基本觀點(diǎn)

　　本文運(yùn)用實(shí)證研究方法，通過(guò)對(duì)近代衡山縣地方政治制度史進(jìn)行個(gè)案分析后認(rèn)為，清末，在成文制度方面，地方政制相對(duì)穩(wěn)定，國(guó)家行政權(quán)力的邊陲是縣級(jí)，官治和自治的邊界相對(duì)清晰，其主要原因是，縣政鄉(xiāng)治體制能解決王朝對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的索取。民國(guó)期間，地方政制最顯著的變化就是行政權(quán)力從縣級(jí)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從地方自治單位成為了國(guó)家最基層的行政組織，其主要目的是，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制，以獲取城市政治統(tǒng)治和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化所需要的經(jīng)濟(jì)資源和政治資源。

　　關(guān)鍵詞

　　地方政制 官治職能 鄉(xiāng)紳自治

　　長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界特別是政治學(xué)界對(duì)中國(guó)地方政治制度史鮮有關(guān)注。那些有限的研究成果也多則重于制度性描述和規(guī)范性推論，很少有研究者進(jìn)行真正意義上的實(shí)證考察。這種學(xué)術(shù)上的不足，在很大程度上，制約和影響了我們對(duì)近代中國(guó)社會(huì)特別是農(nóng)村政治社會(huì)的認(rèn)識(shí)和理解。本文試圖通過(guò)解讀近代衡山縣地方政治制度史，為研究近代中國(guó)地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷提供個(gè)案事實(shí)和分析模型。

　　一、清末：王權(quán)止于縣政

　　衡山縣清順治4年即公元1647年始入清版圖，屬湖南省衡永郴桂道衡州府。按清制在縣境內(nèi)分設(shè)官治與自治兩大體制。

　　衡山縣官治體制最終確定于康熙3年（1663年），設(shè)衡山知縣衙門(mén)，為最基層的政權(quán)組織。知縣衙門(mén)的首腦為知縣，總攬全縣行政權(quán)和司法權(quán)。在知縣公署下設(shè)吏房、戶房、禮房、兵房、承發(fā)科、架閣庫(kù)、鋪長(zhǎng)司、僧綱司、道紀(jì)司和草市、永壽（南岳）巡檢司兩個(gè)派出機(jī)構(gòu)。職官有知縣、教諭、訓(xùn)導(dǎo)、典史、分防把總、協(xié)防外委各1名；
僧綱司、道紀(jì)司、草市巡檢司、永壽巡檢司各司吏1名；
吏、戶、禮、兵房和承發(fā)科分別設(shè)司吏、典吏各1名；
架閣庫(kù)設(shè)典吏1名；
鋪長(zhǎng)司設(shè)司吏1名；
驛丞、陰陽(yáng)學(xué)訓(xùn)術(shù)、醫(yī)學(xué)訓(xùn)科各1名。此外，還有門(mén)子、皂隸、許作、馬快、庫(kù)子、禁卒、馬夫、齋夫、轎夫、扇夫、傘夫等65名。

這些機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，各代基本上沒(méi)有變化。

　　衡山縣以下的自治體制基本上沿襲了康熙43年（ 1704年）以來(lái)的舊制。是年，衡山知縣李長(zhǎng)祚將衡山縣原6鄉(xiāng)16都（里）1坊改編成朝、宗、于、海、九、江、孔、殷、沱、潛、既、道、云、土、夢(mèng)、作、又等17個(gè)字，下共設(shè)4 3 7個(gè)區(qū)，均為“自治單位”。每個(gè)字號(hào)設(shè)團(tuán)總1人，每區(qū)設(shè)保正1人，大多由鄉(xiāng)紳兼任。區(qū)以下實(shí)行治安用的保甲制和征賦用的里甲制。保甲制要求每10戶立一牌頭，10牌立一甲頭，10甲頭立一保長(zhǎng)。戶給牌招，書(shū)其姓名、丁口。出則注其所往，入則稽其所來(lái)，不報(bào)者論罪。里甲制則規(guī)定以鄰近的110戶為一里，推舉其中丁糧多的10戶為里長(zhǎng)戶，輪流擔(dān)任里長(zhǎng)（又名地�；虻丶祝�，其余100戶分為十里，其目的是查清每戶的田糧、丁銀，稱編審冊(cè)，以便于征收賦稅。

　　可見(jiàn)，在清代，衡山縣政制比較穩(wěn)定，國(guó)家行政權(quán)力的邊陲是縣級(jí)，縣以下實(shí)行自治。這種官治和自治的范圍即國(guó)家與社會(huì)的邊界相對(duì)清晰，且基本上沒(méi)有發(fā)生什么變化。

　　問(wèn)題是，在近代中國(guó)逐漸淪為半殖民地和半封建社會(huì)的歷史過(guò)程中，作為國(guó)家政權(quán)基礎(chǔ)的縣一級(jí)政權(quán)體制為何能保持穩(wěn)定？也就是說(shuō)，在清末王權(quán)政治為什么沒(méi)有滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)呢？

　　對(duì)此類問(wèn)題，學(xué)界多有論述，且一般都從兩個(gè)方面來(lái)加以剖析：一方面，在村社共同體內(nèi)部，宗法關(guān)系下的道德壓力和宗教壓力通常足以約束機(jī)會(huì)主義行為，不需要也不會(huì)有王權(quán)政治。另一方面則是包含有政治技術(shù)、政治機(jī)構(gòu)在內(nèi)的王權(quán)政治若抵達(dá)村社共同體內(nèi)部，成本實(shí)在太高，傳統(tǒng)社會(huì)的任何一個(gè)政權(quán)都負(fù)擔(dān)不起。

但是，如果深究，問(wèn)題并不如此簡(jiǎn)單。具體來(lái)說(shuō)，我們可以從如下五個(gè)方面加以解釋。

　　 第一，封建土地制度處于穩(wěn)態(tài)，封建地主牢牢控制了農(nóng)村社會(huì)最基本的經(jīng)濟(jì)資源，他們有能力也有內(nèi)在動(dòng)力和愿望來(lái)承擔(dān)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理。

　　 社會(huì)上層建筑諸如國(guó)家政權(quán)的存在和發(fā)展，最深刻的根源總是與一定的經(jīng)濟(jì)制度相聯(lián)系的。封建國(guó)家采用什么樣的統(tǒng)治形式，也不是隨心所欲的，要受到各方面條件的制約。在清末，特別是1840年中英戰(zhàn)爭(zhēng)之后，中國(guó)在國(guó)家主權(quán)方面受到的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，改變了中國(guó)作為一個(gè)獨(dú)立國(guó)家的政治地位，向半殖民地和殖民地方向發(fā)展，但封建土地制度并沒(méi)有因此而發(fā)生改變，封建地主牢牢控制了農(nóng)村社會(huì)最基本的經(jīng)濟(jì)資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在清代后期，占衡山縣人口總數(shù)7%的地主，占土地總面積34.1%,加上他們控制的族田、學(xué)田，約為59%；
占人口總數(shù)的4%的富農(nóng)，占土地總面積的9.3%。同治年間（1860—1874年），衡山霞流大官僚地主李輝武兼并土地5500多畝，年收租谷9000多石，約合135萬(wàn)市斤。

土地的兼并使一部分農(nóng)民失去土地，成為社會(huì)的不安定因素。但同時(shí)，土地的集中，又使地方勢(shì)力得到加強(qiáng)，地主特別是那些大的官僚地主有財(cái)力也有內(nèi)在需求，來(lái)承辦鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的如辦學(xué)和義倉(cāng)、治安等屬于國(guó)家行政方面的一些事務(wù)。

　　 第二，清朝實(shí)行了低農(nóng)業(yè)稅制，其體制能解決國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的索取。

　　 傳統(tǒng)的政府管理，集中于兩種職能，即征收賦稅和維持秩序。征收賦稅是國(guó)家政治統(tǒng)治鄉(xiāng)村社會(huì)的主要體現(xiàn)。

由于晚清對(duì)農(nóng)業(yè)稅的限額較低且很嚴(yán)格，所以縣政鄉(xiāng)治體制能夠保證國(guó)家政權(quán)對(duì)賦稅的索取。

　　 清康熙年間，衡山縣11438丁，每丁征銀0.2536兩，合征丁銀2900.68兩。雍正元年（1723年），固定丁銀，平均攤?cè)氲刭x，至乾隆中年，實(shí)存6315丁，丁銀減至1602.37兩。乾隆28年（1763年），衡山縣實(shí)有成熟田地塘80.06萬(wàn)畝，共征秋糧官米31378.35石，條銀18100兩。咸豐11年（1861年），衡山漕糧8831.68石，合計(jì)征銀11481.19兩。光緒二年（1876年），縣丁漕總額白銀 5．3萬(wàn)兩，宣統(tǒng)三年（1911年）丁漕為5. 64萬(wàn)兩，其中地丁征銀33942兩，漕糧征銀22482兩。從中可以看出，在清末，直接有關(guān)農(nóng)業(yè)的丁漕并沒(méi)有較大的增加。從1876年至1911年，25年間僅增加了0.34萬(wàn)兩，增加了6.4%。而在此期間，衡山縣新增厘金、房捐、車捐、船捐、戲園捐、筵席捐和煙酒稅等。僅厘金一項(xiàng)，光緒三十四年（ 1908年），雷溪市厘金局即征收制錢(qián)折白銀 6．58萬(wàn)兩，比當(dāng)年全縣丁漕總額多16.6%，比光緒初年年征丁漕總額還多24. 2％。

而且，清代為鼓動(dòng)生育，規(guī)定“孳生人口，永不加賦”，并“攤丁入地”，丁漕實(shí)際上主要為田賦，這樣，王朝收繳農(nóng)業(yè)賦稅直接面對(duì)的主要對(duì)象就是少數(shù)約為11%的人口而占有約70%土地的地主和富農(nóng)。

　　當(dāng)然，對(duì)晚清這種低農(nóng)業(yè)稅的政策造成的社會(huì)后果，理論界也多有評(píng)說(shuō)。有研究者認(rèn)為，清代諸帝為了向臣民們自夸清朝在節(jié)儉和薄取于民的古典理想上比歷代王朝做得都好，因而限定和嚴(yán)格堅(jiān)持低稅率。低額稅收不能提供足夠的財(cái)政收入以支付行政費(fèi)用，而稅額又不允許提高，于是額外的攤派就加到成糧稅上。一部分變成法定的額外稅，其他則視情況變通使用。“晚清時(shí)代中國(guó)的土地稅在政府籌措的資金中所占比重呈下降趨勢(shì)，而這時(shí)又正值國(guó)家處于財(cái)政開(kāi)銷大幅度提高，從而對(duì)附加財(cái)政收入的需求也大大增加之際。如果土地稅能像明治時(shí)代的日本那樣在晚清時(shí)代的中國(guó)財(cái)政制度中起到關(guān)鍵作用，那么現(xiàn)代中國(guó)不僅資金條件，而且政治發(fā)展也會(huì)截然不同�！�

　　第三，封建宗法制度為封建國(guó)家的統(tǒng)治提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，帝制下的鄉(xiāng)村自治是宗法制度和保甲制度的有機(jī)結(jié)合。

　　中國(guó)數(shù)千年的封建制度是以政權(quán)控制社會(huì)政治，以族權(quán)控制社會(huì)基層，以神權(quán)控制意識(shí)形態(tài)，以夫權(quán)控制倫理家庭。

在清代，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，代表王權(quán)的行政權(quán)力只抵達(dá)縣一級(jí)，縣以下基本由地方士紳或宗族大戶維持秩序，推行教化。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，在西方資本主義政治、經(jīng)濟(jì)、思想、文化的猛烈沖擊下，在深刻的社會(huì)沖突中，清王朝統(tǒng)治者主持了以自救為目的自上而下的包括官制在內(nèi)的多方面改革，但由于作為王權(quán)基礎(chǔ)的宗法制與等級(jí)制原封未動(dòng)地加以了保留，所以，建立在宗法封建制度基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村政治也就不可能發(fā)生任何實(shí)際性的變化。清代實(shí)行的縣以下自治，實(shí)際上是帝制下的鄉(xiāng)村自治，是王權(quán)、族權(quán)和神權(quán)的結(jié)合，是保甲制與宗法制的結(jié)合。宗法制度是以血緣紐帶連結(jié)的家族社會(huì)，具有很強(qiáng)的繼承性和凝聚力。當(dāng)十分嚴(yán)密的保甲制度與這種宗法制結(jié)合在一起時(shí)，就能對(duì)農(nóng)村社會(huì)施行教化、征收賦稅、攤派徭役、征集兵丁、維持治安，以確保王權(quán)統(tǒng)治在鄉(xiāng)村社會(huì)的有效性。

　　需要特別指出的是，帝制下的鄉(xiāng)村自治，不是村民自治，而是鄉(xiāng)紳自治。衡山縣在同治年間，17個(gè)字的團(tuán)總，占有土地500畝以上的3人，占有土地200—500畝者有2人，占有土地100畝以上的9人。437個(gè)區(qū)的保正，有53%的是地主。

也就是說(shuō)，雖然在古代中國(guó)鄉(xiāng)村權(quán)力體系具有行政權(quán)與自治權(quán)的二元性特征，但這并非意味在鄉(xiāng)村權(quán)力體系中，王朝行使行政權(quán)，農(nóng)民行使自治權(quán)，權(quán)力主體分別為階級(jí)利益根本對(duì)立的不同階級(jí)。事實(shí)上，“古代鄉(xiāng)村權(quán)力體系的二元性只是表明，由于特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)，行政權(quán)和自治權(quán)分別掌握在占統(tǒng)治地位的地主階級(jí)中的不同成員手中，它們從根本上是統(tǒng)一的。即統(tǒng)一在地主階級(jí)對(duì)農(nóng)民的政治統(tǒng)治基礎(chǔ)上，其直接表現(xiàn)則是地主士紳對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的統(tǒng)治。”

　　第四，由于實(shí)行了嚴(yán)格的回避制和科舉制，一方面抑制了地方勢(shì)力對(duì)縣政的控制，另一方面又能滿足地方精英參與政治的愿望。

　　清朝實(shí)行官員原籍、寄籍500里之內(nèi)（包括鄰省）都得回避的規(guī)定，所以，衡山縣道光20年（1840年）至光緒5年（1880年）29任知縣，均非本省籍人士，且更換頻繁，平均約1.37年更換一任知縣，同治年間更是每年一換�；乇苤剖箍h政與地方勢(shì)力保持了一定的距離，地方精英很難直接進(jìn)入縣政的主導(dǎo)地位，他們只有通過(guò)嚴(yán)格的科舉制成為官員才能在他鄉(xiāng)主政。但是，在另一方面，由于知縣均屬外派，對(duì)縣情了解需要一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的過(guò)程，特別是衡山縣民間多講地方方言，屬湘語(yǔ)長(zhǎng)益片，且又有前山話和后山話之分，語(yǔ)音與北方話相去甚遠(yuǎn)，而所任知縣多為北方之人，其交流起來(lái)就會(huì)很成問(wèn)題。這些因素都加深了縣行政工作的困難。為完成國(guó)家的任務(wù)和自己獲利，知縣需要依賴地方精英，否則他就休想在那樣短的任期內(nèi)辦成什么事情。因此，在知縣頻繁更換時(shí)期，地方精英實(shí)際上控制了縣政的具體操作權(quán)力。這些地方精英是國(guó)家和地方政治銜接的橋梁，他們通過(guò)參與科舉制或協(xié)助縣政，可以在一定程度上滿足參政愿望和政治需求。這樣，在當(dāng)時(shí)的國(guó)家資源相對(duì)不足的情況下，國(guó)家不需要為考慮地方精英的參政愿望而擴(kuò)大國(guó)家機(jī)器，大大節(jié)約了國(guó)家的管理成本。在這種意義上，可以說(shuō)，科舉制和回避制是傳統(tǒng)社會(huì)“縣政鄉(xiāng)治”體制這一超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)形成和延續(xù)的重要原因。

　　但是，到19世紀(jì)后期，特別隨著科舉制的衰落以至在1905年被廢除，鄉(xiāng)村社會(huì)與國(guó)家聯(lián)結(jié)的這一重要紐帶也就失去了意義，徹底改變了地方精英成為主流社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)者的路徑及思想觀念和行為方式。因此，隨著精英作為地方顯要人物的私人作用發(fā)生了變化，縣級(jí)政府以下的非正式的政權(quán)也發(fā)生了變化。精英們對(duì)于一個(gè)削弱了的朝廷已經(jīng)不太理睬，對(duì)自己所受的儒家教育中所包含的利他主義動(dòng)機(jī)已經(jīng)感到淡漠，對(duì)于自己通過(guò)高尚行為而艱苦贏得的精英地位也感到?jīng)]有什么慶幸的必要。更高的社會(huì)地位主要是用來(lái)保證精英家族的經(jīng)濟(jì)和政治優(yōu)勢(shì)，防止走下坡路。在精英自己和社會(huì)看來(lái)，他們的地位變得更加穩(wěn)定了，合法性下降了，而剝削性卻加重了。富有的領(lǐng)導(dǎo)人首先拋棄了公職高于其他職業(yè)的理想觀念，因而當(dāng)?shù)胤缴系娘@要人物既可以不向監(jiān)督他們的政府負(fù)責(zé)，又?jǐn)[脫了地方社會(huì)環(huán)境對(duì)他們的束縛時(shí)，農(nóng)村社會(huì)的性質(zhì)便發(fā)生了深刻的變化。

　　第五，有許多學(xué)者認(rèn)為，在二十世紀(jì)初清王朝進(jìn)行了一場(chǎng)鄉(xiāng)村改革，曾試圖將國(guó)家的行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。事實(shí)上，清王朝這次以推行鎮(zhèn)鄉(xiāng)制為目標(biāo)的改革，雖采取了一些旨在加強(qiáng)國(guó)家控制鄉(xiāng)村社會(huì)的措施，但在本質(zhì)上還是對(duì)縣政鄉(xiāng)治體制的進(jìn)一步確認(rèn)。

　　光緒34年（1908年）清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定，凡府、廳、州、縣官府所在地為城，其余市鎮(zhèn)村莊屯集等地，人口滿5萬(wàn)以上者為鎮(zhèn)，不滿5萬(wàn)者為鄉(xiāng)。凡城鎮(zhèn)均設(shè)議事會(huì)及董事會(huì)，凡鄉(xiāng)均設(shè)議事會(huì)及鄉(xiāng)董。議員由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)選民互選產(chǎn)生，凡具本國(guó)國(guó)籍，年滿25歲，在該城鎮(zhèn)鄉(xiāng)連續(xù)居住3年以上，并年納正稅或地方公益捐2元以上之男子，具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。議員為名譽(yù)職，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　不支薪水，任期2年，每年改選半數(shù)。各級(jí)議事會(huì)職權(quán)為議決本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)興革事宜及自治規(guī)約、自治經(jīng)費(fèi)、選舉爭(zhēng)議、自治職員之懲戒與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)間之訴訟、和解等事務(wù)。城鎮(zhèn)董事會(huì)設(shè)總董一人，董事一人至三人，名譽(yù)董事四人至十二人，由議事會(huì)就本城鎮(zhèn)選民中選舉，呈請(qǐng)地方長(zhǎng)官核準(zhǔn)任用，任期均為二年。其職權(quán)為執(zhí)行議事會(huì)議決之事項(xiàng)與地方官府委任辦理的事務(wù)，并負(fù)責(zé)籌備議事會(huì)的選舉及召開(kāi)。鄉(xiāng)的行政機(jī)構(gòu)只有鄉(xiāng)董一人，亦可設(shè)鄉(xiāng)佐一名協(xié)助鄉(xiāng)董，均由議事會(huì)就本鄉(xiāng)選民中選舉，并呈請(qǐng)地方長(zhǎng)官核準(zhǔn)任用，其任期和職權(quán)與城鎮(zhèn)董事會(huì)相仿。從這些規(guī)定可以看出，城鎮(zhèn)董事會(huì)的各位董事由議事會(huì)在本城鎮(zhèn)或本鄉(xiāng)中的選民中選舉產(chǎn)生，均須呈請(qǐng)地方長(zhǎng)官核準(zhǔn)任用，這說(shuō)明國(guó)家有加強(qiáng)對(duì)地方自治權(quán)的控制的意圖，但從立制的總的精神來(lái)看，還是著眼于規(guī)范地方自治行為。

　　而且，我們?cè)诤馍娇h政資料中還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)實(shí)施這一章程的任何記錄。這大概是清朝晚期中央政令已很難達(dá)到基層政權(quán)的又一說(shuō)明。

　　二、民國(guó)：行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)

　　民國(guó)元年（1912年）至民國(guó)14年，衡山縣最高行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)仍稱縣公署，縣公署機(jī)構(gòu)初襲清制，后改房設(shè)科，分管民政、財(cái)政、建設(shè)、教育、訴訟事宜，知縣則改稱知事，知事總攬全權(quán)。民國(guó)15年（1926年）10月，廣州國(guó)民政府規(guī)定，縣政府的組織統(tǒng)一采用委員制，縣政府由省政府任命若干委員組成縣政委員，并在委員中指定委員長(zhǎng)，負(fù)責(zé)全縣行政工作，因此時(shí)，衡山并不在廣州國(guó)民政府治轄之內(nèi)，此制沒(méi)有實(shí)行，但縣公署改稱縣政府，知事改稱縣長(zhǎng)。民國(guó)18年（1929年）6月5日，國(guó)民政府公布了《縣組織法》，是年，衡山縣政府設(shè)財(cái)政、公安、教育3局，林務(wù)專員1人；
并設(shè)承審室，協(xié)助縣長(zhǎng)辦理民、刑事訴訟。民國(guó)24年，增設(shè)稅務(wù)局。民國(guó)25年，衡山縣被國(guó)民政府定為鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣，實(shí)驗(yàn)期4年，其目的是改善縣政機(jī)構(gòu)，推行地方建設(shè)。當(dāng)年，裁局改科，撤區(qū)并鄉(xiāng)。縣政府設(shè)秘書(shū)1人，輔佐縣長(zhǎng)，下設(shè)4科，另設(shè)督導(dǎo)室，對(duì)各鄉(xiāng)的工作進(jìn)行督導(dǎo)。原承審室撤銷，衡山地方法院建立，由省高等法院直轄。但縣政府仍設(shè)軍法室，縣長(zhǎng)兼軍法官，專審盜匪、人命、死刑案件，不受法院干預(yù)。民國(guó)26年初，縣政府設(shè)秘書(shū)、統(tǒng)計(jì)、督導(dǎo)3室和第一、二、三、四科。民國(guó) 2 9年1月，湖南省實(shí)施新縣制，衡山縣政府設(shè)民政、財(cái)政、教育、軍事、社會(huì) 5科和警察局等。民國(guó)33年夏至次年秋初，縣境淪陷，縣政府分設(shè)河?xùn)|、河西兩個(gè)行署。民國(guó)36年，縣政府設(shè) 4室 7科，官職185人（含雇員 12人）。

　　民國(guó)期間，衡山縣政在基層方面最顯著的變化是國(guó)家行政權(quán)力不斷下沉，最終確立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政體系。

　　民國(guó)元年至民國(guó) 21年（1912～1932年）10月，衡山的基層機(jī)構(gòu)沿襲清制。民國(guó) 21年11月，全縣17個(gè)字改建為8個(gè)區(qū)；
413個(gè)區(qū)改為鄉(xiāng)，旋又合并為213個(gè)鄉(xiāng)、9個(gè)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)下設(shè)閭，每閭25戶；
閭下為鄰，每鄰5戶。區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、閭長(zhǎng)均由民眾大會(huì)選舉產(chǎn)生。同時(shí)選舉產(chǎn)生區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察財(cái)政收支和鄉(xiāng)官工作。不稱職的鄉(xiāng)官，民眾有罷免權(quán)。民國(guó)22年又將222個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)合并為 113個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。民國(guó) 24年1月，衡山縣實(shí)施《保甲規(guī)程》，廢鄉(xiāng)，縣下設(shè)區(qū)，區(qū)下設(shè)保，保下設(shè)甲，甲下設(shè)戶，戶設(shè)戶長(zhǎng)，十戶為甲設(shè)甲長(zhǎng)，十甲為保設(shè)保長(zhǎng)。如一區(qū)有三個(gè)保以上者，則設(shè)聯(lián)合辦事處，稱“聯(lián)�！�，由縣指定一保長(zhǎng)為聯(lián)保主任。全縣編為113個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），934個(gè)保，9321個(gè)甲。同年12月，湖南省政府委員會(huì)第14次常委會(huì)通過(guò)《湖南省各縣調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織法》，提出調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域辦法，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均所轄?wèi)魯?shù)不到3356的縣，一律擴(kuò)并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少單位。

　　 民國(guó) 2 5年7月，衡山縣按實(shí)驗(yàn)要求，廢區(qū)，采取縣、鄉(xiāng)兩級(jí)自治制。全縣設(shè)55個(gè)鄉(xiāng)、2個(gè)鎮(zhèn)。民國(guó)26年5月，全縣劃為26個(gè)鄉(xiāng)、2個(gè)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)置鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)1人，總務(wù)、教育干事各1人，公丁2人。從此，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)成為縣的基層政權(quán)。民國(guó)30年，擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所組織。全縣設(shè)28個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），按人口、經(jīng)濟(jì)、文化、交通狀況及所轄保甲多寡，定甲等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）14個(gè)，乙等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）10個(gè)，丙等鄉(xiāng)4個(gè)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)1人，副（鎮(zhèn)）長(zhǎng)l～2人。下設(shè)民政、警衛(wèi)、文化4 股。其人員配備為：甲等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）13人，乙、丙等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）10人。同時(shí)，保辦公處也按上述標(biāo)準(zhǔn)分為甲、乙、丙三等，分別設(shè)保長(zhǎng)、副保長(zhǎng)各1名，干事2～4名。民國(guó)35年，衡山縣將28個(gè)鄉(xiāng)縮編為14鄉(xiāng)、2鎮(zhèn)，348保，3417甲。

　　民國(guó)期間國(guó)家行政權(quán)力下沉的目的又何在呢？也就是說(shuō)，國(guó)家為何最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為邊界來(lái)劃分國(guó)家行政管理和地方自治呢？

　　其一，從鄉(xiāng)村索取更多的經(jīng)濟(jì)資源和政治資源，以滿足政治統(tǒng)治和社會(huì)發(fā)展的需要。

　　民國(guó)元年（1912年），湖南制訂《田賦新章》，將丁漕改征田賦。省核定衡山縣田賦共征糧6.74萬(wàn)兩。民國(guó)4年（1916年），田賦改征銀元，年納田賦銀洋10.11萬(wàn)元。此后，年稅額基本未動(dòng)，但縣財(cái)政由省控制，為補(bǔ)地方經(jīng)費(fèi)不足，省同意縣在田賦項(xiàng)下再征若干附加。此例一開(kāi)，附加層出不窮。民國(guó)18年（1929年），衡山縣田賦附加高達(dá)28.43萬(wàn)元，其中常年附加1.45萬(wàn)元，臨時(shí)附加26.98萬(wàn)元。民國(guó)20年（1931年），國(guó)民政府財(cái)政部頒布《整理地方田賦附加辦法》，規(guī)定附加連同正供不得超過(guò)地價(jià)1%；
地價(jià)未經(jīng)查報(bào)者，附加總額不超過(guò)正供為限，但法令如同一紙空文，當(dāng)年衡山縣財(cái)政實(shí)際收入4.66萬(wàn)元，支出預(yù)算37.53萬(wàn)元，虧空部分全由田賦附加彌補(bǔ)。民國(guó)28年（1939年），湖南始建縣級(jí)地方財(cái)政。省劃定衡山地方財(cái)政來(lái)源為：田賦、契稅、普通營(yíng)業(yè)稅、印花稅分別按45%、60%、20%、30%比例分成；
屠宰稅、房捐、警捐全部歸縣。民國(guó)35年，國(guó)民政府恢復(fù)中央、省、縣三級(jí)財(cái)政體制，田賦收入30%劃歸中央，20%劃歸省，50%劃歸縣。民國(guó)37年，全縣每畝田賦8.7市斗，為民國(guó)30年的3.3倍。

　　從鄉(xiāng)村索取如此多的賦稅，主要為了支付戰(zhàn)爭(zhēng)和強(qiáng)化縣內(nèi)行政。1929年，衡山縣包括地方自治費(fèi)、公安費(fèi)、黨務(wù)費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)等的行政管理費(fèi)支出銀洋18.7058萬(wàn)元，占年財(cái)政總支出33.73萬(wàn)元的55.44%，其中公安費(fèi)達(dá)10.42萬(wàn)元，占行政費(fèi)總開(kāi)支的55.76%。1935年至1942年，行政管理費(fèi)總支出190.68萬(wàn)元，占同期財(cái)政總支出的48.6%，其中黨務(wù)費(fèi)支出4.62萬(wàn)元，占2.42 %；
行政費(fèi)支出 64.99萬(wàn)元，占34.09 %；
地方自治費(fèi)支出27.51萬(wàn)元，占14.42%；
公安費(fèi)支出77.64萬(wàn)元，占40.73%；
財(cái)務(wù)費(fèi)支出15.92 ，占8.34%。

　　第二，封建宗法制度特別是作為宗法制度基礎(chǔ)的封建土地制度受到?jīng)_擊，國(guó)家權(quán)威的合法性受到挑戰(zhàn)。

　　1911年的推翻帝制后，在民國(guó)期間，雖然并沒(méi)有廢除封建土地制度，但孫中山先生的三民主義平均地權(quán)的政治主張，對(duì)地主進(jìn)行土地兼并的內(nèi)在動(dòng)力產(chǎn)生了一定的影響。特別是共產(chǎn)黨在第一次大革命時(shí)期進(jìn)行鄉(xiāng)村動(dòng)員時(shí)，衡山縣建起13個(gè)字號(hào)農(nóng)協(xié)和203個(gè)區(qū)農(nóng)協(xié)，會(huì)員達(dá)20萬(wàn)人，至1927年會(huì)員增至30萬(wàn)人，這些組織起來(lái)的農(nóng)民，攻擊土豪劣紳，在政治上、經(jīng)濟(jì)上打擊地主，大量地主及士紳為了自身安全，開(kāi)始有意識(shí)地離開(kāi)農(nóng)村離開(kāi)土地，他們從農(nóng)村跑到上海、漢口、長(zhǎng)沙或縣城。

這就造成了兩種后果，（1）地主和富農(nóng)勢(shì)力明顯下降。根據(jù)1950～1951年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，占衡山縣人口總數(shù)6·8％的地主，占土地總面積28.71％，加上原來(lái)由他們控制的族田、學(xué)田，約為50％；
而占總?cè)丝?9.2％的貧農(nóng)，僅占土地總面積 8.2％；
占總?cè)丝?7.21％的雇農(nóng)，僅占土地總面積0.14％。按人口平均，地主每人6.56畝，富農(nóng)每人3.97畝，貧農(nóng)每人0.25畝，雇農(nóng)每人0.029畝�？梢�(jiàn)，地主和富農(nóng)較之清時(shí)的土地占有比例有明顯下降。（2）一些充當(dāng)鄉(xiāng)村保護(hù)人的士紳離開(kāi)后，另一些惡棍進(jìn)入鄉(xiāng)村政治領(lǐng)域，充當(dāng)現(xiàn)代化過(guò)程中的國(guó)家代理人。這些士豪劣紳將大量的賦稅以攤派強(qiáng)加于農(nóng)民身上，這不僅惡化了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，使國(guó)家內(nèi)卷化的問(wèn)題日趨嚴(yán)重，而且，完全剝?nèi)チ诉^(guò)去因保護(hù)型士紳的存在給封建宗法關(guān)系穿上的偽衣。然而，“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主階級(jí)，是幾千年專制政治的基礎(chǔ)，帝國(guó)主義、軍閥、貪官污吏的墻腳。” 隨著地主勢(shì)力的減弱，土紳階層權(quán)威的喪失，建立在宗法基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村自治體制也就失去了其效力，為加強(qiáng)政權(quán)在農(nóng)村的調(diào)控能力，只有將國(guó)家權(quán)力不斷延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)。

　　第三，民國(guó)期間，清代的科舉制度和回避制度的廢除，地方精英進(jìn)入政治的路徑相應(yīng)改變，鄉(xiāng)紳階層分享地方政權(quán)的條件成熟。1911年以后，地方精英的地位再也不滿足過(guò)去那種鄉(xiāng)紳的地位了。直接參與地方政治，成為地方主流力量成了地方士紳的政治需求。隨著地方勢(shì)力的不斷增強(qiáng)，在本省內(nèi)甚至在本地區(qū)內(nèi)任命地方官吏作為一種制度肯定了下來(lái)。民國(guó)期間，從1912年至1949年，共有45位知縣和縣長(zhǎng)，平均每0.82年就換一次知縣（縣長(zhǎng)），民國(guó)六年（1927年）一年之內(nèi)共換了5位縣行政長(zhǎng)官。但衡山籍人士逐漸增加，自民國(guó)26年（1937年）后，基本上都是衡山或衡陽(yáng)人士擔(dān)任縣長(zhǎng)一職。

　　 第四，人口的增加，需要變更行政。乾隆三十八年（1773年），全縣 254583人。到民國(guó)6年（1917年），全縣735444人。此后經(jīng)過(guò)長(zhǎng)年戰(zhàn)動(dòng)和瘟疫，雖死亡或外逃不少，全縣人口還基本上穩(wěn)定在50萬(wàn)人左右，差不多是乾隆年間的人口的一倍。人口的迅速的增長(zhǎng)，國(guó)家的行政力量就顯得相對(duì)不足。民國(guó)26年（1937年）衡山設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)時(shí)，28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄近2萬(wàn)人。當(dāng)然，這并不是說(shuō)，人口的增長(zhǎng)就必然要改變行政，因?yàn)樵谇逋�治年間，衡山人口也達(dá)到58萬(wàn)，卻并沒(méi)有設(shè)鄉(xiāng)級(jí)政府。但是，在民國(guó)時(shí)期，國(guó)家權(quán)威的嚴(yán)重喪失，傳統(tǒng)的宗法制度受到?jīng)_擊，人口的增加以及因此而產(chǎn)生的諸多問(wèn)題，就會(huì)成為國(guó)家動(dòng)亂的根源。為了使國(guó)家政權(quán)處于穩(wěn)態(tài)，行政權(quán)力的下沉就成為一種必然的選擇。

　　第五，民國(guó)期間國(guó)家行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，與國(guó)家試圖進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化有關(guān)。民國(guó)24年，國(guó)民政府進(jìn)行的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)，事實(shí)上是進(jìn)行一次農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)的社會(huì)動(dòng)員。但由于二十世紀(jì)初的中國(guó)仍然是低水平的農(nóng)業(yè)社會(huì)，實(shí)際上并不具備國(guó)家政權(quán)完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的社會(huì)條件，在人均國(guó)民收入相當(dāng)?shù)偷那闆r下，國(guó)家機(jī)構(gòu)下延引起的國(guó)家規(guī)模的急速膨脹，缺乏足夠的資源保障，最終導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的改革，在實(shí)踐中發(fā)生了蛻變。

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政行為效率十分低下，難以真正承擔(dān)起國(guó)家進(jìn)行鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的責(zé)任；
另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)低層官僚及其在鄉(xiāng)村的代理人的“經(jīng)濟(jì)人”行為越來(lái)越明顯，并逐漸形成了經(jīng)紀(jì)體制， 國(guó)家又缺乏對(duì)其有效的約束，他們?yōu)榱俗约旱睦�益而�?duì)農(nóng)民的剝奪也就越來(lái)越重，鄉(xiāng)村社會(huì)各利益主體之間的沖突也就越來(lái)越尖銳，最終將國(guó)民政府葬送在共產(chǎn)黨的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)之中。

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