公民投票是一個(gè)在新聞報(bào)道中經(jīng)常出現(xiàn)的詞匯。如今年10月19日愛爾蘭舉行公民投票通過了《尼斯條約》，為歐盟的再次東擴(kuò)掃清了障礙。瑞士于今年3月舉行公民投票，贊成加入聯(lián)合國，于是該國于9月成為聯(lián)合國第190個(gè)成員國。
　　今年8月3日，陳水扁向“世界臺(tái)灣人大會(huì)”發(fā)表電視講話時(shí)，重彈“公投產(chǎn)法”的老調(diào)，叫器要通過“公民投票”的方式來決定臺(tái)灣前途。公民投票真能成為“臺(tái)獨(dú)”的救命稻草嗎？臺(tái)獨(dú)分子利用公民投票能實(shí)現(xiàn)分裂圖謀嗎？
　　
　　追溯到古希臘時(shí)期
　　
　　公民投票(Plebiscite)是一個(gè)政治學(xué)和法學(xué)術(shù)語，通常指全體公民以投票方式對(duì)制憲修憲、全國大選、領(lǐng)土變更、議會(huì)立法、政府政策等重大問題作出最后決定，它與“全民公決”（Referendum）本質(zhì)上是一回事，二者常�；煊�。公民投票的萌芽可追溯到古希臘時(shí)期，從公元前5世紀(jì)開始，古希臘城邦國家雅典實(shí)行“民主制”，由全體公民組成的“公民大會(huì)” 擁有最高權(quán)力，決定所有城邦事務(wù)�！肮�民大會(huì)”每月至少舉行一次，投票時(shí)雅奧的全體公民集中到城中心廣場，通過直接選舉、抽簽、輪換等方法任命“政府官員”，也可以通過同樣方式?jīng)Q定放逐或處死某人。不過能夠參加“公民大會(huì)”的只限于一小部分“自由民”，不包括婦女和奴隸。到了13世紀(jì)，瑞士的一些州開始出現(xiàn)“州民大會(huì)”，年滿20歲的男性公民佩腰刀短劍，參加露天辯論，情景十分熱鬧。他們以舉手表決方式來選舉本州官員、決定本州重大問題和立法事項(xiàng)，與古希臘的“公民大會(huì)”的做法有相通之處。
　　現(xiàn)在所說的公民投票最早見于美國獨(dú)立戰(zhàn)爭時(shí)期（1775～1783年），當(dāng)時(shí)盧梭等法國資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家的理論對(duì)美國的制憲過程影響很大，很多當(dāng)?shù)氐挠凶R(shí)之士認(rèn)為憲法是與人民之間的契約，一切憲法必須由人民批準(zhǔn)。1780年，美國馬薩諸塞州率先以公民投票方式批準(zhǔn)州憲法，之后其他一些州紛紛效仿。法國大革命后，也實(shí)行了公民投票制度。1792年，法國“國民會(huì)議”規(guī)定，“未經(jīng)人民批準(zhǔn)的憲法，不得視為憲法”。1848年，瑞士以公民投票方式通過了新憲法，自此開始頻繁地使用公民投票方式議決重大事項(xiàng)。第一次世界大戰(zhàn)后，德意志、奧匈、沙皇俄國三個(gè)帝國瓦解，民主主義思想觀念逐漸深入，公民投票的影響也隨之?dāng)U大。瑞典、奧地利、丹麥、希臘等一批歐洲中小國家都在憲法中對(duì)公民投票作了規(guī)定。同時(shí)，公民投票的法律效力也得到國際法承認(rèn)，國際聯(lián)盟先后主持了8次公民投票來解決德國和奧匈帝國等戰(zhàn)敗國與鄰國及新成立國家之間的領(lǐng)土糾紛。第二次世界大戰(zhàn)后的一段時(shí)間，公民投票不如戰(zhàn)前流行，直到20世紀(jì)70年代，伴隨著歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的擴(kuò)大和深化，公民投票再度興起。
　　
　　蓬勃發(fā)展但各不相同
　　
　　冷戰(zhàn)結(jié)束以來，公民投票字眼頻頻見諸報(bào)端。歐盟國家在批準(zhǔn)《馬斯特里赫特條約》時(shí)普遍進(jìn)行了公民投票。蘇聯(lián)東歐國家等，也舉行公民投票。1991年3月，蘇聯(lián)舉行首次全民公決，結(jié)果76%的人贊成保留蘇聯(lián)。發(fā)展中國家也用公民投票解決難題。1993年4月，巴西通過公民投票決定維持總統(tǒng)制。1993年6月，馬拉維通過公民投票方式?jīng)Q定建立多黨制。1994年和1995年，阿爾巴尼亞和哈薩克斯坦分別以公民投票方式通過了新憲法。
　　瑞士實(shí)行“直接民主制”，公民投票是其政治制度的一大特色，瑞士也因此成為公民投票最頻繁的國家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，瑞士在聯(lián)邦一級(jí)舉行公民投票的次數(shù)占所有西方國家總和的60%。1900～ 1950年的50年間，聯(lián)邦一級(jí)公民投票大約有100次，平均每年2次；1950～1985年的35年間共舉行公民投票190次，平均每年5.4次，翻了一番多。除全國范圍的公民投票外，州和社區(qū)一級(jí)的公民投票次數(shù)更是數(shù)不勝數(shù)。公民投票的問題無所不包，像是否允許大型運(yùn)輸卡車夜間行使，醫(yī)院周末是否開門，超市晚上能營業(yè)到幾點(diǎn)等問題都列入聯(lián)邦一級(jí)的公民投票。頻繁的公決使許多瑞士人產(chǎn)生了厭惡情緒，許多人遇到投票時(shí)要么足不出戶安坐家中，要么該干什么干什么就是不去投票。因此瑞士公民投票比例越來越低，從20世紀(jì)50年代的50%多降低到近年的35%。公民厭惡投票不只瑞士一家，也出現(xiàn)在意大利。1997年，意大利先后就狩獵、法官任期、取消農(nóng)業(yè)部、記者工會(huì)等七個(gè)問題舉行公民投票，結(jié)果因投票率低于法定標(biāo)準(zhǔn)而作廢。全民公決在許多國家大可其道之時(shí)，荷蘭、盧森堡、美國、加拿大、日本、德國等西方國家卻從來沒有在全國范圍內(nèi)舉行過公民投票。荷蘭、德國憲法中更沒有公民投票的條款，日本憲法中雖有公民投票條款，但從來在全國實(shí)行過只在縣一級(jí)或更小級(jí)別范圍內(nèi)使用過。美國大大小小的公民投票一年有15000多次，但只有一些州和社區(qū)以公民投票方式議決當(dāng)?shù)厥聞?wù)，在聯(lián)邦一級(jí)卻從未舉行過。
　　
　　歷史上的慘痛教訓(xùn)
　　
　　歷史上，徒有公民投票形式而缺乏制度性制約機(jī)制曾造成慘痛教訓(xùn)。18世紀(jì)末大革命后，法國采用公民投票批準(zhǔn)了新憲法，但公民投票遭到拿破侖叔侄濫用。1802年和1804年，拿破侖一世通過公民投票先后成為終身執(zhí)政官和法蘭西皇帝，拿破侖三世也多次利用公民投票作為其政策合法化的手段，致使公民投票本身失去信用。20世紀(jì)30年代，希特勒和墨索里尼利用當(dāng)時(shí)德國和意大利出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和人心思變的心理，借公民投票堂而皇之地上臺(tái)執(zhí)政，成為民主的夢(mèng)魘，使得公民投票聲名狼藉。難怪 1945年，當(dāng)英國首相丘吉爾向副首相艾德禮提議就戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣是否應(yīng)當(dāng)延長問題舉行一次全民公決，艾德禮不滿地回答說：這是“納粹主義和法西斯主義的工具”。
　　
　　雙刃劍效應(yīng)
　　
　　二戰(zhàn)以來，公民投票在制憲修憲以及重要立法等方面確實(shí)發(fā)揮了不可替代的作用。然而，在某些情況下，它也淪為國內(nèi)政治斗爭的工具。特別是在政府與議會(huì)就重大問題形成僵持時(shí)，政府往往依靠公民投票尋求公眾支持，這時(shí)公民投票具有雙刃劍效應(yīng)，既可能使政府?dāng)[脫困境，也可能使政府垮臺(tái)。如在二戰(zhàn)后的法國，幾次公民投票的結(jié)果耐人尋味。1946～1958年第四共和國時(shí)期，法國政壇動(dòng)蕩，人心思定，二戰(zhàn)英雄戴高樂推出了“新憲法”（又稱“戴高樂法”），為避開國民議會(huì)對(duì)其政治改革的掣肘，戴高樂依靠公民投票贏得勝利。1962年，戴高樂再次舉行公民投票，又一次旗開得勝。但到1969年戴高樂將其稱之為“深刻改革”的參議院和地方改革方案交付公民投票，再次以其政治生命作賭注，結(jié)果選民否決了該方案，戴高樂黯然辭職。正因?yàn)楣�民投票的這種雙刃劍效應(yīng)，近年來，各國政府在舉行公民投票的時(shí)機(jī)選擇很謹(jǐn)慎，往往在穩(wěn)操勝券時(shí)才訴諸公民投票。
　　
　　警惕分離主義利用之
　　
　　當(dāng)今世界，分離主義問題困擾著很多國家，即使是西方發(fā)達(dá)國家也概莫能外。像英國的北愛爾蘭問題和西班牙的巴斯克問題不時(shí)造成流血沖突；加拿大魁北克和意大利北方地區(qū)鬧獨(dú)立問題影響到各自國家的穩(wěn)定。俄羅斯的車臣、韃靼斯坦、格魯吉亞的阿布哈茲、南奧塞梯、阿塞拜疆的納卡地區(qū)、烏克蘭的克里米亞、頓涅茨克地區(qū)、塞爾維亞的科索沃等等都爆發(fā)了規(guī)模不等的分離主義運(yùn)動(dòng)。新舊分離主義者在大肆進(jìn)行分裂活動(dòng)時(shí)幾乎無一例外地都使出了公民投票的殺手锏。但是領(lǐng)土變更涉及一系列復(fù)雜問題。對(duì)于公民投票來說，首先一個(gè)問題是需要多少數(shù)量或比例的選票才有效？一個(gè)簡單多數(shù)還是所有注冊(cè)選民的多數(shù)？更關(guān)鍵的問題是確定公民投票的范圍。如許多加拿大人就提出：難道只有魁北克人有權(quán)利決定其是否獨(dú)立嗎？加拿大其他地區(qū)的居民是否也有決定權(quán)？如果魁北克有權(quán)從加拿大獨(dú)立出去，那么魁北克說英語的居民是否有權(quán)獨(dú)立而與加拿大合并？類似的問題還有，如果蘇格蘭有權(quán)從英國獨(dú)立，是否設(shè)德蘭群島有權(quán)利從蘇格蘭分離？
　　公民投票是否有效，取決于各國政府態(tài)度。1997年6月，意大利北方聯(lián)盟舉行了一次是否贊成北方獨(dú)立的公民投票活動(dòng)，意政府立即宣布公民投票結(jié)果無效。印度政府一貫堅(jiān)決反對(duì)公民投票解決克什米爾問題。也有個(gè)別國家為公民投票設(shè)置了很高的門檻。加拿大魁北克省在1980年5月和1995年10月舉行過兩次全民公決，獨(dú)立派均落敗，但仍不死心。有鑒于此，1998年8月加拿大最高法院發(fā)布法規(guī)，規(guī)定魁北克省不能單方面決定獨(dú)立，而必須得到聯(lián)邦政府和其他省份的認(rèn)可。1999年12月，聯(lián)邦政府又規(guī)定今后魁北克省再就獨(dú)立問題舉行公民投票，必須得到聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)才能生效。
　　
　　國際社會(huì)的干預(yù)
　　
　　公民投票能否舉行還受到很多國際因素的制約。第一次世界大戰(zhàn)后，德國要求阿爾薩斯―洛林歸屬問題舉行公民投票，遭到法國拒絕。法國認(rèn)為該地區(qū)是其領(lǐng)土不可分割的一部分，1871年普法戰(zhàn)爭后被德國占領(lǐng)后，有50萬法國人被迫離開該地區(qū)，致使該地區(qū)法國人占少數(shù)，因此公民投票的依據(jù)站不住腳。而奧地利要求在波希米亞和摩拉維亞舉行公民投票，被同盟國拒絕，因?yàn)榻菘怂孤宸タ寺暦Q這些地方歷史上是其領(lǐng)土。20世紀(jì)70年代，雖然英國政府同意以公民投票方式?jīng)Q定北愛爾蘭前途，但愛爾蘭拒絕接受英國主持的全民投票的有效性，愛爾蘭認(rèn)為北愛爾蘭不是一個(gè)單獨(dú)單位，它是愛爾蘭不可分割的一部分；加上新教徒在北愛占多數(shù)，公民投票結(jié)果肯定有利于英國。最能說明問題的例子是，南斯拉夫解體后歐盟同意波黑以公民投票方式獨(dú)立，但在黑山共和國提出利用公民投票決定獨(dú)立問題時(shí)歐盟反對(duì)，其中一個(gè)最主要的因素是考慮到歐洲的穩(wěn)定與安全。
　　二戰(zhàn)結(jié)束以來，一些涉及領(lǐng)土變更的公民投票結(jié)果往往沒有得到國際社會(huì)的承認(rèn)。如，1967年，英國在直布羅陀舉行公民投票，結(jié)果12000票贊成維持現(xiàn)狀，只有44票贊成直布羅陀回歸西班牙，但聯(lián)合國隨即通過2429號(hào)決議，宣布：“公民投票無效，直布羅陀仍屬于西班牙”。之后，英國尋求與西班牙政治解決直布羅陀問題�？拷�瑞典的芬蘭屬地阿蘭群島的居民曾經(jīng)舉行公民投票選擇和瑞典合并，也被聯(lián)合國宣布無效。實(shí)踐表明，在涉及領(lǐng)土主權(quán)問題上，任何單方面的公民投票都不會(huì)產(chǎn)生任何國際法效力。臺(tái)灣是中國領(lǐng)土不可分割的一部分，一些臺(tái)獨(dú)分子一廂情愿地想通過搞公民投票來分裂中國領(lǐng)土，不僅將挑起戰(zhàn)爭，而且其結(jié)果也不會(huì)得到中國政府和國際社會(huì)承認(rèn)。▲
　　

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