很多人認(rèn)為制定法律最好是要先試行，先有行政法規(guī)，一段時(shí)間后把成功的東西再上升為法律。但制定法律不一定先要有行政法規(guī)，如果條件都具備的話，完全可以直接制定一部法律。財(cái)稅法體系的一個(gè)缺陷就是，大量表現(xiàn)為行政法規(guī)，趨于行政法。
　　
　　從企業(yè)所得稅法出臺(tái)到個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的提高，從取消利息稅的討論到是否開(kāi)征遺產(chǎn)稅，從修改預(yù)算法的呼吁到轉(zhuǎn)移支付法的起草，等等，近年來(lái)，公眾對(duì)財(cái)稅立法的關(guān)注程度日益提高。在這關(guān)注之下，財(cái)稅立法過(guò)程中諸多利益的博弈纖毫畢現(xiàn)。
　　北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文曾經(jīng)擔(dān)任全國(guó)人大委托的《稅收基本法》、《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》起草小組組長(zhǎng)和全國(guó)人大《企業(yè)同有資產(chǎn)法》起草小組顧問(wèn)，對(duì)財(cái)稅立法有切身體會(huì)。日前，記者對(duì)劉劍文教授進(jìn)行了專訪。
　　
　　頂天立地的法律
　　
　　《南風(fēng)窗》：十屆全國(guó)人大常委會(huì)是把轉(zhuǎn)移支付法列入立法規(guī)劃的，當(dāng)時(shí)委托您負(fù)責(zé)起草。但是聽(tīng)說(shuō)本屆人大常委會(huì)并沒(méi)有把轉(zhuǎn)移支付法列入立法規(guī)劃。為什么?
　　
　　劉劍文：由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)各地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)平衡地方政府預(yù)算收支，調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)橫向公平，加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力，保證公共特品的有效供給以及促進(jìn)資源優(yōu)化配置上起著重大作用。我國(guó)中央政府近年財(cái)政轉(zhuǎn)移支出約在1.5萬(wàn)億到2萬(wàn)億，占國(guó)家財(cái)政支出的30％到40％。如此巨大的數(shù)額，但現(xiàn)在國(guó)家居然沒(méi)有一部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律，連一部行政法規(guī)都沒(méi)有。這一屆立法規(guī)劃現(xiàn)在還沒(méi)有公布，不過(guò)據(jù)我了解，應(yīng)該是沒(méi)有把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法列入其中。
　　為什么呢?我分析有幾個(gè)方面原因。一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付涉及面很大，政策性很強(qiáng)，我們?cè)诨�礎(chǔ)制度建設(shè)方面不是很成熟。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付某種程度上也會(huì)涉及政治體制改革的問(wèn)題，涉及中央和地方的關(guān)系，特別是財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分，處理起來(lái)比較復(fù)雜。二是可能有關(guān)部門有不同的看法，認(rèn)為制定法律前先須制定行政法規(guī)，試行一段時(shí)間后再把成功的行政法規(guī)上升為法律。但我認(rèn)為制定法律有兩種路徑：一種選擇是先制定行政法規(guī)后制定法律，即將成熟的行政法規(guī)上升為法律；另一種選擇是如果現(xiàn)在方方面面條件都具備的話，完全可以直接制定一部法律，不一定先要制定行政法規(guī)，關(guān)鍵是社會(huì)的需要，條件成熟或相對(duì)成熟。當(dāng)然，上一屆全國(guó)人大常委會(huì)列入立法規(guī)劃，這一屆不一定必須列入，這也是正常的。
　　《南風(fēng)窗》：不僅僅是轉(zhuǎn)移支付法，財(cái)稅法立法好像都難度很大，幾乎每一部法律甚至行政法規(guī)的出臺(tái)或者修改都要反復(fù)討論，輾轉(zhuǎn)數(shù)年。財(cái)稅法立法難點(diǎn)到底在什么地方?
　　劉劍文：財(cái)稅法在整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中，是一個(gè)“頂天立地”的法律子系統(tǒng)。所謂“頂天”，是指涉及整個(gè)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，是大政方針。特別是近20年，我們國(guó)家始終在抓財(cái)政工具和金融工具，以法律規(guī)范保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)的發(fā)展，在西方同家，競(jìng)選總統(tǒng)或議員，競(jìng)選演說(shuō)中稅收政策是很重要的，直接關(guān)系到選票的多少。所謂“立地”，是指財(cái)稅法涉及千家萬(wàn)戶的利益，每個(gè)人的利益。隨著社會(huì)發(fā)展，百姓收入不斷提高，國(guó)家的稅收越來(lái)越多，納稅人最關(guān)心對(duì)自己有利的稅收政策。同時(shí)，政府公共職能的不斷強(qiáng)化，納稅人需要行使稅收立法同意權(quán)和稅款使用監(jiān)督權(quán)，以真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義稅收取之于民、用之于民。
　　在和諧社會(huì)的建構(gòu)中，國(guó)家與納稅人的關(guān)系是一個(gè)根本性的關(guān)系，財(cái)稅法是一個(gè)綜合性的法律部門，涉及民法、行政法、刑法等，在一定程度上影響到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的構(gòu)建。財(cái)稅法須貫穿三個(gè)理念：一是財(cái)政民主問(wèn)題，應(yīng)考慮納稅人如何監(jiān)督政府的財(cái)政支出?二是財(cái)政法定的問(wèn)題，財(cái)政基本問(wèn)題應(yīng)制定法律；三是納稅人的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題。在和諧社會(huì)的建設(shè)過(guò)程中，最主要的一個(gè)問(wèn)題是政府和納稅人關(guān)系的和諧。處理好了，法治社會(huì)建立起來(lái)，和諧社會(huì)就為期不遠(yuǎn)了。和諧社會(huì)其實(shí)是個(gè)法治社會(huì)。法治社會(huì)突破口主要是政府和納稅人的關(guān)系的和諧，這是基礎(chǔ)和根基。
　　每一部財(cái)稅法律的出臺(tái)，都涉及多種利益在博弈。我認(rèn)為中國(guó)的改革，是由一個(gè)淺層次的改革向深層次改革推進(jìn)的過(guò)程。從農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到企業(yè)放權(quán)讓利，到抓大放中小，金融體制改革等等，這些改革往往只是涉及某一方面。但是財(cái)稅制度的改革涉及整個(gè)社會(huì)的方方面面，所以現(xiàn)在的改革難度極大。每一步財(cái)稅制度的改革，都需要法律支撐。每一部財(cái)稅法律，都涉及多種利益的博弈。人民基本的人權(quán)之一就是財(cái)產(chǎn)權(quán)。所以大家非常關(guān)心財(cái)稅法。這也是我們國(guó)家這幾年改革難度最大的。今年兩會(huì)閉會(huì)時(shí)，溫家寶總理答記者問(wèn)時(shí)這樣說(shuō)：一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義。這段話非常深刻。作為一個(gè)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，深深感到財(cái)政體制改革的重要性，以及其艱辛和難度。
　　《南風(fēng)窗》：中國(guó)財(cái)稅法體系應(yīng)有多少部法律?
　　劉劍文：中同財(cái)稅法體系包括財(cái)政收入法、財(cái)政支出法、財(cái)政監(jiān)督法和財(cái)政管理法等幾大方面，應(yīng)由30部左有法律組成，但現(xiàn)在有效的只有4部法律，如財(cái)政方面有《預(yù)算法》，稅收里有3部，《稅收征收管理法》、《個(gè)人所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》。中國(guó)財(cái)稅法體系存在兩個(gè)缺陷，一是許多主要法律缺位，除了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，比如國(guó)債，彩票都沒(méi)有立法，稅收領(lǐng)域就更多了，增值稅，消費(fèi)稅，營(yíng)業(yè)稅，物業(yè)稅，環(huán)境稅需要制定法律；二財(cái)稅法體系有關(guān)立法級(jí)次太低，大量表現(xiàn)為行政法規(guī)�？梢�(jiàn)，在中國(guó)發(fā)展進(jìn)程中，財(cái)稅法治之路還很漫長(zhǎng)。復(fù)雜的博弈
　　《南風(fēng)窗》：您剛才提到，每一部財(cái)稅法律的出臺(tái)，都涉及多種利益在博弈。請(qǐng)以一部財(cái)稅法為例剖析一下財(cái)稅立法中各利益方的激烈博弈。
　　劉劍文：以企業(yè)所得稅法為例吧，當(dāng)時(shí)由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局著手統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅。這部法律從1994年著手制定，到2007年通過(guò)，歷經(jīng)13年。這部法律中利益的博弈非常充分，很容易體會(huì)到改革的艱辛和公平的來(lái)之不易。
　　一是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的博弈。立法權(quán)到底歸誰(shuí)，如何劃分?是歸全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)，還是一部分權(quán)力歸國(guó)務(wù)院?立法法在立法方面的權(quán)力是有明確規(guī)定的，財(cái)稅立法權(quán)當(dāng)然應(yīng)該歸全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)，但這部法律里面具體操作性的規(guī)則是由國(guó)務(wù)院規(guī)定的，執(zhí)行中怎樣操作和理解，涉及到利益的問(wèn)題，涉及權(quán)力的配置和制衡。立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的博弈在于雙方都想取得更大的權(quán)力。
　　二是行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)間的博弈。2005和2006年，整個(gè)社會(huì)都看得很清楚，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和商務(wù)部之間的利益博弈。商務(wù)部是外資的主管部門，企業(yè)所得稅法說(shuō)白了就是適當(dāng)提高外資稅負(fù)，降低內(nèi)資稅負(fù)。提高外資稅負(fù)，無(wú)疑會(huì)影響吸引外資，勢(shì)必會(huì)在一定程度上影響到 商務(wù)部的工作，因?yàn)槲�引外資的數(shù)量是衡量他們政績(jī)的重要指標(biāo)。稅務(wù)總局和財(cái)政部則是考慮國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)角度出發(fā)。出發(fā)點(diǎn)不一樣，得出的結(jié)論自然也不一樣。
　　三是中央和地方利益的博弈。一個(gè)主要的體制問(wèn)題，是企業(yè)所得稅收益的劃分，究竟是由國(guó)稅征收還是地稅征收，由誰(shuí)征收關(guān)系到由誰(shuí)使用。當(dāng)時(shí)的狀況是有的地方是由國(guó)稅征收，有的地方是由地稅征收。吸引外資也涉及中央和地方的問(wèn)題。廣東、上海、江浙、山東等沿海省市，外資企業(yè)眾多，大幅度提高外企稅負(fù)，會(huì)影響地方收入，進(jìn)而影響地方政績(jī)。所以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)反對(duì)并稅很正常。西部也反對(duì)，因?yàn)槲鞑看箝_(kāi)發(fā)才剛剛開(kāi)始，吸引外資剛開(kāi)始，兩稅一合并必然會(huì)影響外資投入。
　　四是國(guó)家和納稅人之間的博弈。國(guó)家追求稅前利潤(rùn)最大化，納稅企業(yè)追求稅后利潤(rùn)最大化。納稅人盡可能希望少繳，尋找法律漏洞和空白。
　　五是內(nèi)資和外資的博弈。最初一直是外資享有優(yōu)惠，實(shí)為“超國(guó)民待遇”。內(nèi)資企業(yè)的稅負(fù)一直高于外資企業(yè)。要兩稅合一，是因?yàn)?001年中國(guó)加入了世貿(mào)組織，世貿(mào)組織倡導(dǎo)同民待遇，原來(lái)我們給外資的是超國(guó)民待遇。按世貿(mào)規(guī)定，要統(tǒng)一。外資一直享受優(yōu)惠，所以現(xiàn)在覺(jué)得吃虧。
　　通過(guò)一部企業(yè)所得稅法，我們可以看到多種利益在博弈。每一個(gè)利益主體的訴求都有一定的合理性，每一部稅收法律都面臨這個(gè)問(wèn)題，當(dāng)然法律又是利益妥協(xié)的產(chǎn)物。讓法律條款設(shè)計(jì)更公平，兼顧各方利益是很難的事情。所以在西方稅法是立法難度最大的法律。每一稅率的高或低，每一項(xiàng)減免稅政策的多或少等等都涉及經(jīng)濟(jì)利益的問(wèn)題。某種程度上講，財(cái)稅法是當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)利益沖突和協(xié)調(diào)的最集中的體現(xiàn)。
　　所有的財(cái)稅法律的制定都有著復(fù)雜的利益博弈，因?yàn)樨?cái)稅法律是利益協(xié)調(diào)之法，制度設(shè)計(jì)總是千頭萬(wàn)緒。所以我們對(duì)中國(guó)的改革要有耐心，中同的改革只能是漸進(jìn)的，不能是急進(jìn)的。改革總是有一個(gè)過(guò)程，總需要付出一定代價(jià)。當(dāng)行政權(quán)阻礙法律
　　《南風(fēng)窗》：我們剛才談了很多部門利益問(wèn)題，所謂部門利益，其實(shí)是行政權(quán)力在起作用，任何現(xiàn)代法律的制定，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)政府行政權(quán)力的限制，所以一些部門會(huì)反對(duì)一些法律的出臺(tái)。在《預(yù)算法》的修改上，這點(diǎn)表現(xiàn)得比較顯著。
　　劉劍文：現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)有個(gè)預(yù)算工委，但人很少，大概只有20來(lái)人，要想審查國(guó)家每筆預(yù)算支出，難度太大。而且預(yù)算外支出現(xiàn)在都沒(méi)有列入審批，不在立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督之列。現(xiàn)在政府每年支出多少，在全國(guó)人大每年都有一個(gè)報(bào)告，但只是綜合性預(yù)算，不是分部門的預(yù)算，看不出每一筆的收入支出，到了表決的時(shí)候，若10個(gè)部門的支出，可能9個(gè)部門我同意，一個(gè)部門不同意，但現(xiàn)在是綜合性的，只能投一次票，沒(méi)有辦法反對(duì)某個(gè)部門的支出，所以現(xiàn)在一些部門的支出相當(dāng)于是沒(méi)有監(jiān)督。西方議會(huì)的重要職能之一就是監(jiān)督預(yù)算。我們現(xiàn)在預(yù)算監(jiān)督基本上是缺位的。《預(yù)算法》修改后，就要強(qiáng)化人大的預(yù)算監(jiān)督職能，就會(huì)進(jìn)一步地限制行政權(quán)力，預(yù)算就會(huì)透明、公開(kāi)。每筆預(yù)算的支出要先由立法機(jī)關(guān)來(lái)批，完全按照程序，多少額度由哪個(gè)部門審批，經(jīng)過(guò)哪個(gè)機(jī)關(guān)，都會(huì)有明確規(guī)定。比如某個(gè)地方要建一個(gè)大的項(xiàng)目，現(xiàn)在可能說(shuō)建就建了，但新《預(yù)算法》出臺(tái)后，項(xiàng)目支出就要考慮經(jīng)過(guò)預(yù)算沒(méi)有，經(jīng)過(guò)人大審批沒(méi)有，為什么是這么大的額度，等等。比如要給一個(gè)地方投資100億，現(xiàn)在政府可能說(shuō)給就給了，如果有了法律明確規(guī)定，立法機(jī)關(guān)就會(huì)問(wèn)，為什么要給100億，額度是怎么算出來(lái)的，是如何支出等等�？赡苓�會(huì)有復(fù)式預(yù)算，部門預(yù)算等，會(huì)很大程度上限制部門運(yùn)用資金的自由度。
　　《南風(fēng)窗》：《轉(zhuǎn)移支付法》的出臺(tái)如此之難，應(yīng)該也有同樣的原因。
　　劉劍文：有些地方確實(shí)會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。比如我負(fù)責(zé)起草的轉(zhuǎn)移支付法，當(dāng)時(shí)提到一個(gè)問(wèn)題，在國(guó)務(wù)院成立一個(gè)專門負(fù)責(zé)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的委員會(huì)，其它一些部門可能會(huì)不贊成。因?yàn)橄拗屏似渌�部門轉(zhuǎn)移支付的自由度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法里面，還提到解決一個(gè)程序上的問(wèn)題。國(guó)家轉(zhuǎn)移支付多少，都要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大嚴(yán)格審批，要轉(zhuǎn)移支付，按照什么原則、方法、程序轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移這么多經(jīng)費(fèi)的合理性和正當(dāng)性在哪里，要給立法機(jī)關(guān)一個(gè)說(shuō)法。有了立法機(jī)關(guān)的審查和監(jiān)督，行政部門就不能隨意地使用權(quán)力了，這是對(duì)部門限制權(quán)力。當(dāng)然部門是不樂(lè)意的。我們國(guó)家過(guò)去的一種情況是，某些機(jī)關(guān)行使某些權(quán)力是不受任何限制的。
　　《南風(fēng)窗》：作為部門領(lǐng)導(dǎo)，自然不愿意自己的支出決策要經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，如果相關(guān)的財(cái)稅立法都出臺(tái)，政府部門的權(quán)力確實(shí)要受到很大的限制。這也是財(cái)稅立法阻力的根源所在。
　　劉劍文：因?yàn)橹袊?guó)以前是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)同家，行政權(quán)力非常強(qiáng)大，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，會(huì)不斷限制政府部門的權(quán)力，這些部門當(dāng)然會(huì)有所考慮。規(guī)范和限制政府的權(quán)力，一是通過(guò)立法權(quán)、司法權(quán)來(lái)制衡行政權(quán)力，二是通過(guò)納稅人的權(quán)利來(lái)制衡行政權(quán)力。
　　《南風(fēng)窗》：作為自上而下的改革，當(dāng)中國(guó)改革走到現(xiàn)在，部委已經(jīng)開(kāi)始因?yàn)樽陨硇姓��?quán)力的被限制而產(chǎn)生抵制，那么中國(guó)改革繼續(xù)推進(jìn)的動(dòng)力在什么地方?
　　劉劍文：推進(jìn)的動(dòng)力我總結(jié)有這么幾個(gè)方面，一是靠全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)，這是中國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也是最高立法機(jī)關(guān)。2007年通過(guò)企業(yè)所得稅法，就是因?yàn)?006年全國(guó)人大常委會(huì)把它列為立法規(guī)劃，推動(dòng)了國(guó)務(wù)院來(lái)起草。二是政府自身，國(guó)家提出要依法治國(guó)、依法行政，信息公開(kāi)透明，規(guī)范政府行為等等，政府官員有其自身的素質(zhì)。三是納稅人，納稅人是社會(huì)最重要的力量。現(xiàn)在很多人已經(jīng)開(kāi)始關(guān)心政府怎樣使用納稅人的錢，監(jiān)督稅款使用是納稅人民主權(quán)利的重要體現(xiàn)：另外，還有新聞界和學(xué)界的共同呼吁等等，多方面共同著力。在今年兩會(huì)上溫家寶總理說(shuō)，在這5年，要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益，中央高層的決心，也是改革的推動(dòng)力。
　　《南風(fēng)窗》：全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委今年已經(jīng)有些動(dòng)作了?
　　劉劍文：前一段時(shí)間，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委經(jīng)濟(jì)室的研究報(bào)告，針對(duì)我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)表看法，提到要提高個(gè)人所得稅納稅標(biāo)準(zhǔn)，降低利息稅等等。還有很多建議。立法機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)表意見(jiàn)的，以前沒(méi)有見(jiàn)過(guò)�？梢钥吹剑�現(xiàn)在全國(guó)人大已經(jīng)在關(guān)注我們國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，這有助于人大更好地行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

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