會(huì)‘辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安、向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議’等職權(quán)，在相當(dāng)一部分村委會(huì)是很難落實(shí)到位的”。[20]其實(shí)，既然在現(xiàn)行體制下黨政分離實(shí)質(zhì)上是做不到的，就還不如將表面上的兩種權(quán)力體系“合二而一”。目前，這正是農(nóng)村“改革”中出現(xiàn)的一種新動(dòng)作。例如，河北大名縣干脆將“兩頭制”擱置一旁，直接實(shí)行書記兼村委會(huì)主任制，這樣雖然還有村民選舉，但“村民自治”已經(jīng)名存實(shí)亡了。[21]

　　農(nóng)民只能選“二把手”

　　村民自治制度本來是要在村一級(jí)的黨支部、村委會(huì)、村民代表會(huì)及村民之間建立一種新的權(quán)力組合，由村民委員會(huì)扮演“村政府”的角色，村民代表會(huì)則類似于“村議會(huì)”，村民（選民）則通過直接民主形式如選舉、罷免、村民會(huì)議等扮演“主權(quán)者”的角色。這種權(quán)力制衡機(jī)制的設(shè)計(jì)本來是十分合理必要的。但是，現(xiàn)實(shí)的政治體制卻并未給村民自治制度提供真正有效的保障，而是讓它流于形式�！按迕裎瘑T會(huì)組織法”的規(guī)定是，地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利。然而，各級(jí)人大常委會(huì)在現(xiàn)行政治體制中只是同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)議事機(jī)構(gòu)，它何來能力排除黨的“領(lǐng)導(dǎo)”對村民自治的約束、真正有效地保障村民自治制度的實(shí)行呢？

　　村民自治制度在村級(jí)層面遇到的最大問題是，《村民委員會(huì)組織法》將黨的基層組織確定為“領(lǐng)導(dǎo)核心”的位置，黨的基層組織高居于村委會(huì)、村民代表會(huì)及村民之上，“書記制度”架空了村民自治�！澳壳按蠖鄶�(shù)的村黨支部委員、書記都是由上級(jí)黨委任命，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)個(gè)紅頭文件。有的村雖然實(shí)行了黨支部選舉，但選誰進(jìn)支部班子、選誰當(dāng)支部書記，還是由上級(jí)黨委指定，黨員只是走形式填個(gè)選票，不能真正體現(xiàn)大多數(shù)黨員的意愿，更談不上代表廣大農(nóng)民的心聲。”[22] 并非由村民選舉產(chǎn)生的黨支部書記的法律地位明確地高于村委會(huì)、村民代表會(huì)及村民，而村民這個(gè)所謂的“主權(quán)者”只具有次等地位，由村民選舉產(chǎn)生的“村政府”、“村議會(huì)”也只不過是個(gè)次等“權(quán)力機(jī)構(gòu)”。例如，一項(xiàng)調(diào)查表明，河南農(nóng)村不少地方仍由上級(jí)指派村長、組長，而村民代表會(huì)和村民議事會(huì)多數(shù)形同擺設(shè)，80％的村“財(cái)務(wù)公開墻”內(nèi)容不符、不詳，是假公開。[23]既然“書記制度”壟斷了鄉(xiāng)村主權(quán)者的地位，村民只不過是由另一個(gè)“主權(quán)者”掌握控制的“二等主權(quán)者”，他們無論怎樣選擇自己中意的村委會(huì)成員，最終仍然要聽?wèi){“書記”們裁斷。在支部書記這個(gè)全能的鄉(xiāng)村主權(quán)者之下，即使村委會(huì)的選舉能做到完全的自由、公正、平等（現(xiàn)實(shí)中這種情況的發(fā)生概率并不高），“村民自治”也與民主的真實(shí)含義相距甚遠(yuǎn)。

　　如果作為“頭等主權(quán)”者的黨支部成員橫行鄉(xiāng)里，其實(shí)完全是現(xiàn)行政治和法律體系的題中應(yīng)有之意，并沒有任何違法之嫌。《村委會(huì)組織法》雖然規(guī)定了村務(wù)公開這一制度，但也明確規(guī)定了書記制度的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，當(dāng)黨支部成員成為村委會(huì)負(fù)責(zé)人時(shí)，他的“領(lǐng)導(dǎo)核心地位”就合理合法地使他免受村民的監(jiān)督，更何況他的書記地位也往往是由上級(jí)黨政機(jī)關(guān)任命、并非村民選舉產(chǎn)生的。當(dāng)村民們對這樣的村委會(huì)負(fù)責(zé)人不滿時(shí)，他們哪里有任何監(jiān)督的權(quán)力？[24] 這就反映出黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度的實(shí)質(zhì)，即村民選舉等“民主”形式并未讓村民們真正成為“主人”，他們實(shí)際上總是處在被上面指定的人“領(lǐng)導(dǎo)”的地位。不僅非黨員的普通村民如此，連不具有黨內(nèi)權(quán)力的普通黨員村民也是如此。[25]

　　為什么中國的村民自治制度不能發(fā)揮應(yīng)有的功能？因?yàn)榇迕褡灾沃贫鹊谋疽馐沁x舉一個(gè)由村民選舉、對村民負(fù)責(zé)、向村民報(bào)告工作的“村政府”，但現(xiàn)行政治體制下的村民自治其實(shí)質(zhì)只不過是讓農(nóng)民選出一個(gè)說話不算數(shù)的“二把手”，而村里的“一把手”則不由村民選舉，村民也無法罷免。這個(gè)“一把手”由上級(jí)指派任命，按照目標(biāo)考核責(zé)任制對上級(jí)負(fù)責(zé)，代表的是國家權(quán)力機(jī)器。鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)黨委的指示、攤派、罰款、提留都以責(zé)任狀的形式交辦到支部書記手上，對不聽話的農(nóng)民則由鄉(xiāng)政府運(yùn)用警察、民兵等鎮(zhèn)壓手段加以制裁。而且，多數(shù)村委會(huì)成員還被納入黨內(nèi)，在黨員必須服從上級(jí)黨組織的黨內(nèi)紀(jì)律約束下，如果上級(jí)政府和黨組織的利益與村民的利益相抵觸時(shí)，村委會(huì)干部就必須先服從黨紀(jì)、維護(hù)上級(jí)政府的利益，而不能依照《村委會(huì)組織法》維護(hù)本村村民的利益。

　　鑒于黨支部制度與村民自治制度的矛盾和沖突，山東省河曲縣于1992年嘗試了以“兩票制”組建黨支部的折衷制度，即在鄉(xiāng)村黨支部成員的選舉過程中先由非黨群眾投信任票、推薦支部成員候選人，然后再由黨員投票選舉村黨支部成員。[26] 1999年，農(nóng)村大包干發(fā)源地安徽省鳳陽縣又試行了請黨外群眾參與村支部選舉的做法，其程序是先根據(jù)黨內(nèi)評(píng)議和民主舉薦初步確定黨支部成員差額選舉的候選人，然后再聽取黨外群眾的意見，由占成年村民80％以上的選舉人對初步候選人以測評(píng)表形式無記名評(píng)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委再根據(jù)測評(píng)情況確定正式候選人。[27] 這樣的改革無疑突破了現(xiàn)行的政治體制，但還是脫離不了所謂的“民主集中制”的味道。共產(chǎn)黨及其成員應(yīng)該真正承認(rèn)農(nóng)民的主權(quán)者地位，而不以永遠(yuǎn)的“領(lǐng)導(dǎo)者”自居，在是否有資格掌握權(quán)力這個(gè)關(guān)鍵問題上，應(yīng)當(dāng)自覺接受民眾的挑選和裁判，這就是政治改革的實(shí)質(zhì)意義之所在。

　　村委會(huì)是自治團(tuán)體還是“二政府”？

　　村民自治制度的另一個(gè)主要功能是重新界定農(nóng)民與國家的關(guān)系。在“人民公社”時(shí)期，人民其實(shí)只是“公社”的農(nóng)業(yè)奴工，國家通過省、縣、公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的逐級(jí)控制，幾乎剝奪了農(nóng)民的所有自由�！叭嗣窆�社”解體后，表面上國家權(quán)力只下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，而在村莊范圍內(nèi)農(nóng)民們似不應(yīng)再由國家全面支配，而可獲得自我管理的空間和自由。按照村民自治制度的性質(zhì)，村委會(huì)（“村政府”）并不是政府機(jī)關(guān)的下伸機(jī)構(gòu)，而是農(nóng)民的自治團(tuán)體。中國歷史上一向存在著這樣的農(nóng)民自治團(tuán)體，半個(gè)世紀(jì)前社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通這樣描寫過：“自治團(tuán)體是由當(dāng)?shù)厝嗣駨木唧w需要中發(fā)生的，而且享受著地方人民所授予的權(quán)力，不受中央干涉。于是人民對于‘天高皇帝遠(yuǎn)’的中央政府極少接觸，履行了有限的義務(wù)后，可以鼓腹而歌，帝力于我何有哉！”[28]}那么，實(shí)行了村民自治的今日中國鄉(xiāng)村，是否真的呈現(xiàn)出“天高皇帝遠(yuǎn)”、“帝力于我何有哉”的閑逸畫卷了呢？實(shí)情遠(yuǎn)非如此。

　　雖然實(shí)行了村民自治，但政府權(quán)力的影子仍然時(shí)時(shí)纏附在農(nóng)民身上，日益沉重、難以負(fù)荷的攤派不斷引發(fā)農(nóng)民和干部乃至鄉(xiāng)政府的沖突，演化出一幕幕的悲劇�，F(xiàn)在，政府并沒有退出鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因?yàn)樵诖�表著黨和政府的黨支部的領(lǐng)導(dǎo)和控制下，作為村民自治團(tuán)體的村委會(huì)被異化了，實(shí)際上變成了一個(gè)承擔(dān)著政府職能的“二政府”和假“自治”會(huì)，所以即使上級(jí)的很多要求違背了村民的意愿，號(hào)稱“自治”的村委會(huì)也不得不為上級(jí)政府完成任務(wù)。所以，“在村民看來，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣，都是政府的代表。對村民而言，村行政組織只是過去生產(chǎn)大隊(duì)委員會(huì)的延續(xù)，村干部仍然是過去的大隊(duì)干部，只不過改了名字而已。加上村委會(huì)的工作主要不是代表村民與政府對話，村委會(huì)主要在執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種指示，很顯然，村委會(huì)被劃入了政府的范疇”。[29]

　　劉井明在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致村民自治團(tuán)體異化的關(guān)鍵性因素如下。首先，鄉(xiāng)政府壟斷了權(quán)力和資源，使村干部必須依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，而村民的自治團(tuán)體沒有真正的自治權(quán)。在他調(diào)查過的江西農(nóng)村，“村三大主干”──村支書、村長、村會(huì)計(jì)基本上是由作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)的管理區(qū)干部負(fù)責(zé)考核和推薦并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府任命的。在上述主干以外，還有包括副書記、副主任等副職干部。對于村干部來說，當(dāng)與不當(dāng)以及當(dāng)主干還是副職干部，在很大程度上取決于他們對上級(jí)組織和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部布置任務(wù)的完成情況、服從程度以及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的交往程度”。沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的支持，要完成村里的工作便有困難。[30]

　　其次，上級(jí)政府維持著強(qiáng)有力的控制架構(gòu)，江西的管理區(qū)制度就是一種。這種制度將地域相連、管理方便的四至五個(gè)行政區(qū)劃為一個(gè)管理區(qū)，作為介于鄉(xiāng)和村之間的“準(zhǔn)管理組織”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委派兩名鄉(xiāng)干部出任管理區(qū)主任和書記，“駐村包村”，成為村干部的直接上級(jí)。當(dāng)管理區(qū)干部的任務(wù)完不成、有可能危及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政績乃至職位升遷時(shí)，他們就會(huì)采取強(qiáng)制性措施；
但他們對一般的事務(wù)性工作則不太嚴(yán)格苛刻，甚至還容忍村干部的討價(jià)還價(jià)和拖沓。管理區(qū)干部的獎(jiǎng)金發(fā)放和職務(wù)晉升與他們所管轄村的工作實(shí)績掛鉤，一般半年或年終時(shí)檢查評(píng)比，決定管理區(qū)干部的獎(jiǎng)金分配和職務(wù)變動(dòng)。幾乎所有村委會(huì)負(fù)責(zé)人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都簽有責(zé)任狀式的“工作目標(biāo)責(zé)任書”，由管理區(qū)干部具體督辦并協(xié)助各轄村實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門制定了對村委會(huì)的詳細(xì)考核辦法和記分方法，并把考核記分與村委會(huì)干部的收入掛鉤。正是通過這種“政治承包制”，村級(jí)組織變成了鄉(xiāng)政府的下伸行政組織，村干部在某種程度上也變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在村里的政治代表，必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府布置、分配的任務(wù)。此外，鄉(xiāng)政府還為村干部設(shè)立了定期的工作匯報(bào)制度，一般每月一次，在這種工作匯報(bào)會(huì)議上，村干部的地位變成了鄉(xiāng)干部的直接下屬，與人民公社時(shí)期并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別。據(jù)劉井明的現(xiàn)場觀察：“1996年9月8日參加的一次慶鎮(zhèn)鎮(zhèn)村兩級(jí)干部會(huì)議有4個(gè)議程。分別是冬季計(jì)劃生育檢查動(dòng)員、農(nóng)林特產(chǎn)稅的征收、村級(jí)組織整頓的結(jié)果公布以及教育附加費(fèi)的征收等。在會(huì)上，鎮(zhèn)干部對村干部的講話充滿著命令口氣，所布置的各項(xiàng)工作任務(wù)也是不容商量和討價(jià)還價(jià)的。我們發(fā)現(xiàn)整個(gè)會(huì)議過程中，村干部根本就沒有發(fā)言和表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，甚至有時(shí)，這種工作匯報(bào)會(huì)演化成對村干部的懲罰，但在特殊情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會(huì)盡量留出時(shí)間來聽取村干部的匯報(bào)。......當(dāng)發(fā)現(xiàn)工作完成不力是村干部不努力、不主動(dòng)造成的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會(huì)不留情面地進(jìn)行批評(píng)甚至‘責(zé)罵’。這時(shí)，村干部不是申辯，而常常是陪笑臉�！盵31]

　　正因?yàn)榇迕褡灾伪划惢�成了改革前的那種垂直到底的舊式農(nóng)村管理體制的變種，村民自治團(tuán)體的當(dāng)選負(fù)責(zé)人在現(xiàn)行體制下淪為上級(jí)政府的“天然”下屬，本應(yīng)是為村民利益服務(wù)的村民自治機(jī)構(gòu)變成了剝奪村民利益的上級(jí)行政機(jī)器的延伸，大大地偏離了這一制度設(shè)計(jì)時(shí)的初衷，所以農(nóng)民們往往逐漸失去了政治參與的熱情。有的報(bào)道披露，“選舉一個(gè)無足輕重的人是乏味的，村民不會(huì)有什么熱情。事實(shí)也正是如此。這就是趙縣各村不能正常選舉的根本原因。接下來就是一個(gè)惡性循環(huán)：村民不愿選，村主任只好任命，上級(jí)也樂得任命；
村主任上無鄉(xiāng)黨委支持，下無村民擁護(hù)，也就拿不出一村之首的氣慨，最后也樂得跟著村支書為虎作倀，賺點(diǎn)油水�！盵32]

　　可憐的中國鄉(xiāng)村“民主”

　　為什么農(nóng)村的“民主”會(huì)變得可憐呢？因?yàn)�，中國鄉(xiāng)村的“民主”選舉是在鄉(xiāng)村社會(huì)幾乎沒有自組織意識(shí)和自組織力量、八億多農(nóng)民的政治影響力幾乎為零的情況下發(fā)生的，是共產(chǎn)黨為了改善其農(nóng)村控制體系而設(shè)計(jì)，完全是借助于政權(quán)的力量、自上而下地推進(jìn)的。所以，王旭發(fā)現(xiàn)，在許多影響基層選舉成敗的關(guān)鍵性因素中，“首要因素在于各級(jí)地方官員貫徹村委會(huì)組織法作的努力。許多基層選舉取得的成效取決于政府官員尤其是民政部門的官員，在組織、指導(dǎo)和監(jiān)督村民選舉中扮演的關(guān)鍵角色�！盵33]毛丹則認(rèn)為：“我的一個(gè)大膽說法是，中國的鄉(xiāng)村民主中，通過基層選舉，村落自治謀求與國家力量抗衡的可能性和內(nèi)容幾乎都微乎其微。”[34]

　　雖然中國的農(nóng)民人數(shù)龐大，但共產(chǎn)黨政權(quán)在對農(nóng)村進(jìn)行摧毀式社會(huì)改造的過程中已吸納和消滅了所有黨外的組織化力量，結(jié)果七、八億農(nóng)民變成了社會(huì)影響力最弱的群體。在今日農(nóng)村中，除了少數(shù)地方的血親聯(lián)系能對鄉(xiāng)村選舉發(fā)生極其有限的影響外，唯一的組織化力量就是中共的黨政基層組織。而參與這場龐大的可憐的民主化試驗(yàn)的農(nóng)民，卻都是高度“原子化”的個(gè)人。在中國官方及其國際社會(huì)關(guān)于中國鄉(xiāng)村“民主”選舉的一系列美譽(yù)當(dāng)中，恰恰掩蓋了這一選舉的致命弱點(diǎn)，即許多毫無組織、也不被允許有任何非共產(chǎn)黨式組織活動(dòng)的零散的個(gè)體選民，如何能夠形成制約官方指派、控制、命令候選人的企圖呢？如果說競爭性的選舉是真實(shí)的民主選舉的要件之一的話，那么，選民中發(fā)達(dá)的功能性團(tuán)體（非“原子化”的參與單位）的出現(xiàn)以及選民獨(dú)立的自治組織，則是競爭性選舉真正發(fā)揮功能的必要前提。

　　競爭性的自由選舉實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是社會(huì)中不同團(tuán)體的利益和價(jià)值競逐的過程，通過這種競爭性的自由選舉，社會(huì)中不同的利益群體得以建立政治上表達(dá)的管道，依靠本群體的動(dòng)員能力和支持率取得政治上的影響力。例如，投票選舉總統(tǒng)的選民并不是單純的“原子化”的公民，而往往是高度組織化的政黨、工會(huì)、農(nóng)會(huì)組織等功能性團(tuán)體；
在選舉市長或市議員時(shí)，則宗教、婦女組織這類功能性團(tuán)體會(huì)起積極的動(dòng)員作用。功能性團(tuán)體是匯集與表達(dá)社會(huì)利益的最佳管道。強(qiáng)大的各種功能性團(tuán)體的存在，使得以選舉制度為中心內(nèi)容的民主不是被賜予的“民主”，而是國家機(jī)器無法輕易操縱擺布的民主。

　　如果中國“民主化”的起跑線要從鄉(xiāng)村開始，從直選村長再到直選鄉(xiāng)長，走一條“農(nóng)村包圍城市的道路”，那么，真正對八億多農(nóng)民負(fù)責(zé)任的態(tài)度應(yīng)該是認(rèn)可和推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的自組織化。要消除“民主可憐癥”，唯一的辦法就是在農(nóng)村傳統(tǒng)的行政化組織和血緣化組織之外，發(fā)展出第三條組織化的道路，即建立適應(yīng)農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的各種功能性組織。當(dāng)八億多農(nóng)民不再是“原子化”分布，而是結(jié)合在成千上萬個(gè)自下而上的現(xiàn)代的農(nóng)民自發(fā)的組織里時(shí)，中國農(nóng)村的民主才有真正的載體；
只有當(dāng)這種民主的載體出現(xiàn)之后，中國的鄉(xiāng)村民主才不再是黨賜予和操控下的民主。

　　【注釋】

　　[1] 陳錫文（國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心研究員），“牢牢把握十五屆三中全會(huì)的全局意義”，《了望》，1998年10月19日，第42期，第1頁。

　　[2] 王京文，“美國觀摩團(tuán)眼中的中國基層民主”，《了望》，1998年第14期。

　　[3]International Republican Institute.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　 1995.{Peoples Republic of China Election Observation Report}, May15－31, 1994.

　　[4] 毛丹（浙江大學(xué)人文學(xué)院副教授），“鄉(xiāng)村組織化和村民民主──浙江蕭山市尖山下村調(diào)查”，《中國社會(huì)科學(xué)季刊》（香港），1998年春季卷（總第22期），第14頁。

　　[5]邱澤奇（北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授），“鄉(xiāng)村選舉與村鎮(zhèn)組織建設(shè)──兼論中央與地方關(guān)系的制度性變遷”，《兩岸基層選舉與政治社會(huì)變遷──哈佛大學(xué)東西方學(xué)者的對話》，第373頁，臺(tái)灣臺(tái)北月旦出版社，1998年。

　　[6]鄭永年（新加坡國立大學(xué)東亞研究所研究員），“中國會(huì)變得民主嗎？”，《兩岸基層選舉與政治社會(huì)變遷──哈佛大學(xué)東西方學(xué)者的對話》，第448頁，臺(tái)灣臺(tái)北月旦出版社，1998年。

　　[7] 中共中央中發(fā)（1990）19號(hào)文件批轉(zhuǎn)了“全國村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要”。

　　[8] 李連江、歐博文，“村民自治：構(gòu)想與實(shí)踐”，《兩岸基層選舉與政治社會(huì)變遷──哈佛大學(xué)東西方學(xué)者的對話》，第326至349頁，臺(tái)灣臺(tái)北月旦出版社，1998年。

　　[9] 張雨生，“法治程度能不能量化”，《雜文報(bào)》，1999年9月17日第2版。

　　[10] 陳開國，《中國農(nóng)村大趨勢》，第156頁，安徽人民出版社，1989年版。

　　[11] 秦志華，《中國鄉(xiāng)村社區(qū)組織建設(shè)》，第428頁，人民出版社，1995年版。

　　[12]王旭，“國家與社會(huì)的權(quán)力互強(qiáng)──鄉(xiāng)村中國的基層民主”，《兩岸基層選舉與政治社會(huì)變遷──哈佛大學(xué)東西方學(xué)者的對話》，第393至423頁，臺(tái)灣臺(tái)北月旦出版社，1998年。

　　[13]Pei, Minxin. 1995. \"‘Creeping Democratization’in China\"，{Journal of Democracy} 6(4): 65-79.

　　 [14]《江總書記抓黨建重要活動(dòng)記略》，第344頁，人民出版社，1998年。

　　[15]這是1994年中共十四屆四中全會(huì)通過的“中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)問題的決定”的主要內(nèi)容之一。

　　[16]鐘祖文，“躍上新臺(tái)階──三年農(nóng)村基層組織整頓和建設(shè)綜述”，《人民日報(bào)》，1998年7月1日，第3版。

　　[17]鄒之嬰，“中國農(nóng)村黨組織、新興家族和基層民主”，載《兩岸基層選舉與政治社會(huì)變遷──哈佛大學(xué)東西方學(xué)者的對話》，第350至368頁，臺(tái)灣臺(tái)北月旦出版社，1998年。

　　[18] 出處同上。

　　[19] 劉振偉、王振耀主編，《鄉(xiāng)村組織體制》，第45頁，中國林業(yè)出版社，1987年。

　　[20] 杜渺，“村民委員會(huì)面臨的困惑探析”，《人大研究》，1999年第6期。

　　[21]宋啟明，“認(rèn)真調(diào)整，大名采取措施加強(qiáng)農(nóng)村組織建設(shè)”，《人民日報(bào)》，1996年2月27日，第11版。

　　[22]“農(nóng)村基層政治建設(shè)的又一創(chuàng)新──鳳陽村民舉薦村支書”，《南方周末》，1999年7月16日，第13版。

　　[23]河南省社會(huì)科學(xué)院、河南省政府信訪局聯(lián)合調(diào)查組，“關(guān)于當(dāng)前河南農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問題的調(diào)查與建議”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，1998年第12期，第67至71頁。

　　[24]四川省遂寧市河邊鎮(zhèn)八里村幼兒園老師趙素蘭是一起控告當(dāng)?shù)卣�府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行政訴訟的原告人之一。當(dāng)記者問她為何要告狀時(shí)，她提到：“1996年年12月30日，河邊鎮(zhèn)八里村村支書唐光金帶著小分隊(duì)來收錢。......我問你收這么多錢都是怎么用了，有沒有賬？他說你沒有資格問、沒有資格看�！币娚蝾椀葘懙摹盀榱顺燥埖臋�(quán)利──國內(nèi)最大規(guī)模的行政訴訟案的調(diào)查”，載1998年2月20日《南方周末》。又如湖南省澧縣洞市鄉(xiāng)的馬井洪從1992年就擔(dān)任村支書、村長，村中的黨務(wù)、政務(wù)、財(cái)務(wù)“一把手”、“一支筆”，吃喝剽賭全報(bào)銷。后來經(jīng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)馬簽字報(bào)銷的吃喝玩樂單據(jù)足有半尺高，有的一張白條就達(dá)2,000元；
僅從1996年5月到1997年6月他花費(fèi)的應(yīng)酬招待費(fèi)即達(dá)96萬元。這種情形其實(shí)在農(nóng)村是屢見不鮮的。見儲(chǔ)皖中的“這筆糊涂帳要清算”，載1999年12月1日《法制日報(bào)》。

　　[25]例如，山東省莒南縣道口鄉(xiāng)陳家湖村20多名黨員反映，1996年至1997年，村干部將100多萬元村民集資和賣地款以及10多萬元貸款全部揮霍一空；
村民曾多次上訪，強(qiáng)烈要求村務(wù)公開，該村干部不但不予理睬，反而多次恐嚇威脅他們；
在鄉(xiāng)干部的包庇下，該村至今也未公開村務(wù)。見王華興的“村務(wù)真正向百姓公開”，載1999年8月4日《人民日報(bào)》第12版。

　　[26] 出處同注[13]，第413頁。

　　[27] 出處同注[22]。

　　[28] 出處同注[5]，第379頁。

　　[29] 出處同上，第370至392頁。

　　[30]劉井明所舉的例子包括：慶鎮(zhèn)東村村支書和石村支書各自通過主管副鎮(zhèn)長的關(guān)系，申請到一萬元低息貸款；
華田鄉(xiāng)支書執(zhí)行計(jì)劃生育任務(wù)時(shí)遭到村民毆打，他到鄉(xiāng)黨委告狀，鄉(xiāng)里知道后便派警察把打人者抓起來；
位于集鎮(zhèn)附近的水村村主任在鄉(xiāng)里開會(huì)時(shí)聽說某副鄉(xiāng)長想買幾十斤魚，第2天用自行車將50斤魚送到這位副鄉(xiāng)長家里并執(zhí)意不收錢，他說“咱是他的下屬，能給他辦一次事也不容易，況且以后說不定哪一天就有事找他幫忙！”為了得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的支持，村干部必須利用“婚喪嫁娶、蓋屋起房”之類的事情與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部拉關(guān)系。例如，江西省某鎮(zhèn)主管計(jì)劃生育的副鎮(zhèn)長的兒子結(jié)婚，全鄉(xiāng)29個(gè)行政村的16個(gè)村支書和村委會(huì)都送了禮金，有38個(gè)村干部以個(gè)人名義送禮。見劉井明的“鄉(xiāng)村干部交往結(jié)構(gòu)分析──江西省一鎮(zhèn)一鄉(xiāng)六村調(diào)查”，載《中國農(nóng)村觀察》1998年第2期，第48至54頁。

　　[31] 出處同上。

　　[32]北大一位研究生在河北趙縣農(nóng)村調(diào)查村民自治情況后的報(bào)道，載《電子文摘周報(bào)》1999年2月11日（總第14期），http://savechina.freeservers.com/weekly/9902b4.txt。

　　[33] 出處同注[12]，第407頁。

　　[34] 出處同注[4]，第20頁。

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