剛結(jié)束的全國“兩會”上，溫總理在《政府工作報告》中強調(diào)實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針。在2004年、2005年中央連續(xù)出臺的兩個針對“三農(nóng)問題”的“一號文件”中，分別強調(diào)了“促進農(nóng)民增加收入”和“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革并沒有被作為重點來提及。
　　中國鄉(xiāng)村治理研究中心的吳毅教授認為，雖然幾大文件都沒有直接提及“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革”，但無論是增收還是增產(chǎn)，還是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等政策，都直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的運作和改革有關(guān)。比如，促進農(nóng)民增收就涉及“農(nóng)村稅費改革”，而稅費改革就必然涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革和完善再比如“構(gòu)建和諧社會”，中國大部分的農(nóng)村地區(qū)要構(gòu)建和諧農(nóng)村，也必然涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)管理和服務(wù)的職能改革和變化。
　　為此，記者采訪了吳毅教授。
　　
　　實地感受“中度發(fā)展”
　　
　　《南風(fēng)窗》(以下簡稱《南》)：我了解到您為了研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，曾經(jīng)只身在農(nóng)村蹲點將近兩年。
　　吳毅(以下簡稱吳)：2003年3月至2004年末，我選擇了湖北武漢周邊的一個中度發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)――H鎮(zhèn)，進行了為期近兩年的田野觀察，目前，我仍然通過當(dāng)時建立的信息渠道，關(guān)注H鎮(zhèn)的最新狀況。
　　通過親自跟隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收稅、治一個學(xué)者眼中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革水和處理糾紛，親歷基層行政的運作過程。希望在對內(nèi)地農(nóng)業(yè)型村莊有所認識之后，能夠?qū)ξ覈�中度發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政運行有所理解。
　　《南》：“中度發(fā)展”是一個什么概念，為什么選擇“中度發(fā)展”的H鎮(zhèn)?
　　吳：“中度發(fā)展”是一個質(zhì)性的判斷，相對于東南沿海和西部，湖北是一個中度發(fā)展的省份，而武漢周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是中度發(fā)展的典型代表，它們多處于從農(nóng)業(yè)型向工商型轉(zhuǎn)化的過程之中。
　　我認為“中度發(fā)展”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全國更具有普遍性和代表性，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的重中之重。目前學(xué)界對此研究并不多，基于這種考慮，H鎮(zhèn)進入了我的視野。
　　H鎮(zhèn)是武漢市某區(qū)下轄的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它有三個特征，一是農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，沒有大型工商業(yè)，全鎮(zhèn)大約6萬人，面積約200平方公里二是地處省會城市邊緣，發(fā)展機遇相對較多；三是借城市擴張的機遇，通過土地開發(fā)，尤其是出賣土地，獲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的資金 (2003年其財政收入超過千萬元)，但這些土地都還是原生態(tài)的土地，地價比較便宜，2003年底的時候每一畝也就是4～5萬元。
　　《南》：調(diào)查的情況如何?
　　吳：為了便于說明問題，我將調(diào)查分為兩個階段，2004年中央一號文件公布之前與發(fā)布之后。在前一個階段，H鎮(zhèn)大量農(nóng)民外出務(wù)工，男性中青年留在鄉(xiāng)村的很少，但是他們中的相當(dāng)部分不是到東南沿海打工，而是在武漢市區(qū)就近覓職，因為作為特大城市的武漢還是能夠提供相當(dāng)數(shù)量的就業(yè)機會。這些人平時較少回到農(nóng)村的家。
　　大量中青年離開農(nóng)村，直接導(dǎo)致農(nóng)田拋荒嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計，在2002年，H鎮(zhèn)就有8400多畝拋荒及賦稅懸空的農(nóng)田，占計稅面積的1／10強；在這個距離市區(qū)僅一個多個小時車程的地方，可以看到成片的荒蕪?fù)恋�，地里蒿草叢生，村莊人跡難覓，乍一看真是令人觸目驚心。
　　《南》：國家對于農(nóng)田拋荒不是有處罰規(guī)定嗎，難道拋荒的農(nóng)民不擔(dān)心受罰嗎?
　　
　　吳：在連農(nóng)業(yè)稅費都很難收繳上來的情況下，何談罰款?。即便有處罰的條款也幾等于形同虛設(shè)。重點、難點在收稅
　　《南》：那個時候鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要在干什么?工作的重點和難點在哪里?
　　 吳：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作節(jié)奏來看，可以將農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府視為“季節(jié)性政府”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的強度有季節(jié)性變化。一般而言，上半年相對較閑，下半年，尤其是9月秋收之后，就忙碌起來。在農(nóng)村工作主要圍繞征收展開的日子里，所謂忙與閑，主要就是由征收來決定的，這個不言自明。
　　此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作從內(nèi)容來分析，可以分為中心工作和非中心工作，中心工作是指隨形勢而展開的工作，比如2003年的“非典”預(yù)防，現(xiàn)在的“保持共產(chǎn)黨員先進性教育”，以及一些突擊性的檢查評比；而如收稅這樣的常年性工作，則屬于非中心工作。非中心工作并不意味可以等閑視之，收稅正是他們工作的重點與難點所在。在稅收任務(wù)必須確保的時候，收稅對于鄉(xiāng)村兩級構(gòu)成了很大壓力。此外，鄉(xiāng)村也面臨發(fā)展的任務(wù)，比如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、興修和維護水利設(shè)施、促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的商貿(mào)開發(fā)等，這些工作也牽扯鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的很大精力。
　　2004年以前，為了將農(nóng)業(yè)稅費收上來，鎮(zhèn)財政所按每村一個專管員的比例配備干部，H鎮(zhèn)有近30個行政村，僅專職收稅人員就有近30人，再加上其他干部(如會計、出納等)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所就有40來號人，機構(gòu)超編不言而喻。但這仍然不足以解決征收難題，如果要下村收稅，除了財政專管員，往往還要帶上鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛村干部、村干部和小組長，即使這樣，完成任務(wù)仍然困難重重，到最后往往不得不依靠鄉(xiāng)村兩級墊稅。
　　《南》：也就是說為了收上稅，必須要很多干部，而很多的干部也意味著需要更大的開支，這樣又需要收更多的稅費?這不是一個惡性循環(huán)嗎?
　　吳：基本情況是這樣，這在低度發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為明顯。不過在H鎮(zhèn)，由于有賣地的收入，政府干部的工資還是可以按時足額發(fā)放的，這也是中度發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個特點，干部們一個月的收入一般超過千元，如果工作年限長，還要多一些，這在湖北已經(jīng)屬于中等偏上了。但業(yè)已超員的干部工資始終是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開支的重頭戲，畢竟賣地的收入有限，能賣的地也有限。
　　《南》：2004年中央一號文件出臺后，農(nóng)村稅費改革和糧食流通體制改革都進入了新階段，農(nóng)民的狀況有何改觀?
　　吳：對一號文件的優(yōu)惠政策，農(nóng)民非常歡迎，土地拋荒現(xiàn)象明顯減少。但如果據(jù)此推斷已經(jīng)徹底消除了拋荒問題，未免過于樂觀。因為種田的收入是極其有限的，就算是實行種糧直補和減免稅政策，農(nóng)民收入的提高也十分有限，尤其是現(xiàn)金收入并不多。
　　而農(nóng)民子弟要上學(xué)，老人要看病，中青年夫妻要建房，這些都是十分沉重的負擔(dān)。所以，外出務(wù)工仍然是農(nóng)民的首要選擇。而緩解“三農(nóng)”問題在當(dāng)前可以說就是要解決農(nóng)民的“錢袋子”問題。
　　
　　“我不同意激進的觀點”
　　
　　《南》：隨著農(nóng)業(yè)稅的減免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作重點和難點是不是也隨之改變，這也就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)必須啟動改革的進程?
　　吳：的確如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)能改的的確也都改了，但這并不等于改革的任務(wù)已經(jīng)完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革主要指向兩個序列：一是非政府序列，二是政府行政序列。前者是“七站八所”等經(jīng)濟與社會管理機構(gòu)的重構(gòu)，從形式上看，站所改革容易到位，H鎮(zhèn)除了民政、計生、財政等單位確實因?qū)嶋H工作需要而仍舊單獨設(shè)置之外，其他站所大都裁撤合并，人員也在分流，一些人雖然還保留了工作關(guān)系，但在經(jīng)濟上已經(jīng)另謀出路。原有的站所現(xiàn)在大多只有站長、副站長一兩個人還在上班。
　　不過，一刀切的“減法”改革也不是沒有后遺癥，例如大量的人員被拋向市場和社會，而在中國這樣一個人口超大國家，以這種改革來處理在某種意義上是由于社會總?cè)丝谔�多而造成的�?fù)雜問題，可能在解決舊矛盾的同時又制造出新的社會矛盾。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對此已經(jīng)無能為力，因為這已超出他們的能力范圍，涉及一個總體上的改革戰(zhàn)略選擇問題。
　　《南》：改革難點在哪里?
　　吳：機構(gòu)改革的困難主要集中在政府行政序列中的工作人員比較難以分流。一般而言，既然能在政府里干，就總有些關(guān)系，而且大多經(jīng)過程序性選拔，有正式的工作關(guān)系，如非某人恰好因過失而被開除，或者因年齡大而被鼓勵提前退休外，要對行政干部實行分流減員實際上存在很大困難。 　　結(jié)果，為了完成上級規(guī)定的減員指標(biāo)，就只能采取通過加工資鼓勵提前退休的辦法，由此一來，機構(gòu)改革減員增效的本意，卻也可能導(dǎo)致增加行政成本的后果，從而加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。這也是為了改革的長效而不得不付出的代價。
　　《南》：不少學(xué)者提出要一攬子解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)超編問題，甚至提出“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)”，只設(shè)立縣級政權(quán)的派出機構(gòu)，或者實行社區(qū)自治，您是否同意?
　　吳：我不同意他們較為激進的觀點。機構(gòu)超編是幾十年積累下來的問題，而且它更主要是社會總?cè)丝谶^多在基層行政層面的反映，所以只能采取循序漸進的辦法解決。我的觀點是解決一個社會問題的同時不能再制造出新的社會問題。例如，大量被裁減的基層干部多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的精英，如果改革完全不考慮他們的利益和現(xiàn)實困難，對于社會的長治久安十分不利，從政治學(xué)角度講，基層精英的疏離往往是底層社會既有的潛藏矛盾被誘發(fā)的催化劑。
　　對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員過多的問題，主要應(yīng)該通過“扎口子”，也就是嚴(yán)格定編，然后通過逐年退休或鼓勵提前退休的方式，將問題分年化解，這是一個緩進、穩(wěn)重的過程，即使我們因此將不得不延緩矛盾的解決，也不能過于急躁冒進。絕不要以為一個“分”字，一個“減”字就能夠包治百病，否則，我們無非是將行政層面的問題推向社會，看起來解決了一個問題，實際上卻制造出若干新矛盾。在中國這樣一個人口嚴(yán)重過剩的國家，市場并不能夠有效解決轉(zhuǎn)型社會中資源與人口的均衡分配，任何改革方案都必須考慮到這一基本國情。
　　“減員”不是目的，“增效”才是“減員”的目的�，F(xiàn)在許多學(xué)者只將關(guān)注重心放在“減”(減員、減機構(gòu))字上，對于當(dāng)下鄉(xiāng)村組織治理能力不斷弱化的一面卻視而不見，這在一定程度上已經(jīng)扭曲了改革的方向并且解構(gòu)了鄉(xiāng)村秩序。形象地說，一個政府缺少過度財政汲取的能力對于農(nóng)民固然不是壞事，但如果因此而同時也缺失了治理能力，在無法“做壞事”的同時卻也喪失了“做好事”的基本能力，那就堪憂了�，F(xiàn)在中央強調(diào)加強執(zhí)政能力建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)如何加強執(zhí)政能力是橫亙在我們面前的一道理論和實踐難題，學(xué)者們應(yīng)該把這視為改革中的一個真問題。
　　
　　政府職能重新定位
　　
　　《南》：改革之后，H鎮(zhèn)現(xiàn)在的機構(gòu)運轉(zhuǎn)和政府工作主要是什么?
　　吳：改革之后，現(xiàn)在的政府已經(jīng)由過去的“接受任務(wù)”到主動“找事情做”。因為解除征收壓力為服務(wù)型政府的定位創(chuàng)造了條件，也增強了緊迫性，只有當(dāng)政府能夠真正有效地為地方社會提供公共品服務(wù)的時候，它才具有存在的合法性價值。
　　有個例子最能說明問題，H鎮(zhèn)在傳統(tǒng)上并沒有大面積種植品頭的習(xí)慣，但是政府基于市場調(diào)查和引進企業(yè)，動員農(nóng)戶連片種植，并且采用政府擔(dān)保和“公司+農(nóng)戶”的模式推廣，現(xiàn)在已有15萬畝，年產(chǎn)10萬噸的規(guī)模。
　　《南》：但是以前也經(jīng)常有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“逼民致富”造成惡劣影響的事情發(fā)生。
　　吳：隨著中央重農(nóng)、安農(nóng)和穩(wěn)農(nóng)政策的大力推行，鄉(xiāng)村基層干部也都學(xué)聰明了。不要說農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這一類施惠于民的好事一定要注意工作方式，就是連國家應(yīng)該向農(nóng)民征收賦稅這一類既讓農(nóng)民不高興又令鄉(xiāng)村干部頭痛的任務(wù)，在中央政府嚴(yán)厲禁止強制性征收的三令五申之下，也沒有了前些年的執(zhí)行力度，收不上來也大都算了，甚至寧肯收不齊由村里或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府墊付，也不再去找農(nóng)民的岔子。前幾年那種“牽豬子，撮谷子，扒房子”的慘烈場景已經(jīng)沒有了。
　　但是新的任務(wù)對政府的管理方式和領(lǐng)導(dǎo)水平提出了考驗。比如“種植蒿頭”，由于農(nóng)民的經(jīng)濟基礎(chǔ)脆弱，不愿冒風(fēng)險，政府為了消除群眾的顧慮，以種種優(yōu)惠措施確保農(nóng)民包賺不賠，這也導(dǎo)致政府行政成本不合理的增加，由“誘民致富”導(dǎo)致“政府致負”。政府好事辦得越多，負債也可能越多，顯然這并不符合市場經(jīng)濟中政府公共職能的定位。應(yīng)該如何處理好服務(wù)農(nóng)村與創(chuàng)造政府形象的關(guān)系，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該重視的問題。
　　《南》：H鎮(zhèn)最新的改革進展如何?
　　吳：就湖北全省范圍看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革就行政系列這一塊看，尚未有新動作，目前主要在搞“保先”教育。
　　從今年的《政府工作報告》看，中央的提法是合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，而非“取消”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置。在沒有農(nóng)業(yè)稅的情況下，所謂合理定位職能，我的看法就是要定位發(fā)展和服務(wù)的職能。圍繞發(fā)展做文章，也正是中度發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)與貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最大區(qū)別，后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要問題是要解決開門運轉(zhuǎn)的問題 (因為經(jīng)費嚴(yán)重不足)，而前者就目前看，就是要搞好開發(fā)中的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)。
　　中國的現(xiàn)實情況是，政府在引入資金、引進項目、建立關(guān)系等經(jīng)濟發(fā)展中扮演了非常重要的作用。中度鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特征是開門運轉(zhuǎn)不成問題，但發(fā)展的頭緒繁多，所以，也有另一個意義上的經(jīng)費不足問題。主要矛盾，我個人認為是如何處理好發(fā)展中的農(nóng)民利益維護，因為在經(jīng)費相對不足的情況下，政府為了長期發(fā)展的社區(qū)利益，可能會犧牲農(nóng)民的一些現(xiàn)實利益，如補償不到位、截留部分補償資金等。
　　采訪結(jié)束時，吳毅向記者表示，經(jīng)過近年的調(diào)查，他對“三農(nóng)問題”有了更深的理解，它是伴隨中國現(xiàn)代化的歷史進程而產(chǎn)生的復(fù)雜問題，已經(jīng)歷經(jīng)了 100多年歷史，而且還將長期考驗我們的智慧和行動能力。
　　他表示，“三農(nóng)問題”不可能在我們這一代一勞永逸地徹底解決，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理目前所面臨一系列問題的復(fù)雜性與相互牽扯性也與此有關(guān)，所以，我們的改革空間實際上是十分局促和有限的，我們只能在這樣一個局促有限的空間中平衡左右，顧及前后，三思而后行。因此，必須注意克服各種激進的和理想主義的改革方案。

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