在我國當前改革開放和市場經濟深入發(fā)展的過程中，權力尋租問題比較嚴重，各種貪污賄賂、“權錢交易”、“買官賣官”之類的案件不斷爆發(fā)，而且往往是窩案。除了被查處的大案要案之外，在社會生活各個角落里，權力尋租現(xiàn)象層出不窮，似乎還正成為一種被人們普遍容忍的、正常的、心照不宣的“潛規(guī)則”，危害嚴重，亟需有效治理。
　　
　　由民航腐敗案看權力尋租
　　
　　“尋租”(Rent Seeking)一詞由西方經濟學家克魯格、塔洛克等人提出，主要說的是一些人或企業(yè)為獲取由政府創(chuàng)立或保護的壟斷帶來的好處而進行的活動。“租”即租金，也就是利潤、利益，這種好處來自于政府權力的運用。在我國，“權力尋租”的表現(xiàn)形式多種多樣。有的直接利用自己掌握的權力來獲取某種好處，比如貪污、賄賂、“權錢交易”等；有的是把權力本身作為一種商品來進行交易和投資，比如“買官賣官”；有的是謀求擴張自己的權力，獲取或擴大尋租的空間，即“爭權”、“設租”；有的是利用與掌權者的關系(所謂“人脈”)，以中介的形式，圍繞相關的公共權力從事經營活動，損公肥私；有的是相互利用自己掌握的權力為對方服務，編織“裙帶關系網”等等。但它們的實質都是一樣的，就是把權力變成私人的東西，像土地、房屋那樣來獲取“租金”。
　　權力尋租的最直接弊病是造成了社會資源的不公平分配。掌權者從受其權力影響的人那里獲取一定的好處，是一種“不勞而獲”的財富轉移，有障于社會公平。而受權力影響的人之所以愿意支付一定的好處給掌權者，目的在于獲取更大的好處�！耙粋�愿打，一個愿挨”的“雙贏”背后，是其他人的利益和社會公共利益的損失。
　　最近被揭出的民航“航線時刻”腐敗案就是一個典型例子。被審計署查處的南方航空公司巨額“航權協(xié)調費”將民航尋租灰色鏈條揭開。一些航空公司通過正規(guī)渠道難以獲得所需的重要航線和時刻，于是求助于“潛規(guī)則”，給民航管理者或與其有特殊關系的人士送上各種所謂的“航權協(xié)調費”，由此衍生出像龐漢章、魏景波這樣的專門靠此賺錢的神通廣大人物及其尋租產業(yè)。所謂“羊毛出在羊身上”，這些輸送給民航管理者或與其有特殊關系的人士的利益，最終無疑要由廣大消費者和股票投資者來承擔。就像某業(yè)內人士所說的，“別看航空公司不賺錢，有些人天天賺錢”，“虧企業(yè)不虧個人”。
　　權力尋租的更深層次危害是造成了社會資源配置的低效率。仍以民航腐敗案為例，除了爭奪航線和時刻中發(fā)生的尋租之外，重大建設項目、采購是另一個易發(fā)多發(fā)腐敗的“高危地帶”，由此也導致近年來的一個怪現(xiàn)象：一方面是中國民航業(yè)的營業(yè)收入高速發(fā)展，另一方面卻是全行業(yè)的虧損。
　　權力尋租導致社會資源配置低效率的原因在于掌握權力者的雙重身份帶來的利益扭曲和決策扭曲。由于存在尋租的動機，掌握權力的人在進行決策時，首先考慮的是自己或小集團的私利。比如一些地方官員為了自己職位的升遷或撈取其他好處，盲目招商引資、亂上項目、違法征地拆遷，而視生態(tài)環(huán)境、民生、可持續(xù)發(fā)展等于不顧。這一問題在當前中國可以說尤為嚴重，以公有制為主體的中國具有龐大的公有資源，并且走的是一條政府主導型的發(fā)展道路，政府的經濟管理職權比較大，因此公有資源的運營效率對社會健康發(fā)展非常關鍵。
　　權力尋租不僅使人民群眾的利益、社會公共利益、長遠利益被一些人的私利所扭曲和侵害，而且具有很大的麻痹性和腐蝕性，已經成為影響我國社會發(fā)展和人民生活的一大毒瘤。
　　
　　權力是這樣被出租的
　　
　　權力尋租問題的核心在于權力具有尋租的傾向。權力是一種對其他人利益具有影響的力量，權力越大，影響的深度、廣度也越大，由此，也就很容易導致掌握權力的人利用這種影響來尋租。那些“買官賣官”者深諳此道，他們知道權力所具有的巨大效用，買官的投入可以運用所獲得的權力來收回，更有甚者，有的不惜借錢來買官，如湖南郴州“買官賣官”窩案中所揭露出的“買官賣官”者的眾生相就是如此。
　　權力尋租的空間在很大程度上與掌握權力者的自由裁量權有關。行政許可(審批)是我國腐敗案件的高發(fā)領域，特別是在諸如固定資產投資批文、藥品生產許可、頒發(fā)采礦證、證券發(fā)行審核等經濟領域，其中的很大原因在于這些行政許可對當事人利益具有重大影響，而相關機構和工作人員又具有較大的自由裁量權。
　　比如“航線時刻”分配，在局外人看來似乎很不起眼，但是對航空公司的利益卻是影響巨大，而這一權力卻集中于少數(shù)民航管理者手中，由此產生出巨大的尋租空間。其他存在自由裁量權的領域也是如此。比如近年來被揭出的法院執(zhí)行腐敗案，楊賢才、黃松有等人通過調節(jié)執(zhí)行案件的快慢節(jié)奏，控制被執(zhí)行標的的評估、拍賣、變賣或轉讓的法律流程，大肆索賄、受賄，其中的尋租空間正是源自那些細小(包括“不作為”)卻又對當事人利益具有重大影響的環(huán)節(jié)。
　　“買官賣官”問題也同樣如此。職位的任免、調動、升遷等權力往往集中于上級領導及個別人手中，同時又缺乏明確的標準，產生較大的自由裁量權，而所獲取的職位本身又具有巨大效用，在這種情況下，一些人通過“跑官”、“買官”來獲取職位也就不足為奇了。
　　正是由于權力尋租的空間與自由裁量權有蓑，一些人或部門熱衷于通過各種方式擴張自己的自由裁量權，“爭權”、“設租”。比如：在起草或制定法律、法規(guī)的過程中故意使用模糊性、原則性的語言，或者為自己爭解釋權、裁量權等等；在解釋法律、法規(guī)的過程中，架空或篡改上位法；人為設置一些審批、許可的資格、門檻；不顧實際需要，舉辦各種形式的評獎活動等等。
　　而且，有些自由裁量權往往又與權力集中結合在一起，權力被集中于一人或少數(shù)人手中。楊賢才案就是與廣東省高級人民法院推行的執(zhí)行新舉措――“提級、交叉、指定執(zhí)行”有關，將下級法院難以執(zhí)行的案件統(tǒng)一“打包”指定執(zhí)行，這一旨在克服地方保護主義導致的“執(zhí)行難”、將權力集中在上級法院的制度，客觀上卻造成身為廣東省高級人民法院執(zhí)行局局長楊賢才的個人集權，為其帶來便利的尋租機會。
　　為了避免掌握權力的人濫用自由裁量權，就需要有效的監(jiān)督制約機制，使受權力影響的人具有維護自己合法權益的渠道。如果缺乏這種機制，國家的法律、法規(guī)就會被執(zhí)行者的自由裁量權架空，讓位于尋租和利益交易的潛規(guī)則。民航“航線時刻”腐敗案就是如此，盡管存在看似完善的《民航航班時刻管理暫行辦法》，規(guī)定了由航空公司、空管局、機場、民航監(jiān)管部門派代表組成的國內航線經營許可評審委員會投票決定航班時刻的分配方案，也規(guī)定了航線時刻的分配原則，但是在具體操作上，卻具有很大的靈活操作空間，結果是很多規(guī)則形同虛設，真正發(fā)揮作用的卻是權力尋租的土政策、潛規(guī)則。
　　
　　關注掌權者的自由裁量權
　　
　　從法理上說，自由裁量權是一種個別性 調整，與之相對應的是規(guī)范性調整。由于社會生活的復雜性和多變性，完全依靠規(guī)范性調整是不可能的，而且，將抽象的規(guī)則適用于具體的事項，也需要對規(guī)則進行解釋、說明，這就需要一定的自由裁量權，“疏而不漏”是一種立法技術。因此，一定的自由裁量權是實際生活需要的。但是，由于自由裁量權的運作離不開掌握權力者的個人決策，所以容易引發(fā)尋租。
　　自由裁量權的尋租空間，一方面取決于該權力對別人利益的影響能力，另一方面取決于掌權者個人意志所能決定的方向、范圍和尺度。因此，規(guī)范自由裁量權，也需要從這幾方面來入手。
　　首先，要明確法律服務的方向，一切規(guī)定，如權力的配置和行使，都要使之符合法律服務的方向。
　　其次，要合理配置權力。在制定法律及其他管理規(guī)則的時候，就應認真考慮是否有必要進行“管”，該不該設置某種權力，該把它給予誰，該有多大的權力。多一層“管”，就多一層“租”，“管”得越寬，“租金”就越高。只要有尋租的空間，無論處罰多嚴厲，也會有人鋌而走險。例如，我們有不少國家機關，特別是被賦予掌握“生殺大權”的機關，往往熱衷于“設租”，尤其是縣以下的基層機關，幾乎什么都管，想管什么就管什么。因此，遏制權力尋租，必須從源頭上入手。
　　再次，要明晰權力的內容。當某種權力必須設置時，需要認真考慮執(zhí)行該權力的機構和個人應該具有多大的自由裁量空間。一般來說，法律、規(guī)則的表述越明確，自由裁量的空間就越小；表述越模糊，自由裁量的空間就越大，“顯規(guī)則”就越容易被“潛規(guī)則”架空。對公共管理權來說，由于其對人們的利益影響較大，一般應當奉行“凡是法律所未允許的就是禁止的”原則，而且，對人們的利益影響越大，法律越應當表述明確，比如刑法奉行嚴格的“罪刑法定”原則。這正是人治與法治的一個重大區(qū)別，在人治社會，掌權者的個人意志具有很大的決定權。我國當前的“買官賣官”問題就與干部任免、調動、升遷等權力集中在領導及個別人手中，同時又缺乏明確的標準有很大關系。
　　
　　應設定有效的監(jiān)督、制約、問責機制
　　
　　在我國現(xiàn)實生活中，有些權力從其源頭就已經埋下了尋租的種子，法律及其他規(guī)則的起草者、制定者與執(zhí)行者往往是同一個機構、同一批人，既缺乏外部的監(jiān)督，也缺乏使利益受影響者提出訴求、維護自己合法利益的渠道，由此導致肆意“設租”。
　　根據(jù)我國的《立法法》，能夠制定被稱之為“法”的規(guī)范性文件的機構，限于全國人大及其常委會、國務院、省級人大及其常委會、國務院部委、省級政府、較大的市級人大及其常委會、較大的市的政府等，而更低一級的國家機構，包括省級政府中的職能部門、非較大的市的人大及其常委會、非較大的市的政府及其職能部門、縣級人大及其常委會、縣級政府及其職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，它們所制定的規(guī)范性文件則不被認為屬于“法”的范疇，相應地也就缺乏對之進行監(jiān)督的機構和程序。
　　而事實上，那些被稱為“法”的規(guī)范性文件的規(guī)定，往往比較原則、模糊，大量的社會公共事務管理規(guī)則，特別是涉及住房、環(huán)保、社會保障等民生問題的規(guī)定，往往得依靠較大的市以下的機構，如縣、鄉(xiāng)等基層，去進一步具體化、去落實，所以較大的市以下的國家機關的規(guī)范性文件、尤其是縣的規(guī)范性文件，在實行依法治國、落實憲法、法律和法規(guī)的要求方面，有著十分重要的作用。由于這些文件不被認為屬于“法”的范疇，其制定和實施也就缺乏有效的監(jiān)督和程序，更由于這些文件的制定者與執(zhí)行者往往合一，有些甚至還不公開，由此也就為設租、尋租帶來很大便利，反倒使那些被認為是“法”的規(guī)范性文件被架空，而使權力尋租的潛規(guī)則大行其道。如“買官賣官”現(xiàn)象，大部分發(fā)生在較大的市以下的機構，而且往往是窩案。上訪問題、群體性事件等也是如此。
　　因此，完善《立法法》，明確較大的市以下的、特別是縣一級的規(guī)范性文件的法律地位，建立對各級國家機關的規(guī)范性文件的有效監(jiān)督機制，實際上是權力的合理配置和對權力行使進行必要的監(jiān)督問題，也可以說是遏制權力尋租的重中之重。
　　除了規(guī)則的制定之外，在規(guī)則的執(zhí)行過程中，也需要形成有效的監(jiān)督機制，包括專門機構的監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、利益相關人的救濟渠道(包括改進對上訪者的接待)等。這樣不僅可以對尋租者形成制約，還能起到信息溝通、發(fā)現(xiàn)漏洞、促進決策科學化等功能。
　　最后，嚴格追究違法者的責任，做到違法必究，通過問責，以懲罰的形式，把尋租者對社會造成的損失轉化為其自己的負擔，促使掌權者盡職盡責。使那些所謂“拍腦門決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的“三拍”官員無處容身。這樣才能培植法治文化，抵制人治傳統(tǒng)的消極影響，如抵制“領導說了算”，抵制“良性違憲”、“合理違法”等錯誤概念，形成強有力的抵制權力尋租的法律機制、社會機制和心理機制。

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