[摘要]指出目前政府信息資源管理的主體已經(jīng)從單一的政府部門拓展到公司、企業(yè)、第三部門，甚至社會公眾，眾多主體分工合作發(fā)揮著協(xié)同效應(yīng)。梳理國內(nèi)外政府信息資源協(xié)作管理的研究進(jìn)展，從管理方式、模型與體制、政策等方面揭示政府信息資源協(xié)作管理研究的發(fā)展軌跡。
　　[關(guān)鍵詞]政府信息　信息資源管理　協(xié)作管理
　　[分類號]F27
　　
　　隨著政府信息爆炸式的增長，單憑政府部門一己之力來管理政府信息資源已經(jīng)力不從心了。為了解決此問題，學(xué)者紛紛提出自己的看法。列維坦認(rèn)為，信息資源的本質(zhì)就是協(xié)調(diào)和整合。庫柏則認(rèn)為，信息資源管理意味著整合或協(xié)調(diào)。因此，對于包羅萬象的信息資源，必須依靠多元合作、多方協(xié)調(diào)進(jìn)行管理。不少人提出應(yīng)該改變政府信息資源的傳統(tǒng)管理模式，引入企業(yè)、第三部門，甚至社會公眾的力量對政府信息資源進(jìn)行協(xié)作管理。
　　
　　1 政府信息資源管理的概念
　　
　　政府信息資源協(xié)作管理的概念建立在對政府信息資源概念的認(rèn)識基礎(chǔ)上。不少研究者都認(rèn)為政府信息資源的概念有狹義和廣義之分。狹義的政府信息資源是指一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或雖然產(chǎn)生于政府外部但對政府活動有影響的信息資源的統(tǒng)稱，包括政府部門為履行管理國家行政事務(wù)的職責(zé)而采集、加工、使用的信息資源，政府部門在業(yè)務(wù)過程中產(chǎn)生和生成的信息資源，由政府投資建設(shè)的信息資源以及由政府部門直接管理的信息資源等。廣義的政府信息資源是指政府行政工作中產(chǎn)生和利用的信息資源及其相關(guān)人員、設(shè)備、技術(shù)、環(huán)境和資金等要素的集合，可分為政府信息資源本身、信息技術(shù)設(shè)施資源和其他資源。
　　很多研究者提出了政府信息資源管理的概念。其中比較經(jīng)典的是謝陽群從信息資源管理的組成要素出發(fā)對其進(jìn)行的定義：政府信息資源管理既包含信息本身，又包含諸如人員、設(shè)備、資金和技術(shù)之類的相關(guān)資源。朱曉峰、蘇新寧從生命周期的視角進(jìn)行定義，認(rèn)為政府信息資源管理就是政府信息資源的全生命周期管理，不僅要對政府信息資源本身進(jìn)行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制，還需對其他相關(guān)資源進(jìn)行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制。
　　
　　2　政府信息資源協(xié)作管理的理論
　　
　　目前國內(nèi)外還沒有政府信息資源協(xié)作管理的系統(tǒng)研究，但在電子政府、電子政務(wù)、協(xié)同政府、協(xié)同治理的研究中都包含了協(xié)作管理的思想。
　　
　　2.1　政府信息資源協(xié)作管理的重要性研究
　　有的研究從政府信息資源管理存在的問題人手，對企業(yè)、第三部門參與公共信息協(xié)作管理的必要性展開論述。
　　歐文?休斯從分析政府信息資源共享需求的多樣性入手，指出政府信息資源共享應(yīng)當(dāng)樹立“分類共享”的觀點(diǎn)，并在公共物品理論的基礎(chǔ)上，把政府信息產(chǎn)品或服務(wù)分成兩大類，即純公共信息和準(zhǔn)公共信息。根據(jù)在競爭性上存在的差別，準(zhǔn)公共信息進(jìn)一步細(xì)分為弱競爭信息和強(qiáng)競爭信息。對于純公共信息應(yīng)免費(fèi)共享；弱競爭信息通過向消費(fèi)者收取一定比例的成本費(fèi)共享；強(qiáng)競爭信息由信息企業(yè)通過市場定價(jià)的方式向消費(fèi)者收費(fèi)，提供有償共享。國外還有的研究者認(rèn)為多元主體參與協(xié)作可形成信息化領(lǐng)導(dǎo)力(E-leader-ship)，他們采用Quad模型表示多元主體，涵蓋除了政府部門、私營部門、民間社團(tuán)和創(chuàng)新與教育部門(I&E)四個(gè)方面的主體。
　　旃群認(rèn)為只有市場經(jīng)濟(jì)作用于政府信息資源開發(fā)、利用，信息資源產(chǎn)品遵循市場供需機(jī)制，才能孕育良好的信息資源市場，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的職能。楊玉麟等認(rèn)為在公共信息資源領(lǐng)域，凡是能提供公共信息，以提高私人福利、引導(dǎo)社會價(jià)值取向、實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，都能夠成為公共信息資源的提供者。在新的社會環(huán)境下，建立以政府為主導(dǎo)，第三部門、企業(yè)及個(gè)人等多元主體參與，以公眾滿意度為宗旨的多元化公共信息資源格局勢在必行。陳聰提出了多元化政府信息資源共享的理念，具體而言是指政府信息資源共享的投資建設(shè)主體的多元化，從單純的政府建設(shè)轉(zhuǎn)向由政府(中央政府和地方政府)、企業(yè)(包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)、外商獨(dú)資企業(yè)、合資合作企業(yè))、第三部門、社會公眾投資或通過合資、合作的形式共同投資建設(shè)政府信息資源共享工程。
　　
　　黃志澄通過對政務(wù)信息化過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，提出引入第三方中介服務(wù)對保證政務(wù)信息化建設(shè)的效益最大化至關(guān)重要，進(jìn)而提出第三方中介服務(wù)(包括咨詢、監(jiān)理、培訓(xùn))的應(yīng)用，并在此基礎(chǔ)上提出對政務(wù)信息化建設(shè)的若干建議。黃萃認(rèn)為電子政務(wù)信息資源建設(shè)的市場化，正成為推動電子政務(wù)發(fā)展的趨勢。一方面，社會團(tuán)體、企業(yè)既具有投資的能力，又具有創(chuàng)新的活力，他們的加入將使電子政務(wù)信息資源的發(fā)展動力進(jìn)一步增強(qiáng)；另一方面，社會團(tuán)體、企業(yè)的介入，不但促進(jìn)了電子政務(wù)信息資源的發(fā)展，也推動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　
　　2.2　政府信息資源協(xié)作管理的方式、模型與體制
　　西方各國政府信息資源公共服務(wù)供給模式大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：傳統(tǒng)官僚制階段；以“政府外包”、“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等為特征的市場多元化階段；現(xiàn)行的以“整體合作政府”為特征的整體合作階段。
　　陳聰所構(gòu)建的政府信息資源的分類共享模式，包括健全純公共信息資源的共享模式和優(yōu)化準(zhǔn)公共信息資源的共享模式。魏吉華提出了政府信息資源內(nèi)外聯(lián)合開發(fā)模式，政府部門可聯(lián)合社會機(jī)構(gòu)如圖書館、情報(bào)所、信息資訊公司、軟件開發(fā)商、高校等共同開發(fā)信息資源。劉月學(xué)等認(rèn)為政府信息資源開發(fā)模式有外源化模式、產(chǎn)業(yè)化模式、內(nèi)外聯(lián)合開發(fā)模式和網(wǎng)絡(luò)開發(fā)模式。黃萃認(rèn)為目前來看電子政務(wù)信息資源的市場化和資金籌措已經(jīng)呈現(xiàn)多元化格局，包括伙伴關(guān)系、外協(xié)外包、政企整合、發(fā)行債券和廣告籌資五種模式。
　　2005年，李立明等以信息化城市管理為對象，提出了電子公共服務(wù)模型――GBCP模型，描述了政府(G)、企業(yè)(B)、公眾和社區(qū)(C)、公共產(chǎn)品(P)構(gòu)成的、涵蓋電子公共服務(wù)各方面的完整動態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，如圖1所示：
　　筆者提出在公共信息資源管理領(lǐng)域引入電子參與，調(diào)動公眾以社會治理者的身份，協(xié)調(diào)各組織、各階層的利益來進(jìn)行公共信息資源的有效管理，筆者還曾提出了基于E-Participation的公共信息資源管理模式。
　　
　　3　政府信息資源協(xié)作管理的政策
　　
　　政策能為協(xié)作管理的順利實(shí)施和健康發(fā)展提供有效的支持，許多國家制定政策支持公司、企業(yè)等私營部門以及非政府組織參與政府信息資源管理、開發(fā)與建設(shè)，發(fā)揮市場機(jī)制的功效。
　　1983年，英國信息技術(shù)咨詢小組(ITAp)提議將一部分政府信息在市場上進(jìn)行交易，由私營信息部門對其進(jìn)行進(jìn)一步加工、開發(fā)或者利用。2000年9月英國發(fā)布的《21世紀(jì)的電子政務(wù)服務(wù)》中指出了將商業(yè)機(jī)構(gòu)和民間組織引入到電子服務(wù)市場的重要作用。2003年10月英國批準(zhǔn)執(zhí)行《歐盟公共部門信息再利用指令》，隨后參照此指令制定了相應(yīng)的法規(guī)。例如， 2004年制定了《政府公共信息再利用的最佳實(shí)踐指南》，2005年頒布了《公共部門信息再利用規(guī)則》，它們明確了政府部門職責(zé)以及應(yīng)公開的信息內(nèi)容，規(guī)定在公共信息再利用時(shí)要堅(jiān)持非歧視與公平的原則，并且規(guī)范了公共信息再利用的范圍、再利用的申請流程，許可證發(fā)放以及批準(zhǔn)的程序等問題。
　　1990年美國工業(yè)貿(mào)易署發(fā)布的《政府擁有的可交易的信息：政府部門與私營部門信息交易指南》中指出，美國政府可按市場價(jià)出售已形成市場價(jià)格的公共信息；政府為企業(yè)提供那些尚未形成市場價(jià)的信息時(shí)可只收信息成本費(fèi)。在交易完成后，政府不直接參與信息加工活動，而由企業(yè)自己投資建設(shè)；對于可由私營部門提供的信息服務(wù)，政府不應(yīng)再提供類似服務(wù)。此外，政府部門應(yīng)與私營部門加強(qiáng)合作，同時(shí)將大部分的信息收集工作委托給社會信息服務(wù)機(jī)構(gòu)。1993年美國公布《國家信息基礎(chǔ)設(shè)施行動計(jì)劃》，提出了9個(gè)方面的具體措施，確定了反對壟斷、鼓勵競爭與合作、優(yōu)勝劣汰的方針。該計(jì)劃支持私人企業(yè)在國家信息基礎(chǔ)沒施建沒中占據(jù)核心地位，并采用稅收優(yōu)惠和頒布相應(yīng)的監(jiān)管政策的辦法刺激私人企業(yè)投資建設(shè)國家信息基礎(chǔ)設(shè)施。2001年1月，美國圖書館與信息科學(xué)委員會(NCLIS)向白宮遞交《公共信息傳播綜合評估》報(bào)告，肯定了商業(yè)機(jī)構(gòu)、非政府組織(NGO)在公共信息傳播中的作用。2001年3月，NCLIS又提交了《公共信息資源改革法案2001》，提議制定行之有效的公共信息資源獲取計(jì)劃，并采用多種手段特別是以公私合作的方式實(shí)現(xiàn)公共信息資源的整個(gè)生命周期管理。2002年美國頒布了《電子政府法案》(E―Gov―ernment Act 2002)，提倡為外包服務(wù)商創(chuàng)造有利的環(huán)境，鼓勵采用外包的方式開展電子政務(wù)項(xiàng)目，這樣能為承包方帶來通過使用lT改造業(yè)務(wù)流程所節(jié)省下來的節(jié)余資金(share-in-saving)。
　　歐盟在多國整合協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上進(jìn)行區(qū)域性公共信息資源管理。歐盟成立信息協(xié)會(information society)，該協(xié)會的主要職能為領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)歐盟成員國進(jìn)行信息化建設(shè)，特別是進(jìn)行公共信息資源建設(shè)與服務(wù)。歐盟1994年發(fā)布信息化建設(shè)報(bào)告，提倡國家信息自由化政策，保護(hù)信息化領(lǐng)域的多元化競爭。1996年歐盟制訂了《促進(jìn)公共與私人部門在信息市場的協(xié)作指導(dǎo)原則》，促進(jìn)公共部門和私人部門之間的協(xié)作。1999年1月歐盟委員會發(fā)表了《公共部門信息：歐洲的重要資源――關(guān)于信息社會公共部門信息的綠皮書》，提倡與私人企業(yè)、非政府組織、非盈利機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作以促進(jìn)公共部門和私人部門的公平競爭，提高政府部門信息資源共享程度，明確規(guī)定了官方版權(quán)的含義、公共部門信息的范圍、獲取和傳播公共信息的條件等。2000年11月歐盟通過了《提高和擴(kuò)展公共部門信息的獲取》指令，提倡公共信息的非歧視性公平交易，并且進(jìn)一步規(guī)定了公共部門信息再利用的申請流程、公共部門信息再利用的條件、這項(xiàng)指令的具體實(shí)施等一系列問題。該項(xiàng)指令旨在促進(jìn)公共部門信息的再利用與商業(yè)性開發(fā)。
　　
　　4　現(xiàn)有研究的貢獻(xiàn)與存在的問題
　　
　　雖然已有的研究沒有直接提出協(xié)作管理的概念，但是多元化管理、公私合作管理、市場化管理、公眾參與信息資源管理等研究都包含了協(xié)作管理的思想，為政府公共資源協(xié)作管理打下了基礎(chǔ)。但是研究尚處于發(fā)展的初級階段，尚不成熟，存在不足之處。
　　
　　4.1　現(xiàn)有研究成果
　　在理論層面，目前的研究者都意識到，在新的歷史條件下，單靠政府部門進(jìn)行公共信息資源管理存在局限性。不少研究者都明確提出要加強(qiáng)政府、企業(yè)、第三部門的協(xié)作，依靠行政機(jī)制、市場機(jī)制、志愿機(jī)制的協(xié)同效應(yīng)來提高公共信息資源管理的水平。
　　有的研究者對公共信息資源進(jìn)行更細(xì)致的分類，指出了哪些類型的公共信息資源具備市場開發(fā)的可能性，這些理論為企業(yè)參與協(xié)作管理奠定了理論基礎(chǔ)；有的學(xué)者對企業(yè)、第三部門參與公共信息資源管理的作用進(jìn)行了分析；有的研究者從公共信息資源管理起源人手，對公共信息資源管理體制的歷史演變進(jìn)行歸納，并對比分析了國內(nèi)外一些國家的公共信息資源管理體制，提出了我國公共信息資源多元管理體制。
　　在政策層面，美國、歐盟、澳大利亞等國家和地區(qū)的政府都在電子政務(wù)服務(wù)的相關(guān)條令中提出了一系列促進(jìn)公私合作(包括政府與企業(yè)合作、政府與第三部門合作)的措施，肯定了企業(yè)、第三部門在政府信息資源建設(shè)中的地位，指出了協(xié)作管理、多元化管理對于信息開發(fā)的重要意義。特別是《歐盟公共部門信息再利用指令》的影響巨大，許多國家都參照本國的國情制定了政府信息再利用的政策，支持企業(yè)參與到政府信息開發(fā)和服務(wù)中來。各國政府在制定公眾參與政策方面的成果也十分突出。聯(lián)合國自2003年后發(fā)布的電子政務(wù)測評報(bào)告中，都設(shè)立了電子參與指數(shù)，將電子參與的程度直接與電子政務(wù)的成效掛鉤。電子參與指數(shù)的設(shè)置反映了政府信息資源管理領(lǐng)域?qū)�公眾參與的重視。
　　在實(shí)踐層面，政府公共資源協(xié)作管理方面的項(xiàng)目已經(jīng)如火如荼地開展起來了。協(xié)作管理的形式在電子政府、政府門戶網(wǎng)站、公共信息平臺、公共信息服務(wù)系統(tǒng)、公共信息商業(yè)開發(fā)、醫(yī)療信息服務(wù)等政府信息資源管理多種領(lǐng)域得到應(yīng)用。私營部門通過服務(wù)外包、多元融資、成立公司、外聘人員、租用設(shè)備等形式參與到政府信息資源的供給、開發(fā)利用。第三部門也在信息咨詢、技術(shù)援助、人員支持等領(lǐng)域參與到政府信息資源管理過程中。公眾參與政府信息資源管理的案例也不斷涌現(xiàn)。公眾參與在政策制定、公眾門戶、電子論壇、網(wǎng)上民主、服務(wù)系統(tǒng)、政府網(wǎng)站、公眾參與窗口都得到了廣泛的體現(xiàn)。
　　
　　4.2　研究存在的不足
　　在理論層面上，把政府信息資源與公共信息資源混為一談，很少細(xì)致地區(qū)分出政府信息資源管理這個(gè)具體而重要的領(lǐng)域。已有的研究目前還停留在對多主體協(xié)作進(jìn)行公共信息資源管理的重要性的討論上，還沒有深入下去，缺乏對協(xié)作模式、協(xié)作流程、協(xié)作機(jī)制、協(xié)作平臺建設(shè)方面的系統(tǒng)研究。公共信息資源管理和政府信息資源管理本身還是一個(gè)發(fā)展中的課題，它們的概念、內(nèi)涵、研究對象等至今還處于探索階段，因此政府公共資源協(xié)作管理理論研究還有很長的路要走。
　　在政策層面，由于政府信息資源協(xié)作管理還處于研究的起步階段，國家缺乏專門針對此領(lǐng)域的立法和政策。現(xiàn)有的法律和規(guī)范都是在把政府作為單一主體的傳統(tǒng)的管理體制下設(shè)立的。
　　政府信息資源協(xié)作管理的實(shí)踐應(yīng)該說已經(jīng)走在理論研究的前面，滯后的理論研究無法為其提供有效的指導(dǎo)，實(shí)踐活動還處在“摸著石頭過河”的自為狀態(tài)，遇到不少困惑和難題。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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　　[2]李志敏淺析政府信息資源管理學(xué)理論，2010(9)：40－41
　　[3]謝陽群．美國聯(lián)邦政府的信息資源管理．國外社會科學(xué)，2001
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