把“小金庫”界定為集體腐敗，并將“集體腐敗入刑”是不妥當(dāng)?shù)模踔習(xí)䦟?dǎo)致集體代個人受過、最后人人無過的問題。因此，既要加大懲治的效力，也要搞準(zhǔn)目標(biāo)。 　　今年以來，中央政府拉開了新一輪“小金庫”專項治理行動。先后發(fā)布了幾個文件：中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》，四部委頒布的《關(guān)于在黨政機關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》，以及最近中央紀(jì)委制定的《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀(jì)行為適用若干問題的解釋》。
　　“小金庫”在我國雖說是個老大難問題，但真要下定決心，并非不可治愈。為了達(dá)到治愈“小金庫”問題的目標(biāo)，基本的對策就是治標(biāo)和治本兩手抓，兩手都要硬。
　　
　　專項治理的新意
　　
　　首先，是要重于治標(biāo)。特別是在“小金庫”問題比較普遍和嚴(yán)重的當(dāng)下，治標(biāo)是當(dāng)務(wù)之急，此所謂病重用猛藥也。
　　相較于以往的“小金庫”治標(biāo)工作，本次的專項治理很有一些值得稱道的地方，由此，也讓人們對本次治標(biāo)的效果，特別是短期的效果多了一些期許。例如，對小金庫問題及治理范圍(單位范圍、時間范圍等)的界定更為具體；在治理手段或依據(jù)上，更多地上升到法紀(jì)的層面。這既體現(xiàn)了執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)的嚴(yán)肅性，也提高了已有法紀(jì)的執(zhí)行力；在治理策略上提出“依法處理，寬嚴(yán)相濟(jì)”。特別是這個寬嚴(yán)相濟(jì)策略，很有利于在短期內(nèi)以較小的代價對幾年來甚至歷史上積累的大量問題進(jìn)行一定程度的清理；重視舉報和舉報保護(hù)，對舉報進(jìn)行獎勵，并按照一定的比例(3％―5％，最高額為10萬元)兌現(xiàn)獎勵，這非常有利于克服“信息不對稱”，提升專項治理的效果。無論是可操作性程度的改進(jìn)還是科學(xué)策略的積極采用，在我國政策、法規(guī)的制定歷史上都具有開創(chuàng)性意義。
　　但是，對這次治理的長期效果，應(yīng)保持謹(jǐn)慎樂觀。這有兩個方面的原由。第一，本次專項治理行動計劃以治標(biāo)為主，在治本對策方面，至少在目前階段還比較籠統(tǒng)和缺乏，主要就是提出要在治理后期研究建立“長效機制”。第二，主要是由于這個問題的老大難特點。既然這個歷經(jīng)二十余年、十多次治理都沒有得到根本解決的問題，就一定有它的深層次原因，過于簡單化或理想化恐怕不行。
　　
　　小金庫并非籠統(tǒng)的“集體使然”
　　
　　在過去的若千年里，黨政機關(guān)、專家學(xué)者、社會大眾對“小金庫”問題已經(jīng)有了很多的討論。簡單地說，小金庫就是黨政機關(guān)和國有企事業(yè)單位的賬外資金�！靶〗饚臁钡奈：畜w現(xiàn)在“小金庫”是貪污腐敗的溫床。但總體來看，多數(shù)已有的分析，特別是關(guān)于原因的分析還是偏向于籠統(tǒng)和簡單化，不夠具體，沒有抓住問題的本質(zhì)，揭示其深層的原因。例如，在“小金庫”存在的原因上，認(rèn)為主要是單位領(lǐng)導(dǎo)要為小團(tuán)體謀私利或為單位謀福利和財政預(yù)算體制上的弊端，處理方式往往是以補代罰、以罰代刑、對事不對人等等。至于說到治理難或難以根治上，有分析認(rèn)為是認(rèn)識上的，認(rèn)為經(jīng)營“小金庫”是為了方便工作，是為了搞集體福利；還有的分析認(rèn)為“小金庫”是一種“集體腐敗”，建議要把“集體腐敗”納入正在修訂中的《刑法》。特別是后幾點，即把問題主要歸結(jié)到“認(rèn)識上”，是一種“集體腐敗”以及“集體腐敗入刑”的說法都很值得商榷。
　　“小金庫”為什么要存在，為什么能產(chǎn)生，到底是誰真正握有決定權(quán)?說為了腐敗和私利設(shè)立“小金庫”不假，但不夠深入、細(xì)致和全面。“小金庫”能產(chǎn)生并非是籠統(tǒng)的集體使然，對于這個中央三令五申的非法行為，肯定也不適合于由一個單位或部門的民主討論決定，甚至不能由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策。而最大可能的是單位或部門的主要負(fù)責(zé)人，“一把手”或相關(guān)直接分管負(fù)責(zé)人極為秘密的決定。當(dāng)然，使用和支出也主要是由這很少的個人決定了。因此，把“小金庫”界定為集體腐敗，并將“集體腐敗入刑”是不妥當(dāng)?shù)�，甚至�(xí)䦟?dǎo)致集體代個人受過的問題。因此，即使要加大懲治的效力，也要搞準(zhǔn)目標(biāo)。例如，凡是設(shè)立“小金庫”的單位或部門，對“一把手”或其他主要責(zé)任人先停職，后視情況再做降職或免職處分。這樣就很有力了，甚至不需要動用刑法。類似的規(guī)定是否實施，當(dāng)然也需要堅持寬嚴(yán)相濟(jì)的策略，對歷史問題和未來的問題應(yīng)該采取不同的尺度。
　　
　　治本之道的幾條設(shè)想
　　
　　從長遠(yuǎn)來看，要想真正治愈“小金庫”問題，而且治愈效果要可持續(xù)、不發(fā)生反彈，根本之道在于治本。針對上述分析，下面對從源頭上治理“小金庫”提出幾點建議。第一要深化財政預(yù)算體制改革。一是要解決預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩本賬的問題。一個單位只能有一本賬，任何搞賬外賬的行為都是非法的。在短期內(nèi)，可以通過推動預(yù)算外資金的公開以起到預(yù)防的作用。二是要深化“收支兩條線”改革。這項改革推行了一些年，有一定的效果，但并不徹底，包括一些黨政機關(guān)的行政性收入仍然和本部門的預(yù)算掛鉤。這既助長了部門創(chuàng)收，也為“小金庫”提供了資金來源。因此，一定要把這項改革進(jìn)行徹底。對于政府機關(guān)，首先應(yīng)做到所有收費都不能由本部門直接收取，可以交納到政府的財務(wù)中心，最好是交納到金融機構(gòu)。其次，這些收費的多少一定要和收費機關(guān)或部門下一時期預(yù)算的多少從制度規(guī)定上徹底脫鉤，也就是說，無論是正式預(yù)算還是按一定比例進(jìn)行提留或獎勵的臨時性政策都不可以。第三，無論是哪個政府機關(guān)，不管是法院、公安、工商、稅務(wù)還是別的機關(guān)，都不能在本部門、本系統(tǒng)內(nèi)制定行政性收費和集體或個人的工作考核掛鉤的績效考評政策。作為一級政府，更不能制定這樣直接誘發(fā)濫用權(quán)力、部門創(chuàng)收的政策。最后，也是很重要的一條，就是所有收費政策都必須進(jìn)行公示，交費人員要容易獲得這些政策和信息。所有收費政策必須經(jīng)過一定的民主決策程序，且要制定成正式的政策，通過網(wǎng)站或其他便利的方式預(yù)先告知交費人。所有收費都必須直接交納到總單位的財務(wù)部門，而不能由具體執(zhí)行機構(gòu)或人員來直接收取。當(dāng)然，為方便交費人交納，可以考慮由具體的執(zhí)行機構(gòu)或人員來代收。對于事業(yè)單位，也要參照類似的辦法來操作。
　　二是要大力推動職務(wù)消費制度改革。首先，差旅、考察、交流、會議等職務(wù)消費項目，只要項目本身是必要的和合理的，又經(jīng)過了一定的決策程序，就要有充分的預(yù)算支持，且各級黨政機關(guān)一定要獨立負(fù)擔(dān)，要從客觀需要上切斷政府層級間的，特別是由上而下的攤派做法。多年以來，由于預(yù)算不足、權(quán)力向上集中、監(jiān)督上重視不夠，這種由上向下攤派已經(jīng)成為了一個普遍的“潛規(guī)則”，必須要下決心予以糾正。其次，要從權(quán)力監(jiān)督上探索出能有效監(jiān)督自上而下攤派行為的體制和機制。由于我國的“權(quán)力過分集中”體制，短期內(nèi)還只能是自上而下的監(jiān)督比較有效，寄希望于下級政府機關(guān)和個人的監(jiān)督或投訴是不大可行的。有鑒于此，各級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人以身作則也是很重要的。第三，在各級政府內(nèi)部，都要推行職務(wù)消費公開，以公開來抑制“小金庫”的支出。在支出上要能得到控制，設(shè)立“小金庫”并充實“小金庫”的動因就小了。近些年來，一些政府機關(guān)出臺了消費公務(wù)卡，設(shè)立了政府部門定點消費場所等，但如果沒有公開，都很難起到虛有的效果。短期內(nèi)，完全可以把職務(wù)消費公開作為領(lǐng)導(dǎo)干部個人述職的主要內(nèi)容之一。當(dāng)然，直接在政府內(nèi)部，向人大、政協(xié)機關(guān)，甚至直接面向社會公開也不是不可行。這樣的公開完全符合建立問責(zé)政府、透明政府的基本要求。
　　三是要賦予各個單位和部門必要的、合理的財權(quán)。這項建議主要是針對企事業(yè)單位，因為在黨政機關(guān)不應(yīng)當(dāng)存在這樣的問題，也不容許有這樣的政策存在。行政事業(yè)單位根據(jù)其性質(zhì)不同，都應(yīng)當(dāng)有或大或小的、屬于正當(dāng)?shù)呢敊?quán)。不可否認(rèn)，現(xiàn)實中確實存在一些規(guī)定不合理，不適當(dāng)?shù)叵拗屏耸聵I(yè)單位應(yīng)當(dāng)自主的部分財權(quán)，客觀上也強化了單位和部門設(shè)立“小金庫”的動因。在這項工作上，應(yīng)當(dāng)實事求是，解放思想，從具體的問題和情況出發(fā)。
　　最后需要說明的是，本次專項治理行動以清理、整頓和查辦為主要目的的工作還是很有必要的，也是對治本措施的有力支撐。只要本著實事求是、務(wù)實靈活的態(tài)度，隨著專項整頓的深入，相信更多的、更切合實際的治本措施會產(chǎn)生出來。四部委應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)歸納，把具有普遍性的、有效的措施及時轉(zhuǎn)化為制度或政策予以推廣。
　　
　　編輯／衡潔

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