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當行政權阻礙法律 阻礙施工違反法律的哪一條

發(fā)布時間:2020-03-16 來源: 感恩親情 點擊:

  很多人認為制定法律最好是要先試行,先有行政法規(guī),一段時間后把成功的東西再上升為法律。但制定法律不一定先要有行政法規(guī),如果條件都具備的話,完全可以直接制定一部法律。財稅法體系的一個缺陷就是,大量表現(xiàn)為行政法規(guī),趨于行政法。
  
  從企業(yè)所得稅法出臺到個人所得稅起征點的提高,從取消利息稅的討論到是否開征遺產稅,從修改預算法的呼吁到轉移支付法的起草,等等,近年來,公眾對財稅立法的關注程度日益提高。在這關注之下,財稅立法過程中諸多利益的博弈纖毫畢現(xiàn)。
  北京大學法學院教授劉劍文曾經擔任全國人大委托的《稅收基本法》、《財政轉移支付法》起草小組組長和全國人大《企業(yè)同有資產法》起草小組顧問,對財稅立法有切身體會。日前,記者對劉劍文教授進行了專訪。
  
  頂天立地的法律
  
  《南風窗》:十屆全國人大常委會是把轉移支付法列入立法規(guī)劃的,當時委托您負責起草。但是聽說本屆人大常委會并沒有把轉移支付法列入立法規(guī)劃。為什么?
  
  劉劍文:由于歷史和現(xiàn)實的原因,我國各地方經濟和社會發(fā)展不平衡,財政轉移支付對平衡地方政府預算收支,調節(jié)國內橫向公平,加強中央政府宏觀調控能力,保證公共特品的有效供給以及促進資源優(yōu)化配置上起著重大作用。我國中央政府近年財政轉移支出約在1.5萬億到2萬億,占國家財政支出的30%到40%。如此巨大的數(shù)額,但現(xiàn)在國家居然沒有一部財政轉移支付的法律,連一部行政法規(guī)都沒有。這一屆立法規(guī)劃現(xiàn)在還沒有公布,不過據(jù)我了解,應該是沒有把財政轉移支付法列入其中。
  為什么呢?我分析有幾個方面原因。一是財政轉移支付涉及面很大,政策性很強,我們在基礎制度建設方面不是很成熟。財政轉移支付某種程度上也會涉及政治體制改革的問題,涉及中央和地方的關系,特別是財權和事權的劃分,處理起來比較復雜。二是可能有關部門有不同的看法,認為制定法律前先須制定行政法規(guī),試行一段時間后再把成功的行政法規(guī)上升為法律。但我認為制定法律有兩種路徑:一種選擇是先制定行政法規(guī)后制定法律,即將成熟的行政法規(guī)上升為法律;另一種選擇是如果現(xiàn)在方方面面條件都具備的話,完全可以直接制定一部法律,不一定先要制定行政法規(guī),關鍵是社會的需要,條件成熟或相對成熟。當然,上一屆全國人大常委會列入立法規(guī)劃,這一屆不一定必須列入,這也是正常的。
  《南風窗》:不僅僅是轉移支付法,財稅法立法好像都難度很大,幾乎每一部法律甚至行政法規(guī)的出臺或者修改都要反復討論,輾轉數(shù)年。財稅法立法難點到底在什么地方?
  劉劍文:財稅法在整個社會主義市場經濟法律體系中,是一個“頂天立地”的法律子系統(tǒng)。所謂“頂天”,是指涉及整個國家宏觀經濟的運轉,是大政方針。特別是近20年,我們國家始終在抓財政工具和金融工具,以法律規(guī)范保障國民經濟持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調的發(fā)展,在西方同家,競選總統(tǒng)或議員,競選演說中稅收政策是很重要的,直接關系到選票的多少。所謂“立地”,是指財稅法涉及千家萬戶的利益,每個人的利益。隨著社會發(fā)展,百姓收入不斷提高,國家的稅收越來越多,納稅人最關心對自己有利的稅收政策。同時,政府公共職能的不斷強化,納稅人需要行使稅收立法同意權和稅款使用監(jiān)督權,以真正實現(xiàn)社會主義稅收取之于民、用之于民。
  在和諧社會的建構中,國家與納稅人的關系是一個根本性的關系,財稅法是一個綜合性的法律部門,涉及民法、行政法、刑法等,在一定程度上影響到社會主義市場經濟法律體系的構建。財稅法須貫穿三個理念:一是財政民主問題,應考慮納稅人如何監(jiān)督政府的財政支出?二是財政法定的問題,財政基本問題應制定法律;三是納稅人的權利保護問題。在和諧社會的建設過程中,最主要的一個問題是政府和納稅人關系的和諧。處理好了,法治社會建立起來,和諧社會就為期不遠了。和諧社會其實是個法治社會。法治社會突破口主要是政府和納稅人的關系的和諧,這是基礎和根基。
  每一部財稅法律的出臺,都涉及多種利益在博弈。我認為中國的改革,是由一個淺層次的改革向深層次改革推進的過程。從農村的聯(lián)產承包責任制,到企業(yè)放權讓利,到抓大放中小,金融體制改革等等,這些改革往往只是涉及某一方面。但是財稅制度的改革涉及整個社會的方方面面,所以現(xiàn)在的改革難度極大。每一步財稅制度的改革,都需要法律支撐。每一部財稅法律,都涉及多種利益的博弈。人民基本的人權之一就是財產權。所以大家非常關心財稅法。這也是我們國家這幾年改革難度最大的。今年兩會閉會時,溫家寶總理答記者問時這樣說:一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它,會從中看到不僅是經濟的發(fā)展,而且是社會的結構和公平正義。這段話非常深刻。作為一個國家領導人,深深感到財政體制改革的重要性,以及其艱辛和難度。
  《南風窗》:中國財稅法體系應有多少部法律?
  劉劍文:中同財稅法體系包括財政收入法、財政支出法、財政監(jiān)督法和財政管理法等幾大方面,應由30部左有法律組成,但現(xiàn)在有效的只有4部法律,如財政方面有《預算法》,稅收里有3部,《稅收征收管理法》、《個人所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》。中國財稅法體系存在兩個缺陷,一是許多主要法律缺位,除了企業(yè)國有資產法、財政轉移支付法,比如國債,彩票都沒有立法,稅收領域就更多了,增值稅,消費稅,營業(yè)稅,物業(yè)稅,環(huán)境稅需要制定法律;二財稅法體系有關立法級次太低,大量表現(xiàn)為行政法規(guī)。可見,在中國發(fā)展進程中,財稅法治之路還很漫長。復雜的博弈
  《南風窗》:您剛才提到,每一部財稅法律的出臺,都涉及多種利益在博弈。請以一部財稅法為例剖析一下財稅立法中各利益方的激烈博弈。
  劉劍文:以企業(yè)所得稅法為例吧,當時由財政部和國家稅務總局著手統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅。這部法律從1994年著手制定,到2007年通過,歷經13年。這部法律中利益的博弈非常充分,很容易體會到改革的艱辛和公平的來之不易。
  一是立法機關和行政機關的博弈。立法權到底歸誰,如何劃分?是歸全國人大或全國人大常委會,還是一部分權力歸國務院?立法法在立法方面的權力是有明確規(guī)定的,財稅立法權當然應該歸全國人大或全國人大常委會,但這部法律里面具體操作性的規(guī)則是由國務院規(guī)定的,執(zhí)行中怎樣操作和理解,涉及到利益的問題,涉及權力的配置和制衡。立法機關和行政機關的博弈在于雙方都想取得更大的權力。
  二是行政機關和行政機關間的博弈。2005和2006年,整個社會都看得很清楚,財政部、國家稅務總局和商務部之間的利益博弈。商務部是外資的主管部門,企業(yè)所得稅法說白了就是適當提高外資稅負,降低內資稅負。提高外資稅負,無疑會影響吸引外資,勢必會在一定程度上影響到 商務部的工作,因為吸引外資的數(shù)量是衡量他們政績的重要指標。稅務總局和財政部則是考慮國家經濟結構和產品結構,從經濟發(fā)展這個角度出發(fā)。出發(fā)點不一樣,得出的結論自然也不一樣。
  三是中央和地方利益的博弈。一個主要的體制問題,是企業(yè)所得稅收益的劃分,究竟是由國稅征收還是地稅征收,由誰征收關系到由誰使用。當時的狀況是有的地方是由國稅征收,有的地方是由地稅征收。吸引外資也涉及中央和地方的問題。廣東、上海、江浙、山東等沿海省市,外資企業(yè)眾多,大幅度提高外企稅負,會影響地方收入,進而影響地方政績。所以沿海發(fā)達地區(qū)反對并稅很正常。西部也反對,因為西部大開發(fā)才剛剛開始,吸引外資剛開始,兩稅一合并必然會影響外資投入。
  四是國家和納稅人之間的博弈。國家追求稅前利潤最大化,納稅企業(yè)追求稅后利潤最大化。納稅人盡可能希望少繳,尋找法律漏洞和空白。
  五是內資和外資的博弈。最初一直是外資享有優(yōu)惠,實為“超國民待遇”。內資企業(yè)的稅負一直高于外資企業(yè)。要兩稅合一,是因為2001年中國加入了世貿組織,世貿組織倡導同民待遇,原來我們給外資的是超國民待遇。按世貿規(guī)定,要統(tǒng)一。外資一直享受優(yōu)惠,所以現(xiàn)在覺得吃虧。
  通過一部企業(yè)所得稅法,我們可以看到多種利益在博弈。每一個利益主體的訴求都有一定的合理性,每一部稅收法律都面臨這個問題,當然法律又是利益妥協(xié)的產物。讓法律條款設計更公平,兼顧各方利益是很難的事情。所以在西方稅法是立法難度最大的法律。每一稅率的高或低,每一項減免稅政策的多或少等等都涉及經濟利益的問題。某種程度上講,財稅法是當今中國經濟利益沖突和協(xié)調的最集中的體現(xiàn)。
  所有的財稅法律的制定都有著復雜的利益博弈,因為財稅法律是利益協(xié)調之法,制度設計總是千頭萬緒。所以我們對中國的改革要有耐心,中同的改革只能是漸進的,不能是急進的。改革總是有一個過程,總需要付出一定代價。當行政權阻礙法律
  《南風窗》:我們剛才談了很多部門利益問題,所謂部門利益,其實是行政權力在起作用,任何現(xiàn)代法律的制定,實質上就是對政府行政權力的限制,所以一些部門會反對一些法律的出臺。在《預算法》的修改上,這點表現(xiàn)得比較顯著。
  劉劍文:現(xiàn)在全國人大常委會有個預算工委,但人很少,大概只有20來人,要想審查國家每筆預算支出,難度太大。而且預算外支出現(xiàn)在都沒有列入審批,不在立法機關或權力機關的監(jiān)督之列,F(xiàn)在政府每年支出多少,在全國人大每年都有一個報告,但只是綜合性預算,不是分部門的預算,看不出每一筆的收入支出,到了表決的時候,若10個部門的支出,可能9個部門我同意,一個部門不同意,但現(xiàn)在是綜合性的,只能投一次票,沒有辦法反對某個部門的支出,所以現(xiàn)在一些部門的支出相當于是沒有監(jiān)督。西方議會的重要職能之一就是監(jiān)督預算。我們現(xiàn)在預算監(jiān)督基本上是缺位的!额A算法》修改后,就要強化人大的預算監(jiān)督職能,就會進一步地限制行政權力,預算就會透明、公開。每筆預算的支出要先由立法機關來批,完全按照程序,多少額度由哪個部門審批,經過哪個機關,都會有明確規(guī)定。比如某個地方要建一個大的項目,現(xiàn)在可能說建就建了,但新《預算法》出臺后,項目支出就要考慮經過預算沒有,經過人大審批沒有,為什么是這么大的額度,等等。比如要給一個地方投資100億,現(xiàn)在政府可能說給就給了,如果有了法律明確規(guī)定,立法機關就會問,為什么要給100億,額度是怎么算出來的,是如何支出等等?赡苓會有復式預算,部門預算等,會很大程度上限制部門運用資金的自由度。
  《南風窗》:《轉移支付法》的出臺如此之難,應該也有同樣的原因。
  劉劍文:有些地方確實會引發(fā)爭議。比如我負責起草的轉移支付法,當時提到一個問題,在國務院成立一個專門負責財政轉移支付的委員會,其它一些部門可能會不贊成。因為限制了其它部門轉移支付的自由度。財政轉移支付立法里面,還提到解決一個程序上的問題。國家轉移支付多少,都要經過全國人大嚴格審批,要轉移支付,按照什么原則、方法、程序轉移,轉移這么多經費的合理性和正當性在哪里,要給立法機關一個說法。有了立法機關的審查和監(jiān)督,行政部門就不能隨意地使用權力了,這是對部門限制權力。當然部門是不樂意的。我們國家過去的一種情況是,某些機關行使某些權力是不受任何限制的。
  《南風窗》:作為部門領導,自然不愿意自己的支出決策要經過立法機關批準,如果相關的財稅立法都出臺,政府部門的權力確實要受到很大的限制。這也是財稅立法阻力的根源所在。
  劉劍文:因為中國以前是計劃經濟同家,行政權力非常強大,在向市場經濟轉軌過程中,會不斷限制政府部門的權力,這些部門當然會有所考慮。規(guī)范和限制政府的權力,一是通過立法權、司法權來制衡行政權力,二是通過納稅人的權利來制衡行政權力。
  《南風窗》:作為自上而下的改革,當中國改革走到現(xiàn)在,部委已經開始因為自身行政權力的被限制而產生抵制,那么中國改革繼續(xù)推進的動力在什么地方?
  劉劍文:推進的動力我總結有這么幾個方面,一是靠全國人大或全國人大常委會,這是中國最高權力機關,也是最高立法機關。2007年通過企業(yè)所得稅法,就是因為2006年全國人大常委會把它列為立法規(guī)劃,推動了國務院來起草。二是政府自身,國家提出要依法治國、依法行政,信息公開透明,規(guī)范政府行為等等,政府官員有其自身的素質。三是納稅人,納稅人是社會最重要的力量。現(xiàn)在很多人已經開始關心政府怎樣使用納稅人的錢,監(jiān)督稅款使用是納稅人民主權利的重要體現(xiàn):另外,還有新聞界和學界的共同呼吁等等,多方面共同著力。在今年兩會上溫家寶總理說,在這5年,要下決心推進財政體制改革,讓人民的錢更好地為人民謀利益,中央高層的決心,也是改革的推動力。
  《南風窗》:全國人大財經委今年已經有些動作了?
  劉劍文:前一段時間,全國人大財經委經濟室的研究報告,針對我國的宏觀經濟形勢發(fā)表看法,提到要提高個人所得稅納稅標準,降低利息稅等等。還有很多建議。立法機關對現(xiàn)實經濟生活發(fā)表意見的,以前沒有見過?梢钥吹剑F(xiàn)在全國人大已經在關注我們國家的宏觀經濟形勢,這有助于人大更好地行使立法權和監(jiān)督權。

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