近年來，隨著中國城市改造和農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐的加快，土地征收越來越不可避免，且征收數(shù)量越來越多。然而，由于各種原因，土地征收過程中侵犯農(nóng)民土地利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所國家社會(huì)科學(xué)基金課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的焦點(diǎn)，因征地引發(fā)的農(nóng)村群體性事件，已占全國農(nóng)村群體性事件的65％以上，成為當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。①因征地而引發(fā)矛盾和問題的原因是多方面的，其中現(xiàn)行農(nóng)村征地制度的不完善是導(dǎo)致失地農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害的根本原因。從國際經(jīng)驗(yàn)看，無論土地所有制性質(zhì)如何，嚴(yán)格界定的“公共利益”范疇，完善的征地補(bǔ)償制度和設(shè)定規(guī)范的征地程序都是征地制度的核心要件，也是防止征地權(quán)濫用的有效途徑。因此，結(jié)合中國實(shí)際，有選擇地借鑒一些其他國家的相對(duì)更為成熟、合理的做法，可為進(jìn)一步完善中國的征地制度。
　　盡管各國的政治制度和土地制度差別巨大，但征地權(quán)的基本屬性是基本相同的：征地權(quán)行使的前提必須是出于公共利益的需要(公益性)；征地是國家(政府)單方面的意志表達(dá)，無須征得土地所有人的同意即可發(fā)生法律效力，對(duì)土地所有人具有強(qiáng)制的拘束力，使其承擔(dān)服從的義務(wù)(強(qiáng)制性)。②征地權(quán)特有的公益性和強(qiáng)制性屬性，決定了征地權(quán)如果不加以嚴(yán)格限定，必然會(huì)導(dǎo)致政府在征地過程中的自由裁量權(quán)過大，征地權(quán)濫用的現(xiàn)象難以得到遏制。為了有效防止征地權(quán)的濫用，一些國家在長(zhǎng)期的征地活動(dòng)和司法實(shí)踐中逐步形成了一些較為普遍的做法，即在征地制度中，法律對(duì)于土地征收權(quán)的行使，從目的和程序上都作出了嚴(yán)格的規(guī)定，即征地必須是為了公共利益的目的，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序，必須予以公正的補(bǔ)償。其目的在于對(duì)被征收者的土地權(quán)益實(shí)施多角度的保護(hù)，從而緩和了征收者與被征收者之間的矛盾。這些做法對(duì)中國有很好的借鑒，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　
　　明確界定“公共利益”的內(nèi)容和范圍
　　
　　很多國家的土地市場(chǎng)是建立在土地私有制基礎(chǔ)之上的，企業(yè)取得土地所有權(quán)或使用權(quán)的來源不具唯一性，包含若干渠道。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為了既不破壞土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，又保證有足夠的公共用地來源，各國(地區(qū))政府都將“非公共目的”用地和“公共目的”用地區(qū)別對(duì)待:對(duì)前者的流動(dòng)不過多干預(yù)，對(duì)后者，政府則充分運(yùn)用特權(quán)，保證在需要時(shí)能獲得土地。但是，這樣做必須有一定的前提條件，就是在法律法規(guī)上明確界定“公共目的”的內(nèi)容和范圍，進(jìn)而采取不同政策，否則就無法將兩類用地區(qū)分開來。因此，各國法律都把公共利益的需要作為政府征地的依據(jù)，將不同目的的土地使用區(qū)分開來，并分別適用不同的法律。為了防止對(duì)“公共利益”理解不當(dāng)，各國對(duì)此都加以解釋。有的國家采取了概括的方式:例如《法國民法典》規(guī)定“為了公共利益的需要，包括直接的公共工程建設(shè)和間接滿足公共利益的建設(shè)，以及政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要”，可以由政府對(duì)私有土地進(jìn)行征收；有的采取列舉的方式：例如日本《土地征收法》規(guī)定“為了興辦各種社會(huì)公共事業(yè)，如：道路、公園、堤防以及港灣建設(shè)等”，可以征收私有土地。
　　土地征收應(yīng)以“公共利益”的需要為目的，是世界各國通行的做法，這在中國《憲法》、《物權(quán)法》和《土地管理法》中也都有明確的規(guī)定。但是，同其他國家相比，中國法律對(duì)于“公共利益”的解釋模糊不清，對(duì)征地目的和范圍也沒有作出明確的界定�！锻恋毓芾矸ā凡粌H未對(duì)“公共利益的需要”作出明確的闡釋和界定，還進(jìn)一步規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，從而將《憲法》規(guī)定的征地范圍從“公共利益的需要”擴(kuò)大到包括非公共利益需要的一切用地項(xiàng)目。一些地方在具體執(zhí)行時(shí)，將“公共利益”從公共設(shè)施、公益事業(yè)等狹小范圍擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和商業(yè)開發(fā)，使征地范圍既包括了國家公益性的建設(shè)項(xiàng)目，也包括了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目。從國家大型重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地到小型企業(yè)用地，凡涉及農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的，一律動(dòng)用國家征地權(quán)。一些非國家建設(shè)的工商經(jīng)營(yíng)性用地尤其是房地產(chǎn)開發(fā)用地，也是通過征地取得的。這樣用行政權(quán)力強(qiáng)行征地造成了很大的弊端：首先是難以控制自由裁量權(quán)的任意行使，對(duì)政府動(dòng)用征地權(quán)沒有作出限制。其次是征地范圍的隨意擴(kuò)大使農(nóng)民的生存基礎(chǔ)可能被輕易地剝奪，對(duì)農(nóng)民造成傷害。
　　為此，筆者認(rèn)為中國應(yīng)借鑒其他國家的做法，對(duì)征地權(quán)的“公益目的”進(jìn)行更明確的規(guī)定和闡釋，具體可以采取概括兼列舉式的方法。這樣既具有操作性，又不乏靈活性;既保留了現(xiàn)有的原則性條款，又明確規(guī)定了“公共利益”的具體范圍。
　　
　　強(qiáng)調(diào)征地必須予以補(bǔ)償
　　
　　在各國的憲法中，均規(guī)定征收征用土地必須予以補(bǔ)償，另外，關(guān)于補(bǔ)償?shù)念~度也是憲法層面上需要加以明確規(guī)定的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因?yàn)檠a(bǔ)償額度不僅明確回答了被征地者的土地被征收征用時(shí)要不要補(bǔ)償?shù)膯栴}，而且還直接決定著國家對(duì)被征地者補(bǔ)償?shù)某潭取Ｈ?993年的俄羅斯憲法第35條第3款規(guī)定:“為國家需要而把財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制性地劃歸公有，只有在事先等值補(bǔ)償下才能進(jìn)行�！痹诙鄶�(shù)國家和地區(qū)，土地征收方都給土地所有者以較為滿意的補(bǔ)償，征收補(bǔ)償通常由兩部分組成：土地征收費(fèi)和土地賠償額。其中土地征收費(fèi)相當(dāng)于土地價(jià)值，一般按照征收時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格給足補(bǔ)償；土地賠償額是對(duì)土地權(quán)利人因土地被征收而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償。法律給予被征地者的補(bǔ)償往往要超過土地的市場(chǎng)價(jià)值，這既有利于保證被征地者原有的生活水準(zhǔn)不降低，也有利于土地資源的優(yōu)化配置。目前在國外，單一的補(bǔ)償方式已經(jīng)不為多見，而是采取以金錢補(bǔ)償為主，實(shí)物補(bǔ)償為輔的多樣化的補(bǔ)償方式。
　　由于目前中國的征地補(bǔ)償機(jī)制不合理，導(dǎo)致征地補(bǔ)償?shù)�、長(zhǎng)期穩(wěn)定生活得不到保障等已成為失地農(nóng)民普遍反映的問題之一。這種法定的征地補(bǔ)償機(jī)制存在的問題主要表現(xiàn)在：
　　第一，征地補(bǔ)償?shù)姆秶�狹窄、標(biāo)準(zhǔn)偏低、方式單一。從中國《土地管理法》的規(guī)定來看，征地補(bǔ)償費(fèi)僅以與征收有關(guān)的直接損失為限，不包括間接損失和其他附帶損失，具體包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)四個(gè)部分。這一補(bǔ)償范圍大大小于其他國家的規(guī)定。按照中國《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方法采取“產(chǎn)值倍數(shù)法”，是極不科學(xué)的。由于土地利用方式、種植制度、市場(chǎng)情況、區(qū)域差異等條件的不確定性，這種測(cè)算方法難以準(zhǔn)確地反映被征地的本質(zhì)特征。從現(xiàn)實(shí)情況來看，這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，即使按照最高標(biāo)準(zhǔn)，也不能從根本上保障農(nóng)民的生活。中國土地征收中多采取現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞�，沒有考慮土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，造成土地增值分配的不合理，從而使農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無法得到解決。
　　第二，征地補(bǔ)償忽視農(nóng)民集體土地權(quán)利。從《土地管理法》的規(guī)定來看，現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償范圍并不包括對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償，忽視了農(nóng)民集體作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利，是一種不平等的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移行為。不僅如此，由于中國立法未明確界定土地發(fā)展權(quán)制度，現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償費(fèi)用未能反映土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值因素，特別是在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地的土地征收中，土地發(fā)展權(quán)事實(shí)上無償歸于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的開發(fā)者，農(nóng)民不僅沒有因失去土地而獲得發(fā)展利益補(bǔ)償，也因此失去了發(fā)展機(jī)會(huì)。
　　第三，征地補(bǔ)償費(fèi)的分配不合理。現(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)四個(gè)部分，而實(shí)際上農(nóng)民能直接得到的補(bǔ)償費(fèi)僅限于地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民集體所有，安置補(bǔ)償費(fèi)給了安置單位。
　　對(duì)此，中國可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的相關(guān)做法，在明確土地征收必須給予補(bǔ)償?shù)幕�礎(chǔ)上，確立征地的補(bǔ)償額度原則，并適當(dāng)擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍，將殘余地分割損害、正常營(yíng)業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費(fèi)用等可確定、可量化的財(cái)產(chǎn)損失列入補(bǔ)償范圍，以確保被征地人的合法權(quán)益不受侵犯。
　　
　　嚴(yán)格規(guī)定土地征收的條件與程序
　　
　　世界上許多國家和地區(qū)如波蘭、日本及中國香港、中國臺(tái)灣，以概括與列舉相結(jié)合的方式明確規(guī)定了土地征收的適用情形，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，對(duì)于脫離公益目的的違法征地行為有著強(qiáng)有力的監(jiān)督作用，這一做法值得我們借鑒。概括而言，各國土地征收程序大體都包括這樣四個(gè)階段：第一階段，事業(yè)的認(rèn)定。即確認(rèn)用地申請(qǐng)人的擬用事業(yè)是否符合憲法和土地法規(guī)定的征收目的，以解決侵害第三人土地所有權(quán)的公共利益根據(jù)。各國一般在立法形式上都規(guī)定對(duì)公共利益的認(rèn)定權(quán)屬于中央行政官署，也有少數(shù)國家將該權(quán)限交給一個(gè)專門委員會(huì)或委托給地方行政機(jī)關(guān)。第二階段，征收范圍的確定。第三階段，損失補(bǔ)償金的決定。對(duì)此，大多數(shù)國家的法律規(guī)定，征收范圍的決定與損失補(bǔ)償金的決定要依不同的程序進(jìn)行。如法國，前者屬于司法機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，后者則由陪審官會(huì)議決定;而在德國，前者屬于地方行政官署的權(quán)限，后者為司法判決。第四階段，征收的完成。一般來說，隨著補(bǔ)償金的支付，征收便發(fā)生物權(quán)效力，土地權(quán)利就當(dāng)然地屬于需用地人。在權(quán)屬轉(zhuǎn)移的時(shí)間上各國立法的規(guī)定有所不同，有的國家規(guī)定在征收判決時(shí)即發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力，有的在支付補(bǔ)償金后還需要公告使發(fā)生物權(quán)效力，還有的規(guī)定支付補(bǔ)償金后，須進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記才發(fā)生物權(quán)效力。
　　目前，中國的征地程序明顯缺乏對(duì)被征地一方農(nóng)民權(quán)利的保障，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　第一，缺乏完善的征地目的合法性的審查機(jī)制。征地目的審查機(jī)制包括征地申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)前有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)征地目的的合法性的事前審查，以及征地申請(qǐng)被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為征地目的不具有合法性時(shí)的救濟(jì)機(jī)制，也可以稱之為事后審查。中國《土地管理法》只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，對(duì)被征收人認(rèn)為征地不合法的救濟(jì)機(jī)制卻未作任何規(guī)定。
　　第二，征地程序缺乏透明度，使得土地權(quán)利人不能很好地參與到征地過程中來，征地行為缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。國家對(duì)農(nóng)村集體土地的征收是單方的行政行為，在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。在征地補(bǔ)償方面，法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制訂后才公告告知農(nóng)民，這極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)，沒有給農(nóng)民實(shí)際參與聽證的法律規(guī)定。
　　第三，缺乏農(nóng)民自身利益訴求機(jī)制。即現(xiàn)有的征地補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑。從《土地管理法實(shí)施條例》和《征用土地公告辦法》的有關(guān)規(guī)定可以看出，法律將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的最終裁決權(quán)賦予了批準(zhǔn)征地的人民政府。這種制度安排給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有。在相關(guān)法律缺失的情況下，一旦發(fā)生征地補(bǔ)償糾紛，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，導(dǎo)致農(nóng)民告狀無門；有些案件即使法院受理了，但在案件審理過程中，常常受到來自于地方保護(hù)主義的壓力，老百姓很難勝訴。
　　程序合法是各國土地征收制度公認(rèn)的一項(xiàng)重要原則，而制定完善具體的程序是保障征收行為程序合法的基本前提。各國（地區(qū)）嚴(yán)格的征地審批依據(jù)、征地程序及合理的機(jī)構(gòu)權(quán)限劃分保證了征地的合理性，在以下幾方面值得中國借鑒：
　　第一，針對(duì)土地征收目的建立嚴(yán)格的合法性審查機(jī)制。首先，應(yīng)取消省級(jí)以下地方政府的征地審批權(quán)。規(guī)定國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和地方性大型建設(shè)項(xiàng)目需要征地時(shí)，必須由國務(wù)院審批，其他地方性建設(shè)項(xiàng)目由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。其次，借鑒法國、德國等國家的做法，在省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立由法律專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等專業(yè)人員組成的專門委員會(huì)，對(duì)土地征收是否符合公益性目的進(jìn)行審查，只有經(jīng)該專門委員會(huì)審查通過后，才能提交政府土地管理部門根據(jù)國家和市政建設(shè)以及土地利用的總體規(guī)劃決定應(yīng)否批準(zhǔn)其征地申請(qǐng)。
　　第二，完善監(jiān)督程序，增強(qiáng)征地過程的透明度。首先，完善土地征收的公示程序，增加事前公告制度。在對(duì)征地申請(qǐng)審批前，應(yīng)將申請(qǐng)人擬征地的范圍、用途等有關(guān)事項(xiàng)予以公告，社會(huì)公眾和被征地人無異議時(shí)，才進(jìn)行審查批準(zhǔn)。在申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)后、補(bǔ)償方案確定前，應(yīng)再次進(jìn)行公告，聽取相關(guān)各方的意見。其次，完善聽證制度。聽證制度的設(shè)立是為了保障被征地人尤其是農(nóng)民能積極參與征地過程，維護(hù)自己的合法權(quán)益。應(yīng)規(guī)定政府主管部門依職權(quán)主動(dòng)組織聽證程序,允許土地所有者、其他權(quán)利人和一般公眾發(fā)表意見，政府在聽取公眾意見和就征收行為所帶來的利弊進(jìn)行分析后，作出決策，以便更好地維護(hù)廣大農(nóng)民的利益。
　　第三，完善救濟(jì)程序。法律應(yīng)明確規(guī)定被征地人及其他利害關(guān)系人對(duì)土地征收決定不服時(shí)，可以通過申訴、行政復(fù)議或行政訴訟等方式主張救濟(jì)。只有法律規(guī)定征地方和被征地方具有同等權(quán)利，才可能形成農(nóng)民得到公正、政府依法行政的雙贏局面，才可能形成既嚴(yán)格保護(hù)耕地，又保證社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的條件。
　�。ㄗ髡呦凳锥冀�(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)人文學(xué)院副教授）
　�。ㄘ�(zé)任編輯：王棟）
　　
　�、� 金正帥：“論現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置制度的缺陷及其完善”，《邊疆經(jīng)濟(jì)與文化》，2006年第6期，第27―30頁。
　�、� 陳泉生：“海峽兩岸土地征用制度之比較”，《云南法學(xué)》，1999年第3 期，第38―43頁。

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