巴西阿雷格里市是參與式預(yù)算的發(fā)源地。最近十多年來，該市的名聲伴隨著“參與式預(yù)算”的影響不斷擴大而蜚聲世界。從20世紀80年代末開始，巴西最大的左翼政黨勞工黨在阿雷格里上開始實施參與式預(yù)算――讓普通居民直接對城市財政預(yù)算進行管理和決策，一直持續(xù)至今日，取得了舉世公認的成效。這一做法既是財政政策上的重大變革，同時也是政治上具有“革命性”的實踐，因而它又被稱為“預(yù)算民主”、“直接民主”和“本地民主”。近年來，隨著參與式預(yù)算在中國浙江溫嶺和江蘇無錫等地的試點和推廣，國內(nèi)學(xué)術(shù)界越來越多地關(guān)注這一問題。國內(nèi)學(xué)者們多從財政管理體制或技術(shù)角度來探討阿雷格里參與式預(yù)算，而對其民主方面的內(nèi)涵關(guān)注不多。本文嘗試從政治一民主這一維度對阿雷格里參與式預(yù)算進行解讀。
　　
　　阿雷格里參與式預(yù)算產(chǎn)生的背景及影響
　　
　　阿雷格里是巴西南里奧格蘭德州的首府，有140萬人口，處于一個300萬人口的大都市地區(qū)的中心。該城市有著較高的社會和經(jīng)濟指標：平均預(yù)期壽命為72.6歲，識字率為90％，但在經(jīng)濟上高度分化。阿雷格里在20世紀80年代貧富兩極分化非常嚴重，有50％以上的人在貧民窟地區(qū)居住。1989之前，和巴西其他許多城市一樣，阿雷格里市政府是一個典型的充斥腐敗、裙帶主義及技術(shù)官僚們的混合政體支配財政收入的政府。政府所作的投資決策很少考慮大多數(shù)人的真正需求。幾乎98％的城市收入用于支付雇員的工資。到1988年只有50％的居民可使用下水道系統(tǒng)。此外，該城市還擁有龐大的社會債務(wù)，卻幾乎沒有什么資金能解決城市居民的實際問題。當時的阿雷格里也是巴西社會兩極分化、社會問題突出的縮影。
　　1989年參與式預(yù)算在阿雷格里的實施后，財政狀況有了較大改善。1989年，阿雷格里市財政總收入為2億美元，到1998年，迅速增加到5億美元，增長了一倍多。據(jù)世界銀行的分析，阿雷格里市財政收入增長的重要原因就是因為“公開性對公民納稅動機有積極影響”。而且，參與式預(yù)算實施后，巴西特有的逃稅之風(fēng)在阿雷格里得到了遏制。與巴西其他大城市明顯不同的是，阿雷格里來自當?shù)氐亩愂找殉�過總收入的50％以上。
　　阿雷格里城市面貌和民眾生活質(zhì)量持續(xù)得到改善。最貧困的街區(qū)獲得了大筆市政基本建設(shè)投資，狀況大為改善。僅1989－2003年問，用在解決住房上的政府公共開支增長了4倍多，由政府經(jīng)營的學(xué)校也增長了4倍，學(xué)校招收學(xué)生人數(shù)翻一番，培養(yǎng)質(zhì)量也明顯提高。一百多所由社區(qū)經(jīng)營的新孤兒院也受到政府預(yù)算的資金支持。目前，阿雷格里全體居民都使用上了經(jīng)過處理的干凈水，絕大多數(shù)的居民家庭與污水處理系統(tǒng)相連接，連續(xù)四年阿雷格里市被媒體評為“巴西最佳生活品質(zhì)的城市”。
　　從1999年開始，參與式預(yù)算已經(jīng)在阿雷格里所在的巴西南里奧格蘭德州(RioGrandedoSul)得到推廣。到2000年，巴西100多個城市開始引入?yún)⑴c式預(yù)算，其中大多數(shù)并不足勞工黨執(zhí)政的地區(qū)。在巴西最大的城市巴西利亞，參與式預(yù)算已經(jīng)吸引了成千上萬的居民，在另一個大城市圣保羅，僅2003年就有55000人參與了參與式預(yù)算。到2009年，參與式預(yù)算已經(jīng)在巴西250多個城市推行，而且被愛爾蘭、英國、加拿大、印度、烏干達、南非等40多個國家的不少地方政府所采用。在一些國家，參與式預(yù)算還從城市和地區(qū)層面向國家層面擴展，越來越受到國際社會的重視。阿雷格里1998年被聯(lián)合國評為“全球公共行政管理的典范”，還獲得1999、2000年獲‘MercocidadesCultural Capital’獎，2000和2004年獲‘Prefeito Criana’獎。值得一提的是，近些年來蜚聲國內(nèi)外的“世界社會論壇”最早也是在阿雷格里發(fā)起并召開的，從2001年到2010年的10屆世界社會論壇就有5次在阿雷格里召開。
　　
　　阿雷格里參與式預(yù)算的過程及特點
　　
　　從時間和內(nèi)容上看，阿雷格里參與式預(yù)算由五個階段構(gòu)成：
　　每年的3月到4月，居民根據(jù)特定的鄰里小區(qū)、街道或街區(qū)，參加首輪區(qū)域性會議和專題性會議。阿雷格里的16個地區(qū)性大會和6個專題性大會都向公眾開放。一般每個大會的人數(shù)在400－1500人之間。參會人員對政府執(zhí)行去年投資計劃的情況進行審查。與會的每一個人從目錄上的14個預(yù)算大類中選擇他認定的按照優(yōu)先順序排列的4個選項。大會還對下一年度預(yù)算的優(yōu)先事項進行投票表決。
　　5月到6月，按照每十人選出一名代表的比例，選出每個鄰里小區(qū)的代表或?qū)ｎ}性區(qū)域的代表參加不同的地區(qū)性和專題性論壇。這些代表們必須進行實地走訪，在了解實際情況之后，與社區(qū)居民共同草擬優(yōu)先事項的順序。政府部門的代表必須提供相關(guān)的重要數(shù)據(jù)和信息。根據(jù)人們直接選出的全部優(yōu)先事項，代表們與當?shù)卣�府一起考慮和協(xié)調(diào)投資與服務(wù)計劃。此外，還要選舉參與式預(yù)算委員會委員。
　　7月，在市政大會上，入選參與式預(yù)算委員會的所有委員在論壇上草擬的優(yōu)先事項的詳細目錄提交政府。而政府計劃部門和財政部門代表政府提交一份下一年度主要預(yù)算開支(工資、日常開支、簽約服務(wù)和投資等)目錄，以及下一年度的預(yù)計收入。
　　從8月到10月，最終決定財政預(yù)算和投資計劃。政府對所有需求進行技術(shù)和財政分析，并為不同地區(qū)和專題性區(qū)域中的預(yù)算資金分配設(shè)計一個框架。在8月或9月份，參與式預(yù)算委員會進行討論并表決。表決通過后，才把最終結(jié)果寫入每年的公共預(yù)算案建議并提交給城市委員會最后批準。政府在按照各種需求的技術(shù)與財政分析制定出一個計劃，然后把計劃返回地區(qū)性和專題性地區(qū)會議進行討論。
　　從11月到次年1月是參與式預(yù)算的最后階段，討論改變參與式預(yù)算的規(guī)則及技術(shù)標準。先召開代表論壇，接著由參與式預(yù)算委員會討論改變參與式預(yù)算規(guī)則和技術(shù)標準的問題。然后，對是否采納新標準進行投票表決。
　　縱觀阿雷格里參與式預(yù)算的過程，主要有幾個特點：
　　(一)局部利益和整體利益的平衡。阿雷格里最主要的會議――地區(qū)性大會和專題性會議可以視為局部利益和整體利益的體現(xiàn)。在地區(qū)性大會上，人們從14個預(yù)算大類的目錄中選出他們認為應(yīng)該最優(yōu)先考慮的4個大類，然后在較小型的地方會議上，普通民眾根據(jù)他們所在地區(qū)的具體需要，初步確定本地區(qū)優(yōu)先事項的順序或是層級。而在專題性會議上，以專題為中心，討論更為宏觀的問題，選出更能反映整個城市總體需求的優(yōu)先事項并進行更廣泛的討論。這二者的結(jié)合能兼顧部分地區(qū)的特殊需求及城市整體的發(fā)展，也一定程度上體現(xiàn)了近期利益與長遠利益的統(tǒng)一。
　　(二)兼顧機會公平和結(jié)果公平。阿雷格里參與式預(yù)算過程注重不同人群的機會公平，在各種會議上，每個居民都有機會對政府財政資金的使用發(fā)表意見。盡管有時在高層次的參與決策中女性的比例有所降低，但能保證在男女性別上參與機會是公平的。在結(jié)果公平方面，參與式預(yù)算主要考慮人口數(shù)量、居民的意愿和資源的短缺程度三 個要素，分別制定了三個基本標準：1、本地區(qū)所有居民選出的優(yōu)先事項；2、地區(qū)人口占城市總?cè)丝诘谋壤��?、缺乏基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)的程度。通過運用公認的權(quán)重乘數(shù)把各種因素轉(zhuǎn)換成一定的分值，這樣可以保證在分配資金上結(jié)果的大體公平。
　　(三)自上而下與自下而上的互動。從普通民眾的最廣泛的討論開始，逐步集中意見，經(jīng)過多輪次的會議商談逐步上升為代表性的方案，并選出代表參加參與式預(yù)算的決策。與此同時，政府部門把財政收入、支出及其細目公諸于眾，也將稅收的來源、稅種、稅率、納稅對象及政府的財政狀況、困難、居民的需求和投資計劃都向全體居民公開。政府只提出建議但本身并無投票權(quán)。這種政府和居民之間建立起的上下結(jié)合的良性互動機制及合作決策方式也被稱之為“地方合作主義”(local Corporatism)的典范。
　　(四)參與制和代議制相結(jié)合。參與式預(yù)算并不排斥代議制原則。除了人人都可以參加開放式的會議以外，參與式預(yù)算還創(chuàng)造了幾個永久的通過監(jiān)督可撤銷授權(quán)的代議制結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，入選參與式預(yù)算的代表及委員們將討論決定如何執(zhí)行市民直接作出的普遍性決策，在一定層面上體現(xiàn)了民主廣泛參與與意見集中的統(tǒng)一。
　　(五)規(guī)則性與靈活性的統(tǒng)一。普通民眾居民按照一定的規(guī)則參與預(yù)算，也同時可以參與修改預(yù)算規(guī)則本身。在參與式預(yù)算的后期，還專門討論改變參與式預(yù)算的規(guī)則及技術(shù)標準。人們總是樂于遵守自己制定出的規(guī)則。這避免了因為規(guī)則的僵化而窒息參與式預(yù)算自身的活力。
　　
　　阿雷格里參與式預(yù)算中的政治一民主意蘊
　　
　　阿雷格里參與式預(yù)算的過程可以看作是一個直接、自愿和普遍的民眾參與過程，在這一過程中，人們可以直接討論并對政府的公其政策和公共預(yù)算作出決定。從操作層而看，它是財政預(yù)算或公共管理的技術(shù)問題，因而它獲得r聯(lián)合國授予的“全球公共行政管理的典范”這一榮譽。從深層次上看，阿雷格里參與式預(yù)算不僅是財政預(yù)算本身的問題，同時它還足以財政預(yù)算表現(xiàn)出來的民主問題。
　　(一)阿雷格里參與式預(yù)算的成功是對西方“民主”理念的超越。多年以來，西方國家一直標榜自己的民主是“普遍民主”、“全民民主”、“永恒民主”，指責別國反民主、非民主，甚至是獨裁。它們不考慮一個國家和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、文化傳統(tǒng)、歷史淵源、宗教狀況等具體國情，把“西式民主”當成“絕對價值”不斷強加給世界其他國家，主要是第三世界國家。在西方的勸誘下，一些國家對西方的民主制度抱有許多不切實際的幻想，尤其是不少第三世界國家不自覺地把民主等同于選舉，結(jié)果導(dǎo)致了經(jīng)濟停滯和社會政治動蕩的局面。在阿雷格里，民眾的參與已經(jīng)超出每四年一次的投票選舉，它更深入地延伸到?jīng)Q定和控制政府資源的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。普通民眾不再是一個在“偶然的選舉中偶然參與”的選舉工具，而是成為社會經(jīng)濟生活的積極參與者。這樣，傳統(tǒng)資本主義制度下以“民主”選舉優(yōu)勢為基礎(chǔ)的分配公共資金的邏輯就被直接參與的邏輯取代了。當人們獲得了公共預(yù)算和城市發(fā)展計劃的詳細數(shù)字時，當人們有機會決定這些資金的用途和去向，贏得決定公共開支的決策權(quán)力時，就突破了原有資本主義民主的狹隘限制，同時也就為下一步獲得更具實質(zhì)性的民主權(quán)利打下了基礎(chǔ)。
　　
　　(二)阿雷格里參與式預(yù)算是替代新自由主義政策的一種成功實踐。阿雷格里參與式預(yù)算實施于20世紀80年代末，那時正是美國在全球推行以華盛頓共識為核心的新自由主義政策的開始。華盛頓共識的主要目的之一就是削減社會公共開支和社會福利，而阿雷格里通過參與式預(yù)算這種方式不僅沒有減少、反而增加了社會公共開支和居民福利，改善了多數(shù)普通民眾的生活狀況，扭轉(zhuǎn)了兩極分化現(xiàn)象的蔓延。正如美國《每月評論》的一篇評論所言：“在全球化時代，不按照新自由主義的邏輯做事是很困難的，但是如果由廣大人民群眾來參與制定且具有合法性的話，就會對新自由主義形成了替代。阿雷格里參與式預(yù)算是世界上民眾擁有參與經(jīng)濟決策可能的幾個實例之一。按照新自由主義的邏輯，只有經(jīng)濟學(xué)家才能作出經(jīng)濟決策，盡管這些經(jīng)濟學(xué)家對所作決策地區(qū)并不知情。就像IMF經(jīng)常做的那樣。阿雷格里參與式預(yù)算是一個不斷增強決策和政策的參與程度的典型實例�！北M管這還是局部的、非徹底的“替代”，但這種努力爭取來的成就給多數(shù)人帶來了實實在在的利益，阿雷格里二十年來的實踐結(jié)果可以說明這一問題。
　　
　　(三)阿雷格里參與式預(yù)算的實踐為探索一種新型治理模式開辟了新的空間。參與式預(yù)算的核心是普通民眾直接參與地方和社區(qū)財政資金的分配與投向，它最重要的特點就是，城市預(yù)算和投資計劃是由普通民眾直接參與制定，政府官員和專家在整個過程中只起著咨詢或輔助作用，這個做法把原有的處理程序顛倒了過來，由普通民眾確定哪一項需求應(yīng)該最先得到處理。普通民眾通過積極參與，使得那些以前被政府“遺忘的角落”有了發(fā)言權(quán)和分配權(quán)，同時把那些有益于整個城市和地區(qū)的公共建沒項目置于優(yōu)先地位，這種機制的建立在一定程度上減少了社會分配不公、官僚主義等問題。阿雷格里參與式預(yù)算的經(jīng)驗證明，把普通民眾直接決定某些具有普遍性的優(yōu)先事項與一個通過監(jiān)督可撤銷授權(quán)的代表體制相結(jié)合，可以建立起一種內(nèi)在機制來確保人們選出的人能真正代表多數(shù)人的利益阿雷格里的參與式預(yù)算現(xiàn)在已經(jīng)從一個城市擴大到整個州的范圍，但畢竟還是地區(qū)性治理模式，它能否擴大到整個國家層次，作為國家性的治理模式仍然需要實踐的探索。
　　
　　(四)阿雷格里參與式預(yù)算對第三世界國家的民主進程有著一定推動作用。阿雷格里參與式預(yù)算在一定程度上滿足了普通民眾渴望真正參與社會經(jīng)濟生活、實現(xiàn)自己的民主權(quán)利的愿望。毫無疑問，這是在第三世界國家進行的一種具有進步意義的社會實踐。按照馬克思主義的觀點，民主政治制度屬于上層建筑的范疇；民主是由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定。民主都是一定階級的民主。在階級社會中，民主總是有階級性的。而評判一個制度是否民主，關(guān)鍵是看最廣大人民的意愿是否得到充分反映，最廣大人民當家做主的要求是否得到了充分實現(xiàn)，最廣大人民的合法權(quán)利是否得到了充分保障。顯然，一方面，從理論和規(guī)范性的角度看，在許多第三世界國家，當今所謂的“民主”本質(zhì)上還是資本主義民豐的范疇，還是資本統(tǒng)治手段的一種延伸和擴展：另一方而，從現(xiàn)實和實證性的角度看，也不能否認“民主”在一定歷史條件下和在一定程度上成為人民爭取自己利益的一種手段。歷史與現(xiàn)實告訴我們，無論在西方發(fā)達國家還是許多第二世界國家，勞動者從來沒有放棄為實現(xiàn)自己真正的民主權(quán)利而進行的努力和斗爭，而在這種努力和斗爭中，具有資產(chǎn)階級性質(zhì)的民主在一定范圍內(nèi)也有著可以利用的價值。尤其對于那些具有封建主義傳統(tǒng)甚至殖民色彩的第三世界國家具有一定現(xiàn)實意義。但從根本上說，要獲得真正意義上的實質(zhì)性民主，還必須在替代整個資本主義根本制度的前提下才能真正實現(xiàn)。

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