[摘要]分析關于高校圖書館罰款法律依據(jù)的主要觀點，包括將高校圖書館視為授權行政主體、非授權行政主體、公務法人主體、服務收費主體4種觀點；認為把圖書館和讀者之間的關系認定為民事法律關系更加合理，因為這可以在很大程度上解除高校圖書館對逾期問題處理的困境；并從民事法律關系角度，就高校圖書館對逾期違約金的收取和管理的規(guī)范化進行闡述。
　　[關鍵詞]高校圖書館　罰款　行政處罰 民事法律關系 違約金　合同法
　　[分類號]G252
　　
　　“逾期罰款”是絕大多數(shù)圖書館制度體系的重要組成部分。但是在我國，由于法律沒有對高等學校的地位予以明確的規(guī)定，高等學校是被視為事業(yè)單位來界定的。于是，作為其附屬機構的圖書館所具有的罰款權就受到了質疑。逾期罰款造成的矛盾沖突在圖書館不可避免，嚴重影響了圖書館與讀者之間關系的和諧，其癥結在于圖書館究竟是否有法律所賦予的罰款權利以及在這個前提條件下對罰款制度設計的科學與否。在國家法制得到逐步健全，讀者維權意識不斷提高，依法治館日漸深化及和諧社會構建的背景下，有必要就圖書館的逾期罰款權利與性質等問題給予澄清，打造出既具有強制力和管理功能，又能春風化雨，潤物無聲地規(guī)范讀者、教育讀者的規(guī)章制度。
　　
　　1　高校圖書館罰款權利依據(jù)的主要觀點
　　
　　1.1　授權行政主體觀點
　　權利是指特定社會成員依照正義原則和法律規(guī)定所享有的利益與自由。圖書館有罰款的權利嗎?罰款的收取有依據(jù)嗎?法律意義上的“罰款”是行政處罰措施。有學者對《高等教育法》第三十條的規(guī)定解讀后認為，高校是具有一定教育行政管理權的事業(yè)單位法人，其行政處罰權由學校的財務處來行使，或者以票據(jù)的形式委托圖書館來操作。這種觀點已經(jīng)有了判例的支持�！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗蟆吩趯ο嚓P案件的報道中寫道：“在我國目前的情況下，某些事業(yè)單位、社會團體雖然不具有行政機關的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權”。有關法院在判決書中認為：高校是“授權行政主體”。據(jù)此，高等學校享有罰款權利，這種權利可以委托其所屬圖書館來行使。
　　
　　1.2　非授權行政主體觀點
　　有學者指出，以“授權行政主體”的概念來給高等學校定位將難以界定其在什么場合是行政主體，什么場合不是行政主體，造成主體地位的模糊與搖擺不定。況且，我國是成文法律國家，在法律、法規(guī)沒有對高等學�！笆跈嘈姓黧w”的法律地位有更加明確的規(guī)定之前，還不能以個案來認可學校(包括其所屬圖書館)罰款的合理性。按照《行政處罰法》第十五條的規(guī)定，高等學校不是罰款權利主體，其圖書館的罰款制度也只能屬于《行政處罰法》第十四條規(guī)定的“其他規(guī)范性文件”，不能用于對罰款的規(guī)范。事實上，2002年教育部頒布的修訂后的《普通高等學校圖書館規(guī)程》第二十條有意將原《規(guī)程》第八條中“罰款”之規(guī)定取消，就在于避免與《行政處罰法》相抵觸。
　　
　　1.3　公務法人主體觀點
　　“公務法人”是指負擔某種公共職能，為社會提供專門或者特定公共服務的組織。在為公務分權理論立法的國家，高等學校屬于公務法人的一種重要類型，其與政府的分權基礎是高等教育公務。有學者認為，把高等學校視為公務法人，有助于解決高校圖書館的罰款問題，因為這有可能使原本只有行政機關和授權行政主體享有的罰款權為高等學校以及其委托代行相關管理權的圖書館來龍去脈行使。但是，我國至今沒有對公務法人立法，以此理論還不能解釋我國高校圖書館罰款制度的合法性。
　　
　　1.4　服務性收費主體觀點
　　根據(jù)教育部、國家發(fā)展改革委、財政部2006年公布的《關于進一步規(guī)范高校教育收費管理若干問題的通知》，其中有一項服務性收費，就是指高校為在校學生提供由學生自愿選擇的服務并收取相應的服務性收費。這些收費只要報有關部門批準，就是合法的。因此，圖書館的逾期罰款應該屬于學校的服務性收費�！２煌恼J識是，把借閱服務當成選擇服務項目，就使圖書館有了拒絕為那些不接受罰款制度的讀者服務的借口，不符合《教育法》第四十二條(一)規(guī)定的關于受教育者有使用“圖書資料”的權利的規(guī)定，屬于違法。
　　
　　2　從民事法律關系角度認識圖書館罰款制度
　　
　　2.1 民事法律關系的形成
　　在許多判例中，法院都把學校與學生之間的關系認定為民事法律關系，依此類推，高校圖書館作為受學校委托行使職權的機構，其與讀者之間的關系亦是民事法律關系。雖然高校圖書館與讀者之間存在管理與被管理、服務和被服務的關系，但是不能因此否定雙方之間依據(jù)借前閱合同形成的地位平等的民事法律關系。借閱合同的主體就是學校(圖書館)和讀者，其客體就是圖書館與讀者權利義務所指的對象――書刊資源。以圖書館和讀者之問的民事法律關系來對待書刊借閱逾期問題將使許多問題迎刃而解，尤其是有利于使圖書館的處罰權合法化，但是稱之為“罰款”已不合適，宜改稱“違約金”。這不僅是稱呼的變化，而且寓意著圖書館對逾期處罰行為的法律性質不同。因為，圖書館不是行政處罰權的主體，不能對書刊逾期采取“罰款”措施，而讀者違反了與圖書館達成的借閱合同，沒有按期歸還圖書，圖書館收取超期違約金合情合理。
　　
　　2.2 圖書借閱合同的法律特征
　　《合同法》第二條規(guī)定，合同是平等主體的自然人、法人和其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的意思表示一致的協(xié)議。從合同的內容來看，圖書借閱合同不僅約定了開放時間、借閱書刊種類、冊數(shù)、歸還時間等問題，而且設置了圖書館和讀者雙方的權利和義務及違約責任，讀者在辦證時要詳細了解這些內容，而后決定是否接受，這符合意思表示的法律要求。比如，上海圖書館在讀者申請辦證時會先與讀者簽署一份《讀者服務協(xié)議》，該協(xié)議完全本著平等互利的精神明確規(guī)定讀者的權利、義務，協(xié)議中有明確語句“同意以上服務協(xié)議并保證上表填寫真實有效的，請在以下簽名處簽名”。借閱合同對圖書館和讀者都有約束力，成為調制雙方行為的規(guī)則，這種合同依約定條件得到變更，或者終止。
　　
　　2.3 圖書館收取逾期違約金的法律依據(jù)
　　既然學校(圖書館)與讀者之間存在著合同關系，讀者使用圖書館所藏書刊不按期返還就是一種違約行為�！逗贤ā返谝话倭闫邨l規(guī)定：“當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的，應當承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任”。第一百一十四條第1款規(guī)定：“當事人可以約定一方違約時應當根據(jù)違約情況向對方支付一定數(shù)額的違約金，也可以約定因違約而產(chǎn)生的損失賠償?shù)挠嬎惴椒ā�。所以，讀者根據(jù)同圖書館的約定向圖書館支付逾期違約金符合法律規(guī)定。而且，讀者在交納違約金后，還必須履行歸還圖書的義務。在現(xiàn)行法律框架內，圖書館對逾期違約金的收取的方法、標準等只能是在《合同法》精神和原則指導下，同讀者簽訂借閱合同。 　　
　　3　民事法律關系視野中的逾期違約金收取和管理的規(guī)范化
　　
　　3.1 獲權管理
　　高校圖書館是法人內部的組織機構，只有在得到法人授權后，才能以自己的名義簽訂合同，并享受合同權利，承擔合同義務。目前的情況是，絕大多數(shù)高校圖書館對逾期行為的處罰沒有得到校方明確授權，只有少數(shù)圖書館的借閱規(guī)則得到了學校的認可，比如：中國政法大學圖書館的《圖書逾期罰款制度》、哈爾濱工業(yè)大學圖書館的《圖書館借閱書刊過期罰款規(guī)則(修改條款)》等。
　　
　　3.2　程序管理
　　我國已經(jīng)頒布的地方性圖書館立法中，無一例外地包含著“讀者有向圖書館或其主管部門提出意見和建議的權利”，意在指出“對圖書館制定作出的涉及和影響到讀者重大權利和利益的制度、決定，讀者有參與和最后表決的權利”。國外許多大學圖書館在制訂政策時，有一個好的做法，就是每一項政策的開頭都會寫明這項政策的目的，希望讀者給予支持并提出意見。既然逾期處罰依據(jù)借閱合同來規(guī)范，就要保障讀者的意思表達權，必要時可以“聽證會”等形式就有關問題達成一致。
　　
　　3.3 內容管理
　　“內容”以借閱合同的具體條款來反映。由于讀者同圖書館相比，處于事實上的弱勢地位，加之圖書館分別同每位讀者舉行談判的不現(xiàn)實性，合同條款往往成為類似于某些壟斷部門的格式條款而強加給讀者。因為，讀者如果不接受條款內容，圖書館就不會為其辦刪借閱證�，F(xiàn)在，高校圖書館對逾期處罰的規(guī)定五花八門，不僅標準極不統(tǒng)一，而且存在著明顯的加重讀者責任，侵害讀者權益，弱化圖書館自身義務的問題。在各高校的逾期處罰制度中還普遍缺少讀者申辯權、陳述權、控告權等內容，更是把讀者置于只能被監(jiān)管的不平等地位。
　　
　　3.4　催還管理
　　合同不是萬能的，不能因為有了借閱合同而放棄圖書館的管理職責。處罰只是手段，不是目的，不能為了處罰而處罰，圖書館要通過催還工作的常態(tài)化盡可能減少處罰的對象、處罰的次數(shù)和處罰的金額，這也從一個側面反映了圖書館的管理水平。催還圖書的方式如電話、短信、電子郵件等。對于網(wǎng)站公布這種方式的采用要慎重，因為可能涉及到讀者的隱私權保護問題。有研究者建議借鑒超市的做法，借、還書時為讀者打印清單，使讀者清楚自己每次借還書的冊數(shù)、名稱及歸還日期，以起到逾期預警的作用。這不失為一個好辦法，有條件的圖書館可以一試。
　　
　　3.5　誠信管理
　　在有的國家，拖欠圖書館的罰款將被上報到信用評級機構。但是，一旦清賬了，就不再成為信用問題。誠信制度是對圖書館書刊借閱的一種輔助管理措施，其總體思路就是對讀者的借閱行為進行全程跟蹤記錄，并建立誠信榜，設置相應的分值，對遵章守紀、按期歸還的讀者進行加分，把名單在“誠信榜”上公布予以表揚，并給予一定的特別服務獎勵。對于逾期不還等違規(guī)讀者，則降低分值，并限制其利用圖書館的權利。誠信管理是一種心靈的教化，通過對讀者內心深處的觸動，引導其樹立遵紀意識、誠信意識。誠信管理目的、內容、方法等應寫入借閱合同之中。
　　
　　3.6　使用管理
　　圖書館對逾期違約金的收取和使用要符合國家法律和法規(guī)的要求，管理要科學規(guī)范。有位讀者到圖書館交罰款后索要收據(jù)或者發(fā)票，工作人員告知沒有。這類情況在許多圖書館存在，收款不開收據(jù)不符合法律規(guī)定。正確的做法是在讀者交違約金時，圖書館工作人員要向其出示蓋有學校財務處公章的與違約金數(shù)目相等的票據(jù)。有的圖書館在逾期處罰制度中規(guī)定“辦理逾期罰款由圖書館出具憑據(jù)，并將雙聯(lián)憑據(jù)存根及罰款金交至校財務處”就是明智之舉。圖書館要定期公布上繳違約金的數(shù)額及其去向，財務部門和紀檢部門也應對圖書館定期檢查。
　　
　　3.7　創(chuàng)新管理
　　制度的生命力在于創(chuàng)新，借閱合同的內容也非一成不變。如果圖書館沿襲“處罰――懲戒”的思路，咬定“處罰”不放松，而不在制度創(chuàng)新上做文章，那么就會形成制度越多而秩序越少的狀況。其一，要充分考慮節(jié)假日、學生實習、圖書館搬遷等特殊情況，規(guī)定歸還圖書的寬限期，實行“免責還書”。其二，約定違約金的上限，使讀者僅僅承擔“有限”而非“無限”之責任。其三，約定對逾期不還者暫時剝奪其書刊借閱權，甚至暫時凍結其享受圖書館的一切服務。這種做法已在國內部分高校圖書館展開，其效果較“先繳罰款再重新借書”更加人性化，是圖書館行使其管理職權的應有體現(xiàn)，在圖書館目前沒有罰款權的情況下，更加符合法律要求。

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