中國公用事業(yè)改革，往往處于先摸索再規(guī)范的過程，法律的監(jiān)管條文不統(tǒng)一，不細化，缺乏獨立于條塊利益的綜合監(jiān)管機構(gòu)，使得改革的深化缺乏繼續(xù)推動的足夠動力，使得改革中的利益集團地位得以保持。
　　
　　8月30日，中國企業(yè)聯(lián)合會和中國企業(yè)家協(xié)會發(fā)布“2008中國企業(yè)500強”榜單，國家電網(wǎng)公司以營業(yè)收入 10107億元名列第二，南方電網(wǎng)公司以營業(yè)收入2575億元位列第十，這是排名進入前十的兩家公用事業(yè)企業(yè)，他們也都屬于壟斷企業(yè)。
　　來自另一個公用事業(yè)板塊的水務公司表現(xiàn)也很搶眼。2008年上半年，在股市低迷、許多公司半年報業(yè)績表現(xiàn)不佳的情況下，上市水務公司整體表現(xiàn)穩(wěn)定，贏利能力平穩(wěn)。
　　電力改革和水務改革有著相似的時間表，都始自于2003年，至今已有5年的時間，在公用事業(yè)改革中是最具代表性的兩個行業(yè)。而在其業(yè)績風光的身后，一直隱藏著多種力量的博弈，糾纏著公共福利與市場化改革的爭議。
　　
　　時值改革開放30周年，盤點5年來公用事業(yè)改革的得失與成敗，或?qū)⒂欣�于推進改革進入深水區(qū)。
　　
　　電改之后壟斷不變
　　
　　中國電力改革真正打破壟斷的第一槍是從“廠網(wǎng)分開”打響的。2002年，國務院通過電力體制改革方案(5號文)，2003年正式實施，將原國家電力公司分拆為華能、大唐、中電投等五大發(fā)電公司和兩大電網(wǎng)公司，即國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司，以及4家輔業(yè)公司。
　　在此之前，國家電力公司集發(fā)、供、輸、配電于一身，采取垂直管理的電力體制，但自廠網(wǎng)分離之后，“與發(fā)電側(cè)已經(jīng)逐步形成多元投資、中央和地方多方辦電的情況不同，輸配電環(huán)節(jié)的改革嚴重滯后”。中國投資協(xié)會大中型企業(yè)投資委員會副會長、地方電力委員會顧問陳望祥對本刊記者說。
　　電力領(lǐng)域的壟斷由過去的一家壟斷變成了兩家電網(wǎng)公司的壟斷。根據(jù)電監(jiān)會發(fā)布的《2006年供電監(jiān)管報告》，國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司合約占全國縣級售電量的89%，分別占全國超高壓電網(wǎng)的80%和20%。
　　按照中央5號文件的改革計劃，將通過廠網(wǎng)分開、主輔分離，輸配分開、組建和鼓勵區(qū)域電網(wǎng)公司發(fā)展等一系列改革，最終形成由市場決定價格的電價形成機制。
　　但電網(wǎng)的壟斷已經(jīng)反過來成為阻礙發(fā)電環(huán)節(jié)市場化的一個阻力。以海南為例，南方電網(wǎng)轄下的海南電網(wǎng)公司統(tǒng)一調(diào)配海南7家大型火電和水電發(fā)電廠，“機組能不能滿負荷運轉(zhuǎn)，上網(wǎng)電量的多少，全都由南方電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)控，企業(yè)的生產(chǎn)能力基本上就限死了，全都要看電網(wǎng)眼色行事�！焙Ｄ献畲蟮乃�力發(fā)電廠國電大廣壩發(fā)電公司一位人士對記者說。
　　“要想上量就得跟電網(wǎng)公司搞好關(guān)系，”海南一家小水電廠投資人士告訴記者，也有個別的小電廠嘗試向一些工廠和農(nóng)村試行直供電，但一經(jīng)電網(wǎng)公司發(fā)現(xiàn)，便以“違法供電”給予追究和查辦。該人士說，早些年海南由于上馬的小水電廠比較多，發(fā)電能力基本能夠滿足需要，但由于南方電網(wǎng)對部分的小水電廠進行限制，所以才出現(xiàn)了一些電力“短缺”現(xiàn)象。
　　電網(wǎng)公司的觸角伸向各個角落，為討好電網(wǎng)，一個在行業(yè)內(nèi)公開的秘密是，民間投資的發(fā)電企業(yè)中或多或少的都有電網(wǎng)公司職工的股份，同時不乏政府部門人士的股份――由于上網(wǎng)電價要經(jīng)發(fā)改委相關(guān)人士的審批，不同的發(fā)電廠上網(wǎng)價格不一，以今年7月1日前的水電上網(wǎng)價為例，電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)之外的為0.26元/千瓦，電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)內(nèi)的為0.37元/千瓦。
　　同時，電網(wǎng)還留有部分發(fā)電資產(chǎn)，名義上作為“調(diào)峰調(diào)頻”使用。如海南電網(wǎng)公司控股的發(fā)電廠2007年的總裝機容量，仍占了海南全省裝機容量的6.66%。
　　廠網(wǎng)分開之后，一類被稱為“最壞的私有化”現(xiàn)象在電力行業(yè)不斷上演，大量的電力系統(tǒng)職工持股公司出現(xiàn)，這些公司幾乎占據(jù)了電力投資、電力工程設計、施工以及材料設備市場的主導地位。
　　“有很多的代理公司，在電網(wǎng)公司的招投標中往往中標，但他們其實并不做工程，而是進行分包，分給其他的工程公司或者設備制造商，這些下游的公司只能得到20%~30%的利潤，70%~80%的利潤，則歸代理公司�！倍�這些代理公司，“或掛靠在電網(wǎng)公司，或由電網(wǎng)公司人士持股�！焙Ｄ夏炒笮桶l(fā)電企業(yè)人士對記者說。
　　上述這種情況普遍存在于各地，包括山東魯能、貴州金元這些職工持股公司也曾被媒體曝光。
　　就在發(fā)電企業(yè)普遍虧損的情況下，電網(wǎng)公司卻獲得了巨額的利潤。以南方電網(wǎng)轄下的廣東電網(wǎng)公司為例，2006年利潤120多億元，2007年更是高達142億元，資產(chǎn)回報率高達11％，大大超過了國際上6％到8％的平均水平。
　　“三產(chǎn)(第三產(chǎn)業(yè))和多經(jīng)(多種經(jīng)營)公司這些輔業(yè)的利潤占了大頭�！蹦戏诫娋W(wǎng)公司一位人士告訴記者。
　　對于電網(wǎng)的壟斷經(jīng)營，電監(jiān)會《2007年供電企業(yè)報告》也指出，供電企業(yè)利用壟斷地位實行行業(yè)保護。一些用電企業(yè)在需要提高用電等級、增容增壓時，由于供電壟斷，經(jīng)常被迫接受供電企業(yè)的“三指定”，即指定設計單位、施工單位和設備材料。還有部分供電企業(yè)執(zhí)行電價政策不到位。
　　
　　水務改革的誤區(qū)
　　
　　與供電體制的幾乎完全壟斷不同，水務體制的市場化步伐走得比較快，“基本上在朝著一個正確的方向走�！碧靹t公用事業(yè)研究中心主任趙旭對記者說。
　　中國水務體制的改革可以追溯到上個世紀80年代，中國政府向國外銀行貸款進行管網(wǎng)和污水處理工程的建設。作為回報，政府部門向貸款銀行指定的一些設備商進行采購。到了90年代，一些地方開始試點水務改革，吸引外資投資參股。而真正在政策層面上的市場改革，是直至2002年建設部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，2003年始，大規(guī)模的外資和民營資本開始進入水務市場，掀起了水務市場的改革高潮。
　　中國的水務改革借鑒了發(fā)達國家的經(jīng)驗，主要采取特許經(jīng)營的方式。由民間資本投資建設城市供排水系統(tǒng)，政府給予投資者一定的經(jīng)營年限。在水價的管制上，也由過去單純的政府統(tǒng)一控制水價改為階梯水價。市場化的改革提高了城市水務的運作效率和服務質(zhì)量，減輕了財政負擔。
　　但水務改革的進程并非沒有走彎路。由于大中城市供水設備的老化，100%國有控股的自來水公司常年虧損，地方政府將水務的財政投入當成了“負擔”，急于引入外來資本的投資。結(jié)果招商引資變成了“產(chǎn)權(quán)改革+特許經(jīng)營”，即出讓當?shù)厮�處理企業(yè)的股權(quán)，再限定經(jīng)營年限。由于資產(chǎn)價格的評估和股權(quán)出讓過程的不夠透明化，也引來了一些非議。
　　由于水務屬于公用事業(yè)，政府部門對參與投資與改造的企業(yè)采取的是“保本微利”的政策調(diào)節(jié)，但實際上，由于認識的模糊和缺乏相應的監(jiān)督機制，在實際的操作中往往出現(xiàn)變形。
　　“改革之后的水務市場如果說有競爭，主要是指特許經(jīng)營競標環(huán)節(jié)的競爭，但由于污水處理和管網(wǎng)經(jīng)營具有區(qū)域的壟斷性，水務市場的投資回報周期長，往往要二三十年甚至更長，所以如何在特許經(jīng)營的過程中防止企業(yè)單純地追求投資回報，需要政府部門在供水質(zhì)量和供水服務上給予嚴格的監(jiān)督�！壁w旭說。
　　2007年，外資水務公司的一系列高溢價收購曾引起了外界對這一改革方式的質(zhì)疑，認為高溢價收購之后，企業(yè)要收回投資成本，必然要求政府不斷地提高水價。
　　外資水務公司威立雅自1997年在天津獲得第一個項目起，到2007年，天津居民生活用水的價格已由每噸0. 68元提高到目前的3.40元，10年里水價上漲近5倍。在廣受質(zhì)疑的威立雅競標蘭州水務公司中，也傳出威立雅曾要求蘭州市政府作出承諾，即每兩年上調(diào)一次水價，每次上調(diào)0.2元，在30年特許經(jīng)營期限結(jié)束時，蘭州的水價最終能達到4元左右。
　　“這些年的水務改革有幾個誤區(qū)，一是水務行政管理體制改革慢于外資開放的改革，由于開放是局部的開放，資本追求利潤的最大化，對此，政府沒有進行相應的協(xié)調(diào)，沒有做好統(tǒng)一對付局面的準備。二是只著重于產(chǎn)權(quán)的改革，而對城市的自來水系統(tǒng)的質(zhì)量和服務監(jiān)督不足，工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染的大量出現(xiàn)，對水資源形成的破壞沒有得到政府應有的保護�！鼻逅�同盟主席，聯(lián)合國水務督察高中對本刊記者說。
　　高中同時認為，現(xiàn)時對“水務改革”的概念過于狹隘，眼睛只盯著大中型城市的產(chǎn)權(quán)改革，而忽略了“大水務”的概念。所謂大水務，既包括城市用水系統(tǒng)的改造，也包括農(nóng)村用水系統(tǒng)的改造，要從一江一湖，全民的生活方式進行全方位的統(tǒng)籌，推進水資源節(jié)約和環(huán)保�！艾F(xiàn)在最大的問題是水資源污染問題，這個解決不好，水務改革就是失敗的�！彼�說。而事實上，隨著城市工業(yè)化程度的提高，水質(zhì)下降，農(nóng)產(chǎn)品污染等問題已經(jīng)完全暴露出來。
　　資料顯示，中國600多個城市當中，大約有400個城市常年供水不足，年缺水量60億立方米，有的城市甚至被迫限時限量供水。1000多個縣級城市，供水完善率不到50%。同時，大部分城市水質(zhì)難以達到新頒布的國家生活飲用水衛(wèi)生標準。有統(tǒng)計顯示，在2010年之前，在中國需要2萬億元人民幣的公共或者民間資本投資，用以改善城市供水系統(tǒng)和水質(zhì)。
　　“資本不愿去的地方，或在市場失靈之時，正是體現(xiàn)政府責任邊界的時候�！壁w旭說。
　　
　　改革條塊壟斷行政體制
　　
　　從電力體制改革和水務市場改革中，人們都可見政府在公用事業(yè)改革過程中的某種缺位和無作為，這或許是改革出現(xiàn)停滯或者發(fā)生走形現(xiàn)象的一個主要原因。
　　“要解決電網(wǎng)壟斷的體制，首先要破除行政壟斷。”廈門大學能源經(jīng)濟研究中心主任，原亞洲開發(fā)銀行中國電價改革項目負責人林伯強接受本刊記者采訪時說。
　　“廠網(wǎng)分開”改革步驟是通過發(fā)電側(cè)的競爭，進而達到“競價上網(wǎng)”，但事實上，到目前為止，競價上網(wǎng)仍然無法實現(xiàn)。上網(wǎng)價格仍然由國家發(fā)改委進行定價，而因為近年來電力短缺的事實，也使得這一改革設想趨于流產(chǎn)。
　　按照原先的改革方案，在配售電環(huán)節(jié)，將把現(xiàn)在的供電局改組為多個獨立的法人實體，再輔之以購電大戶與電廠簽訂直供合同，把配電網(wǎng)的建設運行下放地方。輸配分開后，將打破電網(wǎng)作為單一購買方的現(xiàn)有市場格局，形成購電方和發(fā)電方的自由選擇；到那時，電網(wǎng)才能變成一張純粹的輸送網(wǎng)絡，公開、透明的定價機制才能形成。但到目前為止，這些改革設想都沒有實現(xiàn)。
　　現(xiàn)在，電價定價機制完全掌握在政府的手中，價格不能形成市場的信號，結(jié)果導致了政策性的扭曲。電網(wǎng)壟斷的地位巋然不變，電價不能有效反映成本，也阻礙了外來投資者的熱情。企業(yè)的經(jīng)營性虧損和政策性虧損最終仍然由財政進行補貼，因而變異為“補貼壟斷”，無助于提高效率和降低成本。
　　“控制了價格和準入，使得電力市場演變成為完全的行政性壟斷。作為公用事業(yè)，政府本應該更多地采取監(jiān)管的方式，通過促進競爭形成透明的成本，而不是采取直接進行成本和價格兩頭控制的方式�！绷植畯娬f。
　　2003年國務院批準發(fā)改委制定的“電價改革方案”后，采取煤電聯(lián)動調(diào)整銷售電價和上調(diào)電價已經(jīng)進行了4次( 包括2008年8月19日的上調(diào))。
　　“在電網(wǎng)側(cè)，由于改革不到位，輸、配、售成本模糊不清，各省(區(qū))市電力公司差別很大，難以客觀核定。同時，由于電網(wǎng)仍實行高度壟斷管理體制，調(diào)價增加盈利收入，能否足夠彌補雨雪冰凍災害、地震災害和建設省(區(qū))市終端電網(wǎng)，特別是農(nóng)村電網(wǎng)，很難說清。”陳望祥表示。
　　同樣的問題也出現(xiàn)在水務改革上，由于成本的非公開化，使得水價的調(diào)整存在隨意性和合謀的嫌疑。以終端水價為例，水價包括了供水企業(yè)成本、遠水費和水資源費，遠水費主要指水利工程的建設和運輸費用，水資源費則屬于完全的行政性收費。但在終端水價中，這些成本都沒有獨立性的成本審核，這使得價格聽證會往往流于形式�！疤岢珴q價的人和反對漲價的人，都說不清楚為什么。”趙旭認為。
　　沒有一套有章可循的價格形成機制，也影響了外來資本和民間資本的投資熱情，近年來，包括早年曾進入的英國泰晤士水務、安格利安水務、法國蘇伊士昂帝歐水務、香港國泰國際都逐步退出了中國市場。
　　“超產(chǎn)權(quán)理論的研究證明，在競爭比較充分的市場上，企業(yè)私有化后的平均效益提高顯著；而壟斷市場上，企業(yè)私有化后平均效益提高并不明顯。因此，對于以行政壟斷為特征的我國公用事業(yè)來說，光有產(chǎn)權(quán)改革是不夠的，再造一個競爭性的市場同樣重要。”國務院發(fā)展研究中心副研究員金三林認為。
　　而實踐證明，價格上限管制、區(qū)域間競爭、特許投標等激勵制度的實行對于促進企業(yè)提高生產(chǎn)效率和經(jīng)營效率具有積極意義。美國、英國、日本在電信、電力、煤氣等行業(yè)普遍采用了價格上限管制方式，企業(yè)在政府規(guī)定的最高限價下有利潤最大化的自由，只要企業(yè)善于經(jīng)營，不斷提高生產(chǎn)效率，就能取得較多的利潤。另一種激勵方式就是建立穩(wěn)定的長期契約，并在績效衡量的基礎上給予現(xiàn)行企業(yè)適度的優(yōu)先簽約權(quán)。
　　
　　政府的邊界
　　
　　雖然電網(wǎng)企業(yè)利用壟斷地位進行電力投資進而導致大量的關(guān)聯(lián)交易和國資流失一直飽受外界的詬病，但直至今年3月，四部委才出臺《關(guān)于規(guī)范電力系統(tǒng)職工投資發(fā)電企業(yè)的意見》，其執(zhí)行效果以及對電力輔業(yè)資產(chǎn)的分離影響有多大，仍需觀看。
　　在改革過程中出現(xiàn)的這些隱蔽或非隱蔽的私有化，正是挑戰(zhàn)政府監(jiān)管能力和監(jiān)管邊界的一個重要考驗，在公用事業(yè)領(lǐng)域，更是如此。
　　在公用事業(yè)市場改革之前先厘清政府的監(jiān)督界限，是發(fā)達國家的通常做法。以英國為例，1984年，英國政府頒布了《電信法》，廢除了英國電信公司在電信業(yè)的獨家壟斷經(jīng)營權(quán)，允許民營化；1986年頒布《煤氣法》，廢除了英國煤氣公司的獨家壟斷經(jīng)營權(quán)并進行民營化；1989年頒布了《自來水法》，允許10個地區(qū)自來水公司民營化；1989年還頒布了《電力法》，把電力企業(yè)分割為電網(wǎng)、分銷和電力生產(chǎn)公司并允許民營化。這些法律的頒布，使民營化改革具有了法律依據(jù)和實施程序。
　　民營化以后，政府在這些企業(yè)里還保留一股(即金邊股)，但這一特別股賦予英國政府對企業(yè)的重大決策擁有特別否決權(quán)。
　　美國的公用事業(yè)改革監(jiān)管法律則堅持標準中立、程序固定、正式辯論和公開訴訟的原則，能較好協(xié)調(diào)不同利益集團的矛盾，進而能在改革過程中擴大民眾參與，摒棄官僚集權(quán)式的改革。
　　林伯強認為一些經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家的改革經(jīng)驗也值得借鑒。在供熱領(lǐng)域，如立陶宛、愛沙尼亞和匈牙利已經(jīng)通過了國家區(qū)域供熱法，大多數(shù)已經(jīng)基于商業(yè)化原則來制定和調(diào)整熱價，建立了獨立的國家制定供熱規(guī)章委員會，以監(jiān)督供熱行業(yè)經(jīng)營，包括確定熱價。許多轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家都有獨立的供熱管制機構(gòu)，負責行使政府對供熱行業(yè)的監(jiān)管職能。此外，大部分經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家還建立了補助貧困人群的政府采暖費用基金。
　　反觀中國公用事業(yè)改革，往往處于先摸索再規(guī)范的過程，法律的監(jiān)管條文不統(tǒng)一，不細化，缺乏獨立于條塊利益的綜合監(jiān)管機構(gòu)，使得改革的深化缺乏繼續(xù)推動的足夠動力，使得改革中的利益集團地位得以保持。
　　“隨著我國公用事業(yè)改革的深入，建立獨立的管制機構(gòu)似乎已成為必然之勢。要明確公共利益的目標和評判標準，要以立法形式規(guī)定政府的權(quán)力邊界和實施方式，要強制企業(yè)真實地披露信息，使公眾享有充分的知情權(quán)�！苯鹑�林認為。

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