改革，中央買單 　　 　　縣鄉(xiāng)財(cái)政困難是一個(gè)老話題了。有一段順口溜在基層政府頗為流行：“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘�！边@段話在說(shuō)明各級(jí)政府財(cái)政狀況的同時(shí)，也含蓄地指出了造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一個(gè)重要原因：主要不是因?yàn)槭杖霚p少了，而是因?yàn)橹醒搿澳米摺钡奶�多了。這主要是指自1994年中央與地方實(shí)行“分稅制”改革以后，中央按照固定的比例（75％）上收了地方政府的主體稅種――增值稅（國(guó)稅），留給地方的是一些規(guī)模較小、征收成本較高的小稅種（地稅），前者被叫做“西瓜稅”，后者被叫做“芝麻稅”。十多年來(lái)，雖然國(guó)家財(cái)政收入的總量在不斷增長(zhǎng)，但是這種中央拿“大頭”、地方拿“小頭”的分配格局并沒(méi)有改變。
　　進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中央政府推行的另一大財(cái)政改革――農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅政策使得縣鄉(xiāng)政府能夠從農(nóng)民手里收取的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入都大量減少。因?yàn)樗�謂的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，實(shí)際上是地方政府、尤其是縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政收入。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)當(dāng)然是件大好事，但是對(duì)于縣鄉(xiāng)財(cái)政來(lái)說(shuō)，困難的格局不但沒(méi)有改觀，反而應(yīng)該是更加嚴(yán)重了。
　　但是，如果就此得出結(jié)論說(shuō)，造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本原因是兩大財(cái)政改革――“分稅制”和“稅費(fèi)改革”則過(guò)于片面，因?yàn)槲覀兩厦嫠�分析的只是�?cái)政收入或“財(cái)權(quán)”的分配，這只是財(cái)政分析的一個(gè)方面，如果要就縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難得出一個(gè)比較深刻和全面的結(jié)論，則還要分析財(cái)政支出即我們通常所說(shuō)的財(cái)政的“事權(quán)”的配置。
　　從中央和地方的財(cái)政支出來(lái)看，分稅制前后并沒(méi)有根本的變化。簡(jiǎn)單而言，中央和地方財(cái)政收入的比重由改革前的“倒四六”（中央四、地方六）變?yōu)楦母锖蟮摹罢�四六”（中央六、地方四），但是中央和地方�?cái)政支出的格局卻一直維持著“倒三七”的情況（中央三、地方七），也就是說(shuō)，雖然財(cái)權(quán)的分配有根本性的變化，但是事權(quán)的分配并沒(méi)有改變，地方政府承擔(dān)了大部分的財(cái)政支出。以2003年為例，中央和地方的收入比重是57∶43，中央本級(jí)支出和地方支出的比重則是30∶70，非常明顯，中央是把相當(dāng)大比例的財(cái)政收入“放到”地方政府去支出的，這個(gè)部分的總量幾乎相當(dāng)于中央本級(jí)支出的規(guī)模。換句話說(shuō)，中央將自己的收入一分為二，一半自己花，另一半補(bǔ)貼給地方政府花，這后一部分就是我們通常說(shuō)的轉(zhuǎn)移支付。
　　這樣看來(lái)，說(shuō)“分稅制”是造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難未免有些冤枉。稅費(fèi)改革也是如此。雖然改革取消了大部分的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，2004年又開始逐步取消農(nóng)業(yè)稅，但是中央財(cái)政分別設(shè)立了兩筆大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付――“稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助”和“農(nóng)業(yè)稅降點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助”來(lái)填補(bǔ)縣鄉(xiāng)兩級(jí)由此造成的財(cái)政缺口。所以通俗一點(diǎn)說(shuō)，中央兩大改革對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政造成的影響實(shí)際上都是由中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)“買單”的。直接將縣鄉(xiāng)財(cái)政困難歸咎于改革是把問(wèn)題簡(jiǎn)單化了。
　　但是縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境依然存在而且沒(méi)有看到多少脫困的前景。那么真正的原因是什么呢？除了簡(jiǎn)單地考察財(cái)權(quán)和事權(quán)在中央和地方的分配以外，我們還應(yīng)該仔細(xì)分析和考察轉(zhuǎn)移支付：這些資金是如何向下流動(dòng)的？分配的原則是什么？它們最終又是如何被使用的？這也許會(huì)更有利于我們理解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境的形成。
　　
　　“姥姥不疼、舅舅不愛”的中部縣鄉(xiāng)財(cái)政
　　
　　對(duì)于縣鄉(xiāng)財(cái)政、尤其是中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)移支付的意義是非常重大的。隨著改革的進(jìn)展，中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政支出中已經(jīng)有越來(lái)越大的比重不是來(lái)自自身的財(cái)政收入，而是來(lái)自上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。到目前為止，西部地區(qū)的大部分縣市，上級(jí)補(bǔ)助收入在當(dāng)?shù)刎?cái)政支出中的比重已經(jīng)達(dá)到60％～90％，而中部地區(qū)的縣也已超過(guò)50％。也就是說(shuō)，中西部地區(qū)的大部分縣主要靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付來(lái)發(fā)放工資、維持運(yùn)轉(zhuǎn)和提供農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)。這些轉(zhuǎn)移支付大致可以分成三類：第一類是稅收返還，相當(dāng)于對(duì)上繳增值稅較多的地區(qū)的一種激勵(lì)；第二類是用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付或者叫做一般性轉(zhuǎn)移支付；第三類是用于保服務(wù)、保建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，包括一些用于部門的事業(yè)費(fèi)、專項(xiàng)補(bǔ)助、扶貧款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、國(guó)債項(xiàng)目資金等等。按照一般縣級(jí)財(cái)政部門的說(shuō)法，后兩類的分工是“吃飯靠財(cái)政、建設(shè)靠專項(xiàng)”。即第二類轉(zhuǎn)移支付加上當(dāng)?shù)卣�府的自身�?cái)政收入用于“吃飯財(cái)政”，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付用于提供公共服務(wù)和公共建設(shè)。
　　稅收返還是按照固定的比例對(duì)增值稅進(jìn)行返還的，所以無(wú)疑上繳增值稅越多的地區(qū)得到的稅收返還就越多。也就是說(shuō)，東部沿海富裕地區(qū)創(chuàng)造的工業(yè)增值稅規(guī)模巨大，而得到的稅收返還也非常巨大。這無(wú)疑不是一種“均等化”的轉(zhuǎn)移支付，它會(huì)加大地區(qū)之間財(cái)力不均等的現(xiàn)象。財(cái)力性的轉(zhuǎn)移支付則是根據(jù)計(jì)算公式來(lái)進(jìn)行分配的，計(jì)算公式中考慮了各地的人口、經(jīng)濟(jì)和財(cái)力情況，是一種更加“均等化”的轉(zhuǎn)移支付。這筆轉(zhuǎn)移支付對(duì)解決中西部地區(qū)的財(cái)政困難無(wú)疑具有重要的意義。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則是所謂“戴帽下達(dá)”的資金，對(duì)于資金的用途和使用方式都有明確的規(guī)定，在分配上需要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)－批復(fù)－下達(dá)的復(fù)雜程序。
　　根據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣鄉(xiāng)財(cái)政得到的這三類轉(zhuǎn)移支付的比重是在不斷變化的。1994年分稅制實(shí)行之初，稅收返還的比重高達(dá)60％，專項(xiàng)資金30％，財(cái)力性的轉(zhuǎn)移支付只占10％左右。這非常有助于我們理解分稅制實(shí)行之初中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政所感受到的巨大壓力。但是這種情況自1999年開始發(fā)生了徹底的變化，到2003年，三類轉(zhuǎn)移支付的比重變成了20％∶20％∶60％，用于工資、稅費(fèi)改革的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占據(jù)主導(dǎo)地位，按照我們的理解，這應(yīng)該非常有利于解決中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難，但是為什么大部分中西部地區(qū)、尤其是中部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困境依舊呢？
　　如果我們將全國(guó)的縣鄉(xiāng)分成東、中、西部三類來(lái)分別考察轉(zhuǎn)移支付的分配，則答案就比較明顯了。在2003年，按照人均數(shù)額計(jì)算，東部地區(qū)的縣鄉(xiāng)得到的人均稅收返還約100元，中西部地區(qū)約40元；財(cái)力性的補(bǔ)助西部地區(qū)人均250元，東部、中部地區(qū)人均200元；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付西部地區(qū)人均近100元，東部地區(qū)約80元，中部地區(qū)約75元。綜合三類轉(zhuǎn)移支付來(lái)看，東部地區(qū)得到的稅收返還最多，西部地區(qū)得到的財(cái)力性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付最多，而中部地區(qū)的縣鄉(xiāng)無(wú)論哪一類轉(zhuǎn)移支付的比重都是最低的。這些枯燥的數(shù)字無(wú)疑可以與我們的感性認(rèn)識(shí)互相印證。中部地區(qū)過(guò)去的農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重、現(xiàn)在的縣鄉(xiāng)財(cái)政最困難，屬于典型的“姥姥不疼、舅舅不愛”的地區(qū)。
　　要解決這個(gè)問(wèn)題，無(wú)疑需要加大對(duì)中部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的力度。但是在如何加大的問(wèn)題上卻缺少統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。中部地區(qū)的基層政府的名聲無(wú)疑是最壞的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、干部作風(fēng)不好，所以有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該加大專項(xiàng)資金，控制一般性轉(zhuǎn)移支付的總量，這樣可以提高資金的使用效率，防止基層政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的濫用。
　　
　　“戴帽”支付對(duì)政府行為的異化
　　
　　事實(shí)上，為了能夠“保建設(shè)”、“保服務(wù)”，有越來(lái)越多的資金傾向于“戴帽”，不允許被用來(lái)“保吃飯”和“保運(yùn)轉(zhuǎn)”。同時(shí)，專項(xiàng)資金也有利于資金的集中使用，“集中力量打殲滅戰(zhàn)”而不是“撒胡椒面”。從這個(gè)意義上，專項(xiàng)資金起著重要的作用，但是在分配和使用方面都存在許多問(wèn)題。
　　首先是分配。與財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的分配機(jī)制不同，專項(xiàng)資金的分配主要是靠項(xiàng)目申請(qǐng)、評(píng)估和批復(fù)來(lái)進(jìn)行的。隨著專項(xiàng)資金數(shù)量和種類的迅速增加，層層上報(bào)、審批成了地方政府最為主要的工作之一，也成為地方政府獲得上級(jí)資金的主要管道之一。有的地方官員說(shuō)，地方干部最主要的考核目標(biāo)是“招商引資”，這四個(gè)字實(shí)際上是兩件事，“招商”是指從發(fā)達(dá)地區(qū)招攬企業(yè)和投資，而“引資”就是去上級(jí)部門跑資金、跑項(xiàng)目。而跑資金、跑項(xiàng)目最重要的是靠“門路”和“關(guān)系”。有研究表明，一個(gè)村的項(xiàng)目和財(cái)政資金多少主要不是和這個(gè)村的需求有關(guān)，而是和村領(lǐng)導(dǎo)的跑項(xiàng)目的“能力”有關(guān)。而地方官員跑來(lái)項(xiàng)目，除了被認(rèn)為是“能員”之外，也會(huì)得到獎(jiǎng)勵(lì)甚至是回扣。這種風(fēng)氣和做法使得專項(xiàng)資金的分配流向那些能找會(huì)跑、能哭會(huì)叫的地區(qū)，而最需要的地區(qū)卻往往得不到足夠的專項(xiàng)補(bǔ)助。另外更加嚴(yán)重的是，這種做法會(huì)加重設(shè)租尋租、找熟人拉關(guān)系的不正之風(fēng)，對(duì)政府內(nèi)部的行為模式會(huì)造成嚴(yán)重的危害。
　　其次是使用效率。只要項(xiàng)目的分配不盡合理，一般都會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的使用效率問(wèn)題。效率問(wèn)題主要表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面。一是違規(guī)使用。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除了扶貧款、救災(zāi)款等少數(shù)幾項(xiàng)被稱為“高壓線”的專項(xiàng)資金之外，拖延、截留、挪用、擠占專項(xiàng)資金的現(xiàn)象非常普遍；二是“一女多嫁”。搞一個(gè)農(nóng)田水利項(xiàng)目可以以多個(gè)項(xiàng)目的名義從財(cái)政、水利、扶貧等部門套取多筆專項(xiàng)資金；三是“假配套”。由于專項(xiàng)資金一般要求地方政府各級(jí)配套下達(dá)，而地方政府又無(wú)能力進(jìn)行配套，所以在專項(xiàng)之間騰挪借用搞“假配套”的現(xiàn)象屢見不鮮。這些問(wèn)題給專項(xiàng)資金帶來(lái)了高昂的監(jiān)督成本。上級(jí)審計(jì)部門往往會(huì)派出陣容龐大的審計(jì)組到下級(jí)財(cái)政單位進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，工作繁雜、時(shí)間拉得很長(zhǎng)，但是找出的許多問(wèn)題都是證據(jù)俱在，責(zé)任不清。
　　與專項(xiàng)資金相比，一般性的財(cái)力補(bǔ)助雖然在使用上不“戴帽”，但是按財(cái)力補(bǔ)助的辦法更有利于資金的合理分配。這里的重要問(wèn)題依舊有兩個(gè)：一是要加大對(duì)中部地區(qū)縣鄉(xiāng)的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的總量，這是解決這些地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本方式，否則農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈、所謂的“黃宗羲定律”出現(xiàn)是非常有可能的事情；二是要保證這些不“戴帽”的資金不被濫用。
　　由于我國(guó)的政府預(yù)算沒(méi)有一套完善的民主監(jiān)督的體制，所以基層政府對(duì)資金的支出安排實(shí)際上是“不透明”的。防止資金濫用并沒(méi)有一套可信并且可行的機(jī)制。但是這并不意味著我們必須走到另一個(gè)極端，由上級(jí)政府“越俎代庖”，來(lái)制定下級(jí)政府的支出安排。試想一下，隨著上級(jí)轉(zhuǎn)移支付總量的不斷加大，如果專項(xiàng)資金名目越來(lái)越多、規(guī)模越來(lái)越大，那么基層政府便屬于財(cái)政辦事機(jī)構(gòu)、沒(méi)有預(yù)算可言了。資金支出的輕重緩急的安排、臨時(shí)事件的處理便沒(méi)有變通的空間。要對(duì)基層政府的資金安排加以約束，關(guān)鍵是要加強(qiáng)預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)體制管理，并且進(jìn)一步規(guī)范縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政體制。既留出基層政府預(yù)算的空間，又探索建立一套自上而下的有效監(jiān)督的體制，才是適合中國(guó)目前國(guó)情的做法。

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