一位著名英國(guó)的政治學(xué)家曾經(jīng)說(shuō)：在過(guò)去的15年中, 國(guó)際社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)中最為流行的術(shù)語(yǔ)之一便是"治理"（governance)。事實(shí)確乎如此，自從1989年世界銀行在其報(bào)告中首次使用了"治理危機(jī)"后，"治理"一詞便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中。例如，世界銀行1992年年度報(bào)告的標(biāo)題就是"治理與發(fā)展"，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在1996年發(fā)布一份名為"促進(jìn)參與式發(fā)展和善治的項(xiàng)目評(píng)估"；
聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署（UNDP)1996年的一份年度報(bào)告的題目是"人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的治理、管理的發(fā)展和治理的分工"；
聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO)在1997年也提出了一份名為"治理與聯(lián)合國(guó)教科文組織"的文件;《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》1998年第3期出了一個(gè)名為"治理"的專(zhuān)號(hào)。聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)還成立了一個(gè)"全球治理委員會(huì)"，并出版了一份名為《全球治理》的雜志。

　　英語(yǔ)中的"治理"一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長(zhǎng)期以來(lái)它與"統(tǒng)治"（government) 一詞交叉使用，并且主要用于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。但是，自從90年代以來(lái)，西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予"治理" 以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其涵義也與"統(tǒng)治"相去甚遠(yuǎn)。它不再只局限于政治學(xué)領(lǐng)域，而被廣泛作用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不再在英語(yǔ)世界使用，并且開(kāi)始在歐洲各主要語(yǔ)言中流行。

　　治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過(guò)程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用。作為一種政治管理方式，治理有以下四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；
治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；
治理既涉及公共部門(mén)，或包括私人部門(mén)；
治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。

　　"治理"(governance)與"統(tǒng)治"（government)從詞面上看似乎差別并不大，但其實(shí)際含義卻有很大的不同。在不少學(xué)者眼中，區(qū)分治理與統(tǒng)治兩個(gè)概念甚至是正確理解治理的前提條件。治理作為一種政治管理過(guò)程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的也是為了維持正常的社會(huì)秩序，這是兩者的共同之處。但兩者至少有兩個(gè)基本的區(qū)別。

　　首先，治理與統(tǒng)治的最基本的，甚至可以說(shuō)是本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；
而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。所以，治理是一個(gè)比政府更寬泛的概念，從現(xiàn)代的公司到大學(xué)以及基層的社區(qū)，如果要高效而有序地運(yùn)行，可以沒(méi)有政府的統(tǒng)治，但卻不能沒(méi)有公共機(jī)構(gòu)的治理。

　　其次，管理過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

　　隨著人們?nèi)找鎸㈥P(guān)注點(diǎn)從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理, 人們也開(kāi)始將對(duì)"善政"向往轉(zhuǎn)為對(duì)"善治"的向往。自從有了國(guó)家及其政府以后，善政便成為人們所期望的理想政治管理模式，這一點(diǎn)古今中外概莫例外。我國(guó)古已稱(chēng)之的"善政"，大體相當(dāng)于英語(yǔ)里所說(shuō)的"good government"（可直譯為"良好的政府"或"良好的統(tǒng)治"）。在中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中，善政的最主要意義，就是能給官員帶來(lái)清明和威嚴(yán)的公道和廉潔，各級(jí)官吏像父母一樣熱愛(ài)和對(duì)待自己的子民，沒(méi)有私心，沒(méi)有偏愛(ài)。不過(guò)，更抽象地說(shuō)，善政的內(nèi)容，無(wú)論在中國(guó)還是在外國(guó)，在古代還在現(xiàn)代，都基本類(lèi)似，一般都包括以下幾個(gè)要素：嚴(yán)明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務(wù)。毫無(wú)疑問(wèn)，只要政府存在一天，這樣的善政將始終是公民對(duì)于政府的期望和理想。

　　但是，善政在政治理想中的這種長(zhǎng)期獨(dú)占鰲頭的地位，從90年代以后卻在世界各國(guó)日益遭到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。與善政構(gòu)成挑戰(zhàn)的是"善治"，其英文名為good governance （可直譯為"良好的治理"等）。90年代以來(lái)，在英語(yǔ)和漢語(yǔ)的政治學(xué)文獻(xiàn)中，善治概念的使用率直線上升，成為出現(xiàn)頻率最高的術(shù)語(yǔ)之一。善治究竟意味著什么？它的本質(zhì)特征是什么？它有哪些基本要素？對(duì)這些問(wèn)題政治學(xué)家們尚在爭(zhēng)論之中。不過(guò)，從業(yè)已發(fā)表的文獻(xiàn)中，我們已經(jīng)能夠發(fā)現(xiàn)一些共同的東西。

　　概括地說(shuō)，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，它有以下五個(gè)基本要素：1）合法性，即社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；
2）透明性，即政治信息的公開(kāi)性；
3）責(zé)任性，它指的是管理人員對(duì)其行為的負(fù)責(zé)程度；

4）法治，即法律成為公共政治管理的最高準(zhǔn)則；
5）回應(yīng)（responsiveness)，它的基本意義是，公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)；
6）有效，主要指管理的效率。

　　就其直接的現(xiàn)實(shí)原因而言，治理理論的興起，與市場(chǎng)的失效和國(guó)家的不足相關(guān)。市場(chǎng)的失效指的是僅運(yùn)用市場(chǎng)的手段，無(wú)法達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)中的帕雷托最優(yōu)。市場(chǎng)在限制壟斷、提供公共品、約束個(gè)人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無(wú)政府狀態(tài)、統(tǒng)計(jì)成本等方面存在著內(nèi)在的局限，單純的市場(chǎng)手段不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置。同樣，僅僅依靠國(guó)家的計(jì)劃和命令等手段，也無(wú)法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，最終不能促進(jìn)和保障公民的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。正是鑒于國(guó)家的不足和市場(chǎng)的失效，愈來(lái)愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和國(guó)家協(xié)調(diào)的失敗。

　　將善治的思想直接應(yīng)用于實(shí)際的最初機(jī)構(gòu)，是諸如世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織之類(lèi)的國(guó)際金融組織。在90年代，這些國(guó)際組織不僅對(duì)善治進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的理論研究，而且把善治作為其評(píng)估受援國(guó)現(xiàn)狀的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。對(duì)那些在它們看來(lái)沒(méi)有良好治理狀況的國(guó)家，它們就要求這些國(guó)家進(jìn)行必要的改革，使之符合其善治的標(biāo)準(zhǔn)。毫無(wú)疑問(wèn)，它們這樣做的主要目的是提高其援助的效益，確保受援國(guó)償還貸款的能力。在這些國(guó)際機(jī)構(gòu)看來(lái)，要實(shí)現(xiàn)這一目的，就必須引入自由主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的自由化，并消除自由貿(mào)易的壁壘。而市場(chǎng)體制需要與之相適應(yīng)的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)和社會(huì)社會(huì)政治狀態(tài)，其中包括政治合法性、社會(huì)秩序和行政效率。

　　正如聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展研究所副所長(zhǎng)阿爾卡塔拉女士所說(shuō)，在這一點(diǎn)上，善治的概念就極為有用。因?yàn)樗�使�?guó)際金融機(jī)構(gòu)能從經(jīng)濟(jì)主義中掙脫出來(lái)，去重新思考與經(jīng)濟(jì)重組相關(guān)的關(guān)鍵性政治和社會(huì)問(wèn)題。此外，這樣做也毋需觸動(dòng)受援國(guó)敏感的國(guó)內(nèi)政治與行政問(wèn)題。借用"善治"而不用敏感的"國(guó)家改革"或"社會(huì)政治變革"等詞眼使得世界銀行等組織有可能處理棘手的受援國(guó)國(guó)內(nèi)政治問(wèn)題，而又避免使人覺(jué)得它們超越了其職責(zé)和權(quán)限而干預(yù)了主權(quán)國(guó)家的國(guó)內(nèi)政治事務(wù)。

　　其實(shí)，善治的理論與實(shí)踐在90年代的勃興還有其更深刻的原因。首先，善治比傳統(tǒng)的善政的適用范圍更大。善政的范圍與政府的范圍是一致的，而在現(xiàn)代社會(huì)中，許多領(lǐng)域是政府行為所不能干預(yù)的，小到公司、社區(qū)、俱樂(lè)部、職業(yè)社團(tuán)等民間組織，大到國(guó)際社會(huì)。而善治則不受政府范圍的限制，公司需要善治，社區(qū)需要善治，地區(qū)需要善治，國(guó)家需要善治，國(guó)際社會(huì)也需要善治。其次，全球化正成為我們這個(gè)時(shí)代的最主要特征，事實(shí)上許多人已經(jīng)把我們這個(gè)時(shí)代稱(chēng)之為"全球化時(shí)代"。全球化的重要特征之一, 是跨國(guó)組織和超國(guó)組織的影響日益增大，民族國(guó)家的主權(quán)及其政府的權(quán)力日益削弱。隨著民族國(guó)家傳統(tǒng)的政府權(quán)威的削弱,善治的作用則日益增大。因?yàn)閲?guó)際社會(huì)和國(guó)內(nèi)社會(huì)在全球化時(shí)代同樣需要公共權(quán)威和公共秩序，但這是一種新的公共權(quán)威和公共秩序，它不可能由傳統(tǒng)的國(guó)家政府來(lái)創(chuàng)立，只能通過(guò)善治來(lái)實(shí)現(xiàn)。最后，善治是民主化進(jìn)程的必要后果。民主化是我們這個(gè)時(shí)代的政治特征,也是人類(lèi)社會(huì)不可阻擋的歷史潮流。民主化的基本意義之一，是政治權(quán)力日益從政治國(guó)家返還公民社會(huì)。政府權(quán)力的限制和國(guó)家職能的縮小，并不意味著社會(huì)公共權(quán)威的消失,只是這種公共權(quán)威日益建立在政府與公民相互合作的基礎(chǔ)之上。

　　雖然治理理論還很不成熟，它的基本概念還十分模糊，但它打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，即市場(chǎng)與計(jì)劃、公共部門(mén)與私人部門(mén)、政治國(guó)家與公民社會(huì)、民族國(guó)家與國(guó)際社會(huì)，它把有效的管理看作是兩者的合作過(guò)程；
它力圖發(fā)展起一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù)；
它強(qiáng)調(diào)管理就是合作；
它認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源；
它把治理看作是當(dāng)代民主的一種新的現(xiàn)實(shí)形式等等，所有這些都是對(duì)政治學(xué)研究的貢獻(xiàn)，具有積極的意義。

　　但是，在西方的治理理論中也存在著一種極其危險(xiǎn)的傾向,這就是它有可能成為某些跨國(guó)公司和國(guó)家干預(yù)別國(guó)內(nèi)政、謀求國(guó)際霸權(quán)的理論依據(jù)。治理理論，尤其是全球治理理論，建立在政府的作用和國(guó)家的主權(quán)無(wú)足輕重、民族國(guó)家的疆界模糊不清這一前提之上，強(qiáng)調(diào)治理的跨國(guó)性和全球性。這里的危險(xiǎn)就在于,削弱國(guó)家主權(quán)和主權(quán)政府在國(guó)內(nèi)和國(guó)際治理中的重要作用，客觀上有可能為強(qiáng)國(guó)和跨國(guó)公司干涉別國(guó)內(nèi)政、推行國(guó)際霸權(quán)政策提供理論上的支持。所以，對(duì)于治理理論，特別是全球治理理論的這一危險(xiǎn)傾向，我們必須給予高度的警惕。

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