原本中央可以任意調(diào)配全國(guó)資源的局面逐漸被中央與地方政府共同支配的局面所取代。這使公共政策能夠極大地適應(yīng)不同地方的發(fā)展特點(diǎn)，激發(fā)了空前的經(jīng)濟(jì)能量。 　　
　　汶川大地震震驚了國(guó)人，也震驚了世界，震驚的不只是災(zāi)難的巨大與慘烈，也有人性的光輝與感動(dòng)。在一系列的震驚之中，有一點(diǎn)則是我們不能忽略的，那就是災(zāi)區(qū)以外的地方和個(gè)人對(duì)災(zāi)區(qū)巨大的支援能力，他們的救助已經(jīng)不僅僅是中央政府的補(bǔ)充，而是此次救災(zāi)的重要組成部分，而在30多年前的唐山大地震中，雖然各地也給予了大力支持，但是很顯然，救災(zāi)是以中央政府為主體的。
　　這一重要變化凸顯了中國(guó)改革開(kāi)放30年來(lái)發(fā)生的一個(gè)重要變化，那就是不僅中央一級(jí)的綜合國(guó)力有了巨大的增強(qiáng)，而且地方各級(jí)的綜合實(shí)力也大大增強(qiáng)，人民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也遠(yuǎn)非30年前可比。如果說(shuō)，30年前中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)行的是“藏富于國(guó)”，那么經(jīng)過(guò)這30年，即使不是有意為之，也在客觀上達(dá)到了“藏富于地方”、“藏富于民”的效果。
　　
　　非均衡的地方政府發(fā)展模式
　　
　　雖然中國(guó)是集權(quán)制國(guó)家，中央擁有不可挑戰(zhàn)的權(quán)威，但是在這種金字塔型的體制中，中央的責(zé)任是通過(guò)向下級(jí)層層分解而構(gòu)成的。因此，地方也承擔(dān)不少本應(yīng)由中央政府或者社會(huì)來(lái)承擔(dān)的職能和責(zé)任，如地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地區(qū)就業(yè)、地區(qū)企業(yè)的發(fā)展、地區(qū)農(nóng)民的增加收入，等等。由于地方政府承擔(dān)了過(guò)多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)職能，為了完成任務(wù)，地方政府勢(shì)必利用各種獨(dú)特的安排來(lái)保證這些任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。
　　所以這里提出的非均衡的地方政府發(fā)展模式并非是指地方政府的體制發(fā)生了多大的變化，因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)的憲法，中國(guó)的地方政府體制依然實(shí)行“省、縣、鄉(xiāng)”的三級(jí)體制，在個(gè)別地區(qū)實(shí)行四級(jí)體制，當(dāng)然，30年來(lái)最大的變化則是特別行政區(qū)的設(shè)立，但是這只局限在港澳和未來(lái)的臺(tái)灣，對(duì)大陸并沒(méi)有影響，所以這里的非均衡的地方政府發(fā)展模式更多的是指地方政府在制定符合本地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)獲得了更大的發(fā)展空間，不必時(shí)時(shí)事事都要獲得中央的批準(zhǔn)。開(kāi)始只是特區(qū)和特定的區(qū)域，隨著改革開(kāi)放的深入，更多的地方政府也獲得了相應(yīng)的自主權(quán)。這種自主權(quán)使得地方政府得以更好地發(fā)揮本地區(qū)的地理和資源稟賦方面的優(yōu)勢(shì)，更快地促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　為了適應(yīng)這種需要，中央政府對(duì)地方政府實(shí)施了制度化分權(quán)的措施，例如1994年開(kāi)始的分稅制改革，既保證了中央穩(wěn)定的財(cái)政收入，得以集中必要的財(cái)力完成全國(guó)性的目標(biāo)，同時(shí)也從制度上為地方政府獲得可靠的資源提供了保證，但是，這種分稅制也使得地方政府能夠支配的資源不再依賴(lài)于中央政府的劃撥，而是完全依賴(lài)于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力強(qiáng)的地方政府必然擁有更多的可支配資源，因此，非均衡的地方發(fā)展模式必然導(dǎo)致了非均衡的地方政府的發(fā)展模式。
　　由于中央政府在制定政策上受到諸多限制，如要考慮地區(qū)之間的平衡性、要照顧各方面、各個(gè)利益集團(tuán)的利益。因此，其政策只能滿(mǎn)足一部分地區(qū)的需求，而不能滿(mǎn)足所有的需求。這就使公共政策的效率并不是達(dá)到最高，是以犧牲部分地區(qū)利益為條件的，因此，中央允許地方政府創(chuàng)新或者主動(dòng)創(chuàng)新，可以盡可能地滿(mǎn)足各方面的需求，使公共政策的效率極值最大化。所以中央政府對(duì)地方政府的管理逐步從指令型向指導(dǎo)型管理方式轉(zhuǎn)變。
　　隨著中央政府對(duì)地方政府管理方式的轉(zhuǎn)變，中央與地方政府的關(guān)系也發(fā)生著微妙的變化，原本中央可以任意調(diào)配全國(guó)資源的局面逐漸被中央與地方政府共同支配的局面所取代，全國(guó)一盤(pán)棋的形式也就逐漸消失，取而代之的則是中央與地方的一定程度的博弈，一盤(pán)棋也就真正成了中央與地方的game(游戲)了。
　　所以改革開(kāi)放以來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)自主性的增強(qiáng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特性的出現(xiàn)，即區(qū)域在經(jīng)濟(jì)決策、組織培育、財(cái)政收支、剩余占有與分配、要素報(bào)酬、資源配置等制度變遷與制度安排方面有了相當(dāng)?shù)�、顯著的獨(dú)立支配權(quán)。由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，不同地方政府能夠支配的資源大不相同，從而與中央政府和其他地方政府博弈的能力也就有了很大差異。這種博弈的結(jié)果能夠使公共政策極大地適應(yīng)不同地方的發(fā)展特點(diǎn)，從而避免了傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)地方差異的忽視，從而給中央和地方以及國(guó)家和社會(huì)留下了空間，激發(fā)了空前的經(jīng)濟(jì)能量，也創(chuàng)造了世界矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡。
　　
　　模式背后的特殊利益
　　
　　從政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，每一個(gè)地方政府就是一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”，地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的行為主體，必然有自己的特殊利益，在與其它地方的博弈中，必然要追求本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的最大化。也就是說(shuō)作為一個(gè)獨(dú)立的利益主體，每一個(gè)地方政府總是會(huì)本能地安排制度，保護(hù)、推銷(xiāo)本地的產(chǎn)品，使資源配置向有利于本地區(qū)發(fā)展的方向傾斜。只要地方存在獨(dú)立的特殊利益，就會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)存在。地區(qū)之間為爭(zhēng)奪資源和市場(chǎng)會(huì)展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，為了在競(jìng)爭(zhēng)中占有優(yōu)勢(shì)，各個(gè)地區(qū)會(huì)通過(guò)制度創(chuàng)新和優(yōu)化來(lái)吸引更多的資源，搶占更多的市場(chǎng)。
　　在中國(guó)，非均衡的發(fā)展模式背后所隱含的特殊利益不僅是指地方利益和政府利益，也包含地方政府的官員的利益。地方政府的官員要想進(jìn)一步在政治上謀得前途，或者想進(jìn)一步被提拔或者任用或者被選民所認(rèn)可，就必須在地方任期內(nèi)取得一定的政績(jī)，以體現(xiàn)自己治理國(guó)家的能力。而這些能力只能通過(guò)制度選擇來(lái)體現(xiàn)。因此各個(gè)官員為了取得較好的成績(jī)，獲得較多的政治選票，都會(huì)千方百計(jì)地在制度安排上想辦法。如果每個(gè)地區(qū)都這樣想，勢(shì)必形成地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)既可以成為地方政府加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，也可以成為追求“面子工程”的巨大誘因。
　　如果說(shuō)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中央政府以其強(qiáng)大的集權(quán)手段將地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)牢牢壓制住了，那么在市場(chǎng)化改革以后，地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)便顯現(xiàn)了。在獲得更多的可支配資源之后，各級(jí)地方政府就有了足夠的財(cái)力和動(dòng)力去發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這種做法一方面給了地方極大的創(chuàng)新空間，增強(qiáng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。另一方面，因?yàn)榈胤秸�府是一個(gè)獨(dú)立的利益主體，而各種資源和市場(chǎng)的有限也使得地方政府會(huì)自覺(jué)或者不自覺(jué)地利用自主權(quán)來(lái)使得地方利益最大化。其它的地方也會(huì)跟進(jìn)，也就說(shuō)在出臺(tái)保護(hù)性的制度安排上，也存在競(jìng)爭(zhēng)，這種類(lèi)型的制度競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)加劇地方保護(hù)主義、諸侯經(jīng)濟(jì)等有礙于全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)。
　　另外，地方政府也可能被工商業(yè)精英“俘獲”，從而產(chǎn)生尋租等腐敗和不公正的現(xiàn)象。放眼世界，并不是所有實(shí)行分權(quán)的國(guó)家都做得像中國(guó)這樣成功。俄國(guó)也實(shí)行財(cái)政分權(quán)，但經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)遠(yuǎn)落后于中國(guó)；印度是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，但地方經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有活躍起來(lái)；印尼和菲律賓的分權(quán)更是成效甚微。究其原因，分權(quán)讓地方精英更容易地控制政府政策是一個(gè)重要因素。
　　在一個(gè)實(shí)行中央集權(quán)的國(guó)家，商業(yè)和社會(huì)精英想控制政府并不是太容易，一是因?yàn)樵S多精英會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)，二是控制政府的花費(fèi)巨大。分權(quán)大大降低了地方精英控制政府的成本，因此，如果地方上存在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)精英集團(tuán)，分權(quán)之后就會(huì)導(dǎo)致地方政府落入這些集團(tuán)的手中，從而阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以此觀之，今天大批工商界人士紛紛進(jìn)入人大和政協(xié)，可能是一把雙刃劍。一方面，這將加強(qiáng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的地位；另一方面，它也可能產(chǎn)生工商界利用立法工具和關(guān)系網(wǎng)為自己牟取利益的現(xiàn)象。
　　溫州一名擔(dān)任全國(guó)人大代表的著名企業(yè)家，為了趕在政策變化的前面批得一塊土地，曾經(jīng)在一天之內(nèi)完成了對(duì)這塊土地的征地手續(xù)。由此可見(jiàn)，一旦地方商業(yè)精英行動(dòng)起來(lái)，地方政府就可能被俘獲。有些學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始擔(dān)心，由于官、商走得太近，溫州已經(jīng)形成對(duì)外界的封閉和排斥，最終會(huì)傷害它的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
　　今天，當(dāng)我們探究中國(guó)的經(jīng)濟(jì)奇跡與地方政府關(guān)系的時(shí)候，不能簡(jiǎn)單地用對(duì)與錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，必須看到，地方政府在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了極大的作用，而且，隨著中國(guó)區(qū)域發(fā)展的獨(dú)特性的進(jìn)一步加大，地方政府的作用還會(huì)繼續(xù)增強(qiáng)，這次地震的救災(zāi)各省市的對(duì)口支援還在繼續(xù)擴(kuò)大就可以看出這一點(diǎn)。當(dāng)然，地方政府無(wú)論會(huì)發(fā)揮多大的作用，我們都必須牢記政府作為公共管理的基本職能，既要承認(rèn)政府所具有的天然的特殊利益，又必須使其保持在一定的范圍之內(nèi)，不致危害到公共利益。
　　
　　
　　當(dāng)我們探究中國(guó)的經(jīng)濟(jì)奇跡與地方政府關(guān)系的時(shí)候，不能簡(jiǎn)單地用對(duì)與錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，必須看到，地方政府在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了極大的作用
　　
　　(責(zé)編／趙　義)

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