2010年11月29日至12月11日，聯(lián)合國氣候變化談判峰會在墨西哥坎昆舉行。這次峰會是近年來國際社會為防止氣候變化而共同努力的一個組成部分。盡管坎昆峰會在國際社會關注度和期待值上，不如2009年底的哥本哈根峰會，但是各國依然為2012年《京都議定書》第一階段到期之后的局面做出了積極的努力。中國在坎昆峰會上的態(tài)度和努力，也獲得了世界各國的認可。
　　坎昆峰會再度體現出公共議程在外交政策上的博弈。這是這些年來公共議程博弈最為集中的一次。一方面是各國外交部門和經濟部門圍繞《京都議定書》展開的外交努力；另一方面是非政府環(huán)保組織、全球媒體、企業(yè)和個人圍繞氣候變化問題的發(fā)聲；二者之間既有合作也有競爭�？怖シ鍟蔀榱丝疾旖陙硗饨徽咧泄沧h程博弈的一次典型案例。
　　
　　公共議題在國際政治中的興起
　　
　　所謂公共議程（Public Agenda），是指涉及到世界所有國家，帶有一定公眾性，需要政府部門和全球各國社會共同應對的政策議題。它是區(qū)別于主權爭端、戰(zhàn)爭和平這些傳統(tǒng)政治議程而言的，是這些年來國際社會高度關注的全球議程。這些公共議程的共同特點是非排他性，既涉及國家也涉及個人，各種力量都能參與博弈，國際輿論成為重要的博弈平臺，決策過程需要獲得多數支持。進入20世紀之后，尤其是在上半葉的兩次世界大戰(zhàn)結束之后，公共議程開始逐漸進入各國的政治視野。
　　公共議程在外交政策中的興起，既是歷史性的，也是時代性的。從國際政治發(fā)展的歷史趨勢來看，當今世界的重要特點，是全球化格局下各國之間的相互依存。這種全球化引發(fā)的相互依存不但是資源和人口的自由流動，而且引發(fā)了國際政治格局的重新調整，目前這種調整還在進行中，調整的結果必然是和更多國家關聯(lián)度高的議題容易引發(fā)關注。氣候變化問題就具備這一特點。
　　從時代來看，今天的國際政治中，戰(zhàn)爭與和平的命題在逐漸淡化，新的公共議程在凸顯。從20世紀60年代到90年代，核不擴散問題曾經是各主要國家長期關注的問題。到20世紀60年代之后，發(fā)展問題逐漸進入各國的視野，由發(fā)展問題引發(fā)的南北對話、扶貧問題，逐漸成為公共議程的新代表。到了90年代之后，氣候變化問題和公共健康問題異常突出，在國際政治、多邊對話、聯(lián)合國平臺上有關這些問題的討論越來越多，爭議也越來越多。正如安東尼•吉登斯在《氣候變化的政治》一書中所強調的那樣，“聯(lián)合國在氣候變化方面扮演著關鍵的角色，但是同時聯(lián)合國自身資源也不足，也可能因為國家集團甚至單個國家的行動而陷入癱瘓。因此一個更加多極的世界可以為合作帶來更好的平衡”。
　　未來國際關系的一個重要趨勢，是各國在公共議程上可能形成的博弈。以氣候變化問題為例，這一問題的形成，本身帶有復雜性和矛盾性。從積極的方面說，這個問題是人類世界為自身可持續(xù)發(fā)展做出的終極努力，帶有非常強的社會關懷，自20世紀70年代開始逐漸成為各國的共識。但是從消極的方面來說，氣候問題與各國的發(fā)展階段有直接關系，需要各國承擔“共同但有區(qū)別的責任”。發(fā)達國家在這一領域常常帶著“氣候變化霸權主義”的思路，要求發(fā)展中國家承擔更多的，與發(fā)展階段不相符的責任。因此，在氣候變化的議題上，各國在多邊平臺的對話帶有很強的博弈性質。這些年來，從1997年的《京都議定書》，到2007年世界各國形成“巴厘島路線圖”，再到2009年的哥本哈根氣候變化會議，我們能夠明顯看到各國在防止氣候變化和全球變暖問題上的激烈較量。從2009年11月的哥本哈根峰會，我們不難看出這種議程的博弈有很強的策劃性，其效果也直接影響一個國家的國家形象和發(fā)展大局。
　　其實除了各國之間的政策博弈之外，國際輿論在公共問題上的影響力，也推動了這些問題成為各國外交部門桌上的新命題。氣候變化問題自一開始，就受到了國際輿論的關注。美國作家雷切爾•卡遜的《寂靜的春天》一書將這一問題以公共問題的身份帶入各國外交政策的視野。到20世紀90年代，全球媒體對氣候變化問題的報道開始廣泛升溫。在1992年聯(lián)合國締結《氣候變化框架公約》的當年，美國三大報《紐約時報》、《華盛頓郵報》和《華爾街日報》對氣候變化問題的報道數量超過500篇，并且將內容從80年代常見的科學版面移向商業(yè)版和國際版。到2009年的哥本哈根峰會時期，這樣的報道已經更多地出現在國內政治版面上，甚至成為了地方政治和美國地方選舉的主要議題。這說明，公共議程進入外交政策的高端領域，不完全由各國外交部門所決定，更多受到國際輿論、非政府組織和各種國際機構的影響。
　　
　　公共議程凸顯影響力與挑戰(zhàn)
　　
　　首先，一個國家在國際政治的公共議程中如何作為，是一個國家公共外交的重要體現。所謂公共外交，是指一個國家為了提升自身形象和維護自身安全，通過信息傳播、告知、交流等手段，影響對象國民眾和國際輿論的工作。在公共議程中，公共外交工作的體現相對更加明顯。氣候變化問題是這些年來，公共外交的一個重要問題。既然作為公共外交工作，那么這些議程的決定和延伸，就需要更多的社會團體參與。在此次坎昆峰會上，中國的企業(yè)家，甚至不少高耗能的地產企業(yè)負責人也到現場。比較2009年的哥本哈根大會，有更多的中國民眾參與到公共外交工作中來，自然會對中國的議題起到更重要的支持作用。
　　其次，公共議程在輿論表現上有更強的意識形態(tài)性，往往與國際政治中所謂的“全球價值”聯(lián)系在一起，對一個國家的國家形象具有重要的塑造作用。氣候變化、公共健康、環(huán)境保護等問題很容易和“人權問題”對接，常常使得發(fā)展中國家在這些問題上的應對比較被動。盡管各國國家在氣候變化問題上都有自己的國家利益，也希望其他國家多承擔國際責任，降低自己節(jié)能減排的成本，但解決全球性問題需要國際社會的全方面合作，也需要一些國家讓渡部分發(fā)展利益，這導致了人們更注重道德層面的責任擔當。比如在哥本哈根峰會之前熱炒中美是兩大排放大國，就有傳遞“全球價值”負擔的作用。而此次日本提出不愿在《京都議定書》第二階段承諾減排，遭受的主要壓力也來自于意識形態(tài)和道德層面。
　　再次，外交決策中的公共議程，需要強大的輿論引導能力。新聞傳播學的議程設置理論認為，媒體不一定能決定受眾怎么想，但是能夠決定受眾想什么。從目前來看，在氣候變化問題上，媒體仍然關注主要排放大國的作用。以Factiva數據庫的統(tǒng)計為代表，自2010年11月18日到12月17日一個月時間內，境外媒體對坎昆峰會的有關報道約5100篇，其中涉華報道1868篇，占36.1%，比2009年同期哥本哈根大會一個月內的報道比例提高了2.5%。美國仍然占第一位。從另一方面說，國際輿論也容易“綁架”公共議程，使得一個國家的外交決策順序受到影響。從根本上說，大多數時候的國際輿論，會受到西方主流媒體的影響，比如在20世紀90年代索馬里維和行動中，美國的外交政策就受到了媒體的重要影響。當然也有例外，在哥本哈根大會和此次的坎昆峰會上，以美國為代表的主要西方國家因為減排的表態(tài)不積極，而招致一些主流媒體的批評。但氣候變化問題的總體主旨思路，是通過發(fā)達國家的主流媒體提出并最終形成輿論動向的。
　　最后，公共議程需要一個完整的戰(zhàn)略規(guī)劃。這種戰(zhàn)略規(guī)劃包括了政府政策，也包括了傳播與溝通過程，還包括了效果的評估和反饋。從行為模式來看，公共議程在國際政治中體現為多重不同的步驟。公共議程進入一個國家外交政策的過程，是一個多方博弈的過程。從傳統(tǒng)上看，一個國家在制定其外交政策議程的時候，往往首先考慮本國戰(zhàn)略，涵蓋了安全、經濟、文化等多種領域。在公共議程流行的今天，決策規(guī)劃同時還要考慮國際輿論的關注，其他國家與本國合作的可能性，以及政策博弈的階段性等，甚至重視發(fā)達國家利用國際輿論施加影響，改變外交政策序列的情況。
　　
　　氣候變化公共外交對中國的啟示
　　
　　隨著全球化的深入，公共議程的重要性也在日漸凸顯。就氣候變化問題而言，各國尋求合作的政治意愿正在逐漸提高。
　　就坎昆峰會而言，中國的作用表現體現了一個負責任的大國形象，得到了比哥本哈根更加積極的評價。正如加拿大《環(huán)球郵報》所言，“隨著發(fā)展中國家逐漸走進全球氣候變化的舞臺，中國掌握著許多打開復雜問題大門的鑰匙。中國正在適應自身的這一角色。”
　　首先，增強公共議程的價值引導。公共議程之所以會進入外交決策，是因為全球公眾對其價值的重視。我們應當更加強化中國對人類生存和發(fā)展價值的認同，強化國際輿論對中國價值觀的認識。氣候變化是一個非常好的價值觀引導命題。在這一問題上強調中國的理性和負責任形象，既有助于中國在政策博弈中獲得最佳結果，更有助于世界了解中國的發(fā)展定位、發(fā)展目標與和諧理念。
　　其次，增強在西方話語體系中的說明能力，學會從西方角度來闡釋中國的立場和觀點。氣候變化的公共外交中，中國的主題正在日漸凸顯。從哥本哈根大會開始，中國代表團就通過舉行吹風會、記者招待會等形式加強對國家立場的闡釋；坎昆峰會上，中國設立了相關的展臺，發(fā)送介紹中國的資料，中國代表團連續(xù)舉行吹風會、政策介紹會，甚至還將企業(yè)家的論壇作為公開活動。這些活動都有助于西方國家對中國的正確解讀。我們尤其要重視對西方國家輿論領袖的影響力。在坎昆峰會期間，包括美國《紐約時報》著名專欄作家托馬斯•弗里德曼在內的一批輿論領袖高度關注中國的氣候政策，甚至于2010年到中國采訪和了解中國節(jié)能減排工作，這些人在媒體有影響力，但對中國的政策缺乏了解，做他們的工作，也是在做西方話語體系的說明工作。
　　再次，增強作為發(fā)展中國家的合作說明能力。大量的小島嶼國家和發(fā)展中國家對中國如何保護發(fā)展中國家利益抱有較高期待值，這些國家在氣候變化的輿論中也具有一定分量。例如，玻利維亞在坎昆峰會上因堅持不同意最后的報告，結果造成輿論上的分歧，產生了不小的影響。如何與小島嶼國家、發(fā)展中國家建立良好的合作，并且對外形成一種更加理性的描述，獲得這些國家的支持成為關鍵。他們和中國有相似利益訴求，而且在其他領域有重要的合作關系，在氣候變化問題上的互相信任，也是中國面向發(fā)展中國家橫向合作的節(jié)點。
　　最后，提升全球輿論的搜集和輿論引導能力，多角度發(fā)布中國在節(jié)能減排方面的相關信息。從目前來看，中國在氣候變化問題上的信息采集能力較弱，對國際社會這一公共問題的政策轉向跟蹤往往比較被動。中國的闡述方式多為政府表態(tài)，這固然有權威性，但是也容易讓國際輿論認為只是政府在單方面推動。其實氣候變化問題和許多公共議題一樣，既是政策問題，又是科學問題。要想更加充分放大中國的影響力，就需要及時對國際輿論作出反應，借助科學界、媒體界在學術會議、媒體論壇等場合發(fā)聲，形成“共同但有區(qū)別”的表達方式，傳遞重要信息。
　　進入新世紀以來，中國在國際公共議程中扮演著越來越重要的作用，也越來越自信和從容。而在客觀環(huán)境上，全球的公共問題也在逐步推動國際合作。與此同時，中國需要更多地研究外部世界的輿論熱點，立足基本的政治運作與媒體規(guī)律，善用公共外交等多元化的手段，在公共議程的博弈中充分闡述自身原則，這樣才能既維護國家利益，又促進全球發(fā)展，建立一個中國受益，國際認同的發(fā)展模式。
　　（作者系清華大學國際傳播研究中心公共外交研究室主任，副教授）
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