現(xiàn)在有一種時(shí)髦的說法：缺乏“流動(dòng)性”是公務(wù)員制度的明顯弊端。這“流動(dòng)性”指的是：成為公務(wù)員如同上了保險(xiǎn)，不犯什么大錯(cuò)，就可以安穩(wěn)做一輩子。據(jù)說，既然“流水不腐”，流動(dòng)性差的制度必然是壞制度。這里，要求公務(wù)員的“流動(dòng)性”并不是要求調(diào)動(dòng)他們的工作，而是要砸掉他們的“鐵飯碗”，與砸工人鐵飯碗是一個(gè)意思。

　　缺少關(guān)于文官制原理的知識(shí)，是產(chǎn)生這種荒唐想法的原因。

　　一．現(xiàn)代文官制的基本原理

　　什么是公務(wù)員體制？公務(wù)員體制是一種執(zhí)法系統(tǒng)的體制。公務(wù)員體制就是文官制，也稱為“官僚制”。文官制度具有如下六個(gè)基本特點(diǎn)：

　�。�1）專業(yè)考試產(chǎn)生公務(wù)員，而且公務(wù)員實(shí)行終身任用制。也就是說體制要求文官具有專業(yè)知識(shí)（資格、學(xué)位），不是選舉產(chǎn)生的，不是利益集團(tuán)的代表，必須盡量保持社會(huì)立場中立，也對(duì)政務(wù)官保持一定程度的獨(dú)立，從而專注于本職的專業(yè)崗位。（2）考評(píng)和年資決定公務(wù)員的升調(diào)獎(jiǎng)懲。也就是說體制要求文官具有一定的專業(yè)成績和長期豐富的專業(yè)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，不能靠內(nèi)斗升遷，保持體系的公平穩(wěn)定。（3）公務(wù)員的職責(zé)范圍清晰。也就是說體制要求每個(gè)文官機(jī)構(gòu)，乃至于每一個(gè)文官，都有詳細(xì)清楚的職責(zé)范圍，使各司其職，非人格化、非政治化，像一架機(jī)器的零件一樣，無憎無愛，忠于職守，亦無法集權(quán)，無法濫用職權(quán)。（4）文官系統(tǒng)依照專業(yè)劃分和嚴(yán)格的條例、規(guī)矩，實(shí)行上下級(jí)科層制度。也就是說體制要求文官在系統(tǒng)內(nèi)下級(jí)服從上級(jí)，但體系內(nèi)的工作程序受詳細(xì)苛刻的工作標(biāo)準(zhǔn)約束，其成績評(píng)估和人事上的升調(diào)獎(jiǎng)懲由專門機(jī)構(gòu)按照一系列透明的標(biāo)準(zhǔn)來做，上級(jí)只在業(yè)務(wù)上領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)。（5）公務(wù)員依制度定期調(diào)換工作部門和工作地點(diǎn)。也就是說體制要求避免形成裙帶關(guān)系和官僚利益，并使不稱職的公務(wù)員難以升遷，使優(yōu)秀的公務(wù)員熟悉其他部門的工作，以便勝任更高層級(jí)的綜合領(lǐng)導(dǎo)崗位。（6）每個(gè)大類別的公務(wù)員系統(tǒng)由一至兩個(gè)政治家委派的政務(wù)官領(lǐng)導(dǎo)。也就是說體制要求政務(wù)官在不違反法律的條件下，決定公務(wù)員系統(tǒng)的工作導(dǎo)向和重點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)政治家的戰(zhàn)略意圖。公務(wù)員是終身制的，而政務(wù)官是有任期的，與民選首長共進(jìn)退。政務(wù)官一般不能干涉公務(wù)員系統(tǒng)在人事上的升調(diào)獎(jiǎng)懲。

　　具有上述六大特點(diǎn)的官僚制就是我們所說的“現(xiàn)代公務(wù)員系統(tǒng)”。劃分職責(zé)的官僚制歷史很悠久，從古埃及到我國的西周都有。但是，通過公開平等的考試來選拔和評(píng)估文官，我國乃是鼻祖，是公務(wù)員體系的創(chuàng)始國。在文官制度普及到全球以后，我們才知道，文官制是中華民族對(duì)世界文明最偉大的貢獻(xiàn)。然而，比起擁有上述六大特點(diǎn)的“現(xiàn)代文官制度”，中國的科舉選官制當(dāng)然非常原始。在二十世紀(jì)初，孫中山搞五權(quán)分立，設(shè)立考試院，目的是設(shè)立現(xiàn)代文官制。但革命和戰(zhàn)爭時(shí)代來臨了，文官制是理性制度，不適合浪漫的革命和情況瞬息萬變的戰(zhàn)爭。上個(gè)世紀(jì)八十年代剛開始，當(dāng)我國開始實(shí)行市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革，政府和學(xué)界就認(rèn)真討論了建立現(xiàn)代文官制度的問題。四分之一個(gè)世紀(jì)后，我國有了今天初具雛形的現(xiàn)代文官系統(tǒng)。

　　為什么要現(xiàn)代文官制？從根本上講，現(xiàn)代文官制是應(yīng)近代以來社會(huì)管理的理性化要求而產(chǎn)生的。什么叫“理性”？“理性”指的是對(duì)代價(jià)的敏感性，或者說是對(duì)成本收益的敏感性。近代以來，市場經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)育大大促進(jìn)了社會(huì)對(duì)成本收益的敏感性，也就是促進(jìn)了“理性”，或者叫市場理性。與理想主義的浪漫不同，理性要求以最小的成本獲得最大的收益，就是說，要求數(shù)字化地計(jì)量成本和收益。如果政府對(duì)社會(huì)的管理不講理性，就不能適應(yīng)市場社會(huì)的要求。所以，市場理性導(dǎo)致了社會(huì)管理的理性，導(dǎo)致了政府理性。理性政府的化身不是代議制民主，而是現(xiàn)代公務(wù)員體系，即官僚制。

　　現(xiàn)代官僚體系是一架管理社會(huì)的理性機(jī)器。為什么這樣講？有五個(gè)理由。第一，細(xì)致的分工使得工作的重復(fù)和相互摩擦大大減少。第二，按專業(yè)資格錄用和升調(diào)獎(jiǎng)懲，并實(shí)行終身雇傭制度，就排斥政治干擾，保證較高的專業(yè)水平和敬業(yè)精神。第三，官僚體系內(nèi)的規(guī)則保證標(biāo)準(zhǔn)化的工作，標(biāo)準(zhǔn)化的問題處理程序能節(jié)約勞動(dòng)，減少扯皮，而且使成本和收益比較容易計(jì)量。第四，公務(wù)員的機(jī)械性排斥感情因素和政治因素，排斥特殊照顧或歧視，排斥官員執(zhí)法看人下菜，從而保證執(zhí)法的公平和嚴(yán)格。第五，嚴(yán)格的紀(jì)律保證執(zhí)法的效率和協(xié)調(diào)性，使整個(gè)政府機(jī)器保持理性，在政治動(dòng)蕩時(shí)代依然能維持社會(huì)生活的正常。

　　執(zhí)行法律與維持秩序是共生的。現(xiàn)代公務(wù)員執(zhí)法體制是理性社會(huì)的化身，是秩序的基礎(chǔ)，決定秩序的存在，其質(zhì)量也在很大程度上決定秩序的質(zhì)量。就社會(huì)管理而言，現(xiàn)代公務(wù)員體系是先進(jìn)的生產(chǎn)工具。有了現(xiàn)代公務(wù)員體系，社會(huì)管理就進(jìn)入了機(jī)器時(shí)代；
沒有現(xiàn)代公務(wù)員體系，社會(huì)管理就是前機(jī)器時(shí)代。上述道理，在發(fā)達(dá)社會(huì)是公民常識(shí)，但在發(fā)明了官僚體系的中國，不僅在政界和新聞界，甚至在學(xué)界中，都不甚普及。

　　在理性社會(huì)，理性的社會(huì)管理機(jī)器是政府的脊梁。正因?yàn)槿绱�，哪怕是民主政治里的政黨，也天然會(huì)出現(xiàn)官僚化傾向。在市場里運(yùn)作的公司企業(yè)，其管理方式更滲透了官僚化傾向。這是理性化的必然。研究如何協(xié)調(diào)官僚制與個(gè)人創(chuàng)造性及利益集團(tuán)政治的相互關(guān)系固然重要，但前提是承認(rèn)官僚制之不可或缺，是承認(rèn)文官系統(tǒng)決定理性社會(huì)的生死存亡。

　　二．完善中國的文官制

　　講完了上述道理，討論中國目前公務(wù)員系統(tǒng)的問題就很容易了。

　　中國的問題是公務(wù)員體制遲遲建不起來，總停留在“雛形”階段。原因很簡單，因?yàn)辄h政不分，是個(gè)黨國體制。修改這個(gè)體制代價(jià)不菲，所以只好循序漸進(jìn)。為什么很難修改黨政不分的體制？主要原因有四個(gè)（1）黨國體制在革命時(shí)期的巨大成功；
（2）我國城市小、鄉(xiāng)村大的社會(huì)結(jié)構(gòu)（小農(nóng)生產(chǎn)方式不支持官僚制）；
（3）嚴(yán)峻的國際環(huán)境；
（4）眼下的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)。討論這個(gè)問題超出了本文目的，這里只討論缺少成熟公務(wù)員體制的弊端。

　　缺少了現(xiàn)代官僚制，我國的公務(wù)員就都是準(zhǔn)政治家。我們現(xiàn)在的政府官員幾乎都是準(zhǔn)政治家，比香港、日本的公務(wù)員聰明多了，每個(gè)人都有“政治抱負(fù)”。政治家固然聰明，但政府里都是聰明的政治家，其力量相互重疊，相互抵消，導(dǎo)致最終的低效率，特別是導(dǎo)致不穩(wěn)定、不公平。政治家喜歡做“大事”，不屑于默默無聞地做日常的具體“小事”。于是，六個(gè)月能修條大馬路，而六年都搞不好路標(biāo)，清不走一堆路邊的垃圾。不僅如此，缺少了現(xiàn)代官僚制，我國就不可能成為法治國家，就只能是人治。最好的情形是能人之治，一般的情形是缺少專業(yè)知識(shí)的庸人之治，最壞的情形是貪官之治。

　　怎么辦？答案也很簡單，堅(jiān)定不移地向建立現(xiàn)代公務(wù)員系統(tǒng)的目標(biāo)前進(jìn)，進(jìn)一步是一步，步步為營，穩(wěn)步向前。我國當(dāng)前建設(shè)公務(wù)員系統(tǒng)的腳步正在加快，出現(xiàn)了前所未有的好勢頭。公務(wù)員考試制度，考核制度，行政許可法，行政訴訟法，都是這種進(jìn)步的標(biāo)志。一旦時(shí)機(jī)成熟，完成十一屆三中全會(huì)就已經(jīng)提出來的黨政分開任務(wù)，或許能水到渠成。

　　與建立和完善官僚制的大方向相逆，砸公務(wù)員的“鐵飯碗”也是“改革”公務(wù)員系統(tǒng)的一種呼聲。其直接原因有兩個(gè)。（1）市場化以來，我國地方政府長期存在財(cái)政困難，把這種困難歸咎于公務(wù)員數(shù)量是最簡單直接的辦法。（2）我國的“公務(wù)員”還不是真正的公務(wù)員，而是準(zhǔn)公務(wù)員與準(zhǔn)政治家的混合，經(jīng)常濫用公權(quán)，甚至濫用公權(quán)牟私利。然而，靠砸公務(wù)員鐵飯碗來解決問題是飲鴆止渴。

　　我國畢竟已有了現(xiàn)代公務(wù)員系統(tǒng)的“雛形”。公務(wù)員系統(tǒng)存在的前提就是“鐵飯碗”。砸公務(wù)員“鐵飯碗”就是消滅公務(wù)員系統(tǒng)，沒有“鐵飯碗”，公務(wù)員系統(tǒng)的一切特征就都談不上了。公務(wù)員系統(tǒng)必須穩(wěn)定，如同教員隊(duì)伍，職業(yè)本身的特性就要求鐵飯碗。砸公務(wù)員的鐵飯碗是很不明智的，正如砸教師的鐵飯碗之不明智。全世界的公務(wù)員都抱鐵飯碗，都有法律禁止砸公務(wù)員的鐵飯碗。抱著鐵飯碗的公務(wù)員隊(duì)伍是社會(huì)穩(wěn)定的原因，是社會(huì)秩序的基礎(chǔ)。砸了公務(wù)員的鐵飯碗，準(zhǔn)政治家就變成標(biāo)準(zhǔn)的政治家，甚至成為革命家。中國共產(chǎn)黨的第一代革命家就懂得這個(gè)道理，所以他們在接管政權(quán)前就制定了舊政權(quán)公務(wù)員的“留用”政策。

　　如果砸公務(wù)員鐵飯碗叫“改革”，那是走向倒退的“改革”。

　　今天，上述道理經(jīng)常被忘記：只看到削減公務(wù)員能省錢，看不到公務(wù)員做的事情“值錢”，看不到社會(huì)管理工作需要大量公務(wù)員。裁減公務(wù)員能得到的最好結(jié)果是：治標(biāo)不治本，過幾年，問題又回來了，與我國歷史上所有的裁員運(yùn)動(dòng)下場一樣。理由很簡單，社會(huì)管理工作需要這個(gè)數(shù)量的官員。最壞的結(jié)果是：公務(wù)員隊(duì)伍人人自危，工作沒人做，為留用而彼此互斗、挖墻角、照任人唯親的原則“站隊(duì)”。如果公務(wù)員系統(tǒng)癱瘓了，具體工作沒人做，中央的大政方針沒人落實(shí)，遇到社會(huì)危機(jī)就很難辦了。

　　鐵飯碗與公務(wù)員的效率和濫用公權(quán)問題是不同的問題。效率和濫用公權(quán)問題只能靠完善公務(wù)員體制來解決，不能靠削減公務(wù)員來解決，更不能靠砸人飯碗來解決。我國政府很多該做的事沒人做，問題不是人太多，而在不務(wù)“正業(yè)”。在比較落后的體制里，公務(wù)員人少了，還是會(huì)不務(wù)正業(yè)，胡作非為或許還更容易些。

　　我們還需要懂得，官員多并不總是壞事。社會(huì)發(fā)展程度越高，要政府辦的事情也越多，官員的需求量也就越大，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的日常管理工作就越重、越龐雜。香港經(jīng)濟(jì)是世界上“最自由的經(jīng)濟(jì)”。但早在1990年，香港的500萬人口里就已經(jīng)有20萬公務(wù)員，每25人養(yǎng)1個(gè)，這4％的比例在發(fā)達(dá)地區(qū)就算很低了。2003年，寧夏自治區(qū)的書記抱怨說，寧夏22個(gè)“納稅人”就要養(yǎng)一個(gè)“干部”。根據(jù)美國2003年的統(tǒng)計(jì)資料，香港中文大學(xué)的王紹光教授發(fā)現(xiàn)，美國是每13個(gè)“納稅人”養(yǎng)一個(gè)“政府雇員”。美國政府雇員占總?cè)丝诒壤?％，而我國“干部”與總?cè)丝诘谋壤��?％，不到美國的一半，而且我國的“干部”還包括教師、文學(xué)家和新聞?dòng)浾吣亍Ｔ谝粋�(gè)有13億人、而且土地遼闊的大國，“4千萬人吃財(cái)政飯”有什么可“駭人聽聞”的？拿“清朝”甚至兩千多年前的“漢朝”官民比例說事就更荒唐：大清朝不計(jì)劃生育，不封山育林，不搞環(huán)境保護(hù)，也不養(yǎng)百萬軍隊(duì)，更無需調(diào)控規(guī)范全國市場。在面臨帝國主義強(qiáng)權(quán)的時(shí)候，清政府喪權(quán)辱國。

　　只算公務(wù)員花多少錢，不算公務(wù)員維持的秩序意味著多少財(cái)富，就是算糊涂帳。我國政府的社會(huì)動(dòng)員能力值多少錢？沒有現(xiàn)代政權(quán)的社會(huì)動(dòng)員能力，我國就會(huì)倒退到1900年。那一年，中國4.5億一盤散沙的農(nóng)民被2萬洋兵就給強(qiáng)暴了，男女老幼每人賠了人家1兩白銀。俄國在1867年以720萬美元出售阿拉斯加，即便按照庚款算法，1美元折1.347兩白銀，4.5億兩買46個(gè)阿拉斯加也都還有富裕。依條約這筆賠款被加上4％ 的利息到1940年付清，總共支付了近10億兩。1950年，那浩劫僅過了50年，中國有了現(xiàn)代政權(quán)，還是4.5億人，卻是組織起來了的4.5億人，他們齊心協(xié)力，保家衛(wèi)國，一舉就把美國打敗在外國的戰(zhàn)場上。要知道，我國政府的“官”創(chuàng)造了極高的效益。他們把人民組織起來了，從此沒有哪個(gè)外國能從中國人那里搶走價(jià)值46個(gè)阿拉斯加的錢，沒有哪個(gè)外國有能力把中國變成伊拉克。

　　筆者在發(fā)達(dá)國家生活了很久，那里連自家院子里能否晾曬衣物都有專人管，連自家改動(dòng)一個(gè)壁廚都要先向政府申請(qǐng)批準(zhǔn)。那里有堅(jiān)強(qiáng)的社會(huì)團(tuán)結(jié)，嚴(yán)格的社會(huì)紀(jì)律，先進(jìn)的社會(huì)管理，所以能打敗發(fā)展中國家�？上�，這些共產(chǎn)黨人原來懂得的道理在如今被忘記了，小農(nóng)心理復(fù)辟了。小農(nóng)當(dāng)然不懂得組織起來的重要性，不懂得要努力改善組織方式的重要性。組織敗壞了，他們就要取消組織。難道我國在2003年抓了18個(gè)腐敗的省部級(jí)干部，我們就要取消省部級(jí)政府？明治維新時(shí)期以及戰(zhàn)后的日本政治家懂得管理和組織出效益的道理，才會(huì)有官僚制為主體的政府體制，才會(huì)有政府對(duì)社會(huì)的嚴(yán)格組織管理，才會(huì)去努力改善政府管理，才有舉世矚目的成功。

　　因此，公務(wù)員的“鐵飯碗”是萬萬砸不得的。改革的方向不是要砸文官的鐵飯碗，而是要堅(jiān)定地推進(jìn)文官制度的完善。我們的目的是建立制度，使文官系統(tǒng)中立獨(dú)立、職責(zé)清楚、功能協(xié)調(diào)、人盡其事、紀(jì)律嚴(yán)明，使之成為可靠的執(zhí)法體系，成為一部牢固耐用的社會(huì)管理機(jī)器。

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