摘要本文試圖從“跨政府網(wǎng)絡(luò)”的角度探討G20的治理模式，分析G20治理的動(dòng)力、方式和成果。在世界面對(duì)氣候變化與金融危機(jī)兩大挑戰(zhàn)之際，作為全球治理核心的G20通過(guò)跨政府網(wǎng)絡(luò)的治理模式，為世界主要經(jīng)濟(jì)體的國(guó)內(nèi)規(guī)則制定者和政府官員搭建了對(duì)話和非正式協(xié)調(diào)的平臺(tái)，進(jìn)而通過(guò)與國(guó)際組織的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)議題的治理。以“跨政府網(wǎng)絡(luò)”為基礎(chǔ)而達(dá)成的自愿性協(xié)議及公報(bào)，克服了需要長(zhǎng)期談判及國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)的條約模式的限制，反映了G20在應(yīng)對(duì)全球問(wèn)題時(shí)的靈活性及迅速調(diào)動(dòng)資源的能力。
　　關(guān)鍵詞：跨政府網(wǎng)絡(luò)　G20　治理模式
　　中圖分類(lèi)號(hào)：D813　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005－4812(2011)02－0023－29
　　
　　在世界面臨全球性金融危機(jī)和氣候變化的雙重挑戰(zhàn)之際，二戰(zhàn)后建立的規(guī)則安排和治理制度并未能做出迅速、有效的反應(yīng)。而由世界主要經(jīng)濟(jì)體組成的G20快速行動(dòng)，從部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議升格為首腦會(huì)議并先后舉行了五次峰會(huì)，達(dá)成了一系列刺激全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的協(xié)議，逐漸成為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)、進(jìn)行全球治理的主要平臺(tái)。
　　較之那些有著悠久歷史、充分合法性和健全制度安排的正式國(guó)際組織，為什么G20在應(yīng)對(duì)危機(jī)、協(xié)調(diào)各國(guó)立場(chǎng)時(shí)有著不可比擬的快速反應(yīng)及調(diào)動(dòng)資源的能力?除了G20各成員國(guó)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力外，是否還有其他的因素導(dǎo)致了G20機(jī)制的有效性?本文將從“跨政府網(wǎng)絡(luò)”的角度探討G20的治理模式，分析G20治理的動(dòng)力、方式及效果。
　　
　　一、全球治理“跨政府網(wǎng)絡(luò)”的提出及其背景
　　
　　通過(guò)“跨政府網(wǎng)絡(luò)”進(jìn)行全球治理或“引入跨政府關(guān)系”領(lǐng)域的經(jīng)典文獻(xiàn)是羅伯特?基歐漢和約瑟夫?奈在1974年發(fā)表的關(guān)于跨政府關(guān)系的文章�；鶜W漢和奈圍繞跨政府關(guān)系進(jìn)行了討論，并提出了一個(gè)經(jīng)典的定義：“跨政府關(guān)系是指在不同政府的次級(jí)單位之間的一系列直接互動(dòng)，它們不受其政府內(nèi)閣政策或主管機(jī)構(gòu)的控制或嚴(yán)密指導(dǎo)；高層領(lǐng)導(dǎo)人的政策則被視作是官方政策的基準(zhǔn)�！笨缯�府聯(lián)系并不是新議題，不同國(guó)家政府官員問(wèn)聯(lián)系的規(guī)模、領(lǐng)域、類(lèi)型也不是新問(wèn)題，可以說(shuō)它是全球治理理論的應(yīng)有之意。全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一安東尼?麥克格魯認(rèn)為：“全球治理不僅意味著正式的制度和組織(國(guó)家機(jī)構(gòu)、政府間合作等)制定(或不制定)和維持管理世界秩序的規(guī)則和規(guī)范，而且意味著所有其他組織和壓力團(tuán)體(從多國(guó)公司、跨國(guó)社會(huì)運(yùn)動(dòng)到眾多的非政府組織)都追求對(duì)跨國(guó)規(guī)則和權(quán)威體系產(chǎn)生影響的目標(biāo)和對(duì)象。”
　　隨著“跨政府網(wǎng)絡(luò)”在國(guó)際合作中各個(gè)領(lǐng)域不斷出現(xiàn)，學(xué)者們對(duì)“跨政府網(wǎng)絡(luò)”的概念和認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化。安妮?瑪麗?斯勞特(Anne Marie-Slaughter)重新提出對(duì)“跨政府聯(lián)系”的研究議程，認(rèn)為“新興國(guó)際秩序的主要行為體不是國(guó)家，而是次國(guó)家；不是國(guó)際組織，而是國(guó)際組織的一部分。國(guó)家和超國(guó)家行為體相互聯(lián)系，具有相同的治理功能，即立法、執(zhí)行、判決，政府網(wǎng)絡(luò)是政策網(wǎng)絡(luò)的類(lèi)型之一�！痹凇犊缯�府組織網(wǎng)絡(luò)》一文中，斯勞特提出“由政府官員的正式機(jī)制和非正式網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了各種復(fù)合體，并發(fā)展出這樣一種體系：這種體系不但足夠靈活，包容國(guó)家間的差別，而且又足夠?qū)嵸|(zhì)化，能夠制定和執(zhí)行超國(guó)家的規(guī)則�！边@些網(wǎng)絡(luò)使國(guó)內(nèi)官員得以直接與外國(guó)同行互動(dòng)，不必受到外交官員或上級(jí)部門(mén)的太多監(jiān)管，其特點(diǎn)是“架構(gòu)松散、通過(guò)頻繁互動(dòng)而非正式談判而建立的對(duì)等關(guān)系”。
　　支持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，“跨政府網(wǎng)絡(luò)”是“信息時(shí)代最佳的國(guó)際關(guān)系模式”，填補(bǔ)了正式國(guó)際組織與特別協(xié)商機(jī)制之間的不足，斯勞特認(rèn)為“跨政府網(wǎng)絡(luò)展示了21世紀(jì)國(guó)際格局的藍(lán)圖”。也有學(xué)者對(duì)“跨政府網(wǎng)絡(luò)”的觀點(diǎn)提出了質(zhì)疑，認(rèn)為跨政府網(wǎng)絡(luò)只是在“低政治”的一些領(lǐng)域出現(xiàn)，國(guó)際影響力仍非常弱。有的學(xué)者雖然承認(rèn)跨政府網(wǎng)絡(luò)的重要性，但認(rèn)為這樣會(huì)降低透明度和阻礙責(zé)任政治的實(shí)現(xiàn)(Political Accountability)�？缯�府網(wǎng)絡(luò)如同俱樂(lè)部一樣，會(huì)加強(qiáng)主要經(jīng)濟(jì)體的主導(dǎo)地位，增加南北不平衡。還有批評(píng)認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)代表了政治權(quán)力，但最終會(huì)有取代傳統(tǒng)多邊機(jī)制的危險(xiǎn)。
　　然而，隨著國(guó)家間相互依賴的加深，當(dāng)代國(guó)際合作已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的在國(guó)家與國(guó)家之間展開(kāi)，而是在專業(yè)性的政府機(jī)構(gòu)之間展開(kāi)。國(guó)家的立法者、執(zhí)行者、專門(mén)機(jī)構(gòu)、法院等政策監(jiān)管者，承擔(dān)著執(zhí)行法律的職責(zé)，與外國(guó)相應(yīng)部門(mén)逐漸形成了一系列的跨政府工作網(wǎng)絡(luò)。它的優(yōu)勢(shì)在于專業(yè)性的政府官員直接互動(dòng)，較少的受到外交部的監(jiān)督和影響。這種合作建立在松散的結(jié)構(gòu)上，“同行聯(lián)系”通過(guò)經(jīng)常性的互動(dòng)建立起來(lái)，而不是依賴原先正式的談判過(guò)程。網(wǎng)絡(luò)式的合作治理方式為保留國(guó)家管理者的權(quán)力做出了貢獻(xiàn)，參與各方溝通交流的過(guò)程就像是一種規(guī)制的輸入和輸出過(guò)程。政府官員通過(guò)信息分享和相互說(shuō)服汲取有利于本國(guó)規(guī)制執(zhí)行和實(shí)施的外來(lái)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還就制定共同的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則而努力。
　　
　　二、作為一種跨政府網(wǎng)絡(luò)的G8／G20
　　
　　作為一個(gè)沒(méi)有總部、永久雇員和充分合法性權(quán)威的非正式集團(tuán)，由世界主要經(jīng)濟(jì)大國(guó)組成的G20在應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題中作用日益凸顯。盡管每年G20峰會(huì)期間都吸引了大量的媒體關(guān)注，但有關(guān)G8／G20治理模式的討論還相當(dāng)少，跨政府網(wǎng)絡(luò)的視角更是在G8／G20討論的范疇之外。
　　斯勞特將“跨政府網(wǎng)絡(luò)”界定為“國(guó)家政府官員交換信息，協(xié)調(diào)各國(guó)政策，努力解決共同問(wèn)題的網(wǎng)絡(luò)”，并將其分為“水平政府網(wǎng)絡(luò)”和“垂直政府網(wǎng)絡(luò)”。在G8／G20的治理框架中，水平政府網(wǎng)絡(luò)跨越國(guó)界將負(fù)責(zé)各問(wèn)題領(lǐng)域的政府官員聯(lián)系起來(lái)，如G8／G20協(xié)調(diào)人會(huì)議、G8／G20財(cái)長(zhǎng)央行行長(zhǎng)會(huì)議等，貝克將G8／G20稱為全球金融治理領(lǐng)域“跨政府聯(lián)盟的專家”，“為專家和解決技術(shù)性問(wèn)題的初級(jí)自主跨政府網(wǎng)絡(luò)指引戰(zhàn)略方向”，將集體影響力最大化。而垂直政府網(wǎng)絡(luò)將國(guó)家政府官員與國(guó)際組織的官員相聯(lián)系，如G8／G20和國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等國(guó)際組織官員組成的專家組和工作組�？缯�府網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系不局限于官方級(jí)別和專家組，過(guò)去十年，G8峰會(huì)邀請(qǐng)了越來(lái)越多的國(guó)際組織領(lǐng)導(dǎo)人，例如聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)、國(guó)際貨幣基金組織總裁和世界銀行行長(zhǎng)和非G8國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及新興市場(chǎng)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人等。G20從首腦會(huì)議建立伊始就反復(fù)強(qiáng)調(diào)要利用現(xiàn)有的國(guó)際組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
　　下面將主要通過(guò)G8／G20國(guó)家的政府官員之間進(jìn)行的經(jīng)常性、直接性的接觸以及與國(guó)際組織互動(dòng)兩個(gè)方面，即“水平政府網(wǎng)絡(luò)”和“垂直政府網(wǎng)絡(luò)”，分析跨政府網(wǎng)絡(luò)的治理模式對(duì)G8／G20大國(guó)協(xié)調(diào)的影響。這兩個(gè)方面又是相互交織的，G8／G20在某一議題領(lǐng)域治理的效果，既依賴于成員國(guó)政府官員之間協(xié)調(diào)的“水平政府網(wǎng)絡(luò)”，也取決于G8／G20與國(guó)際組織互動(dòng)的“垂直政府網(wǎng)絡(luò)”，更多情況下呈現(xiàn)出一種內(nèi)嵌在垂直政府網(wǎng)絡(luò)之中的水平政府網(wǎng)絡(luò)。G8／G20國(guó)家政府官員間經(jīng)常性、直接性的接觸作為一種潤(rùn)滑劑或粘合劑推動(dòng)成員國(guó)協(xié)調(diào)立場(chǎng)、建立共識(shí)，進(jìn)而通過(guò)垂直政府網(wǎng)絡(luò)推進(jìn)共識(shí)。
　　G8／G20主要通過(guò)以下三種渠道進(jìn)行治理：第一，通過(guò)成員國(guó)做出的非約束性自我承諾，協(xié)調(diào)各國(guó)政策；第二，通過(guò)與國(guó)際組織進(jìn)行的互動(dòng)；第三，將非政府組織等私人行為體(Private Actors)納入其中。在當(dāng)今全球化時(shí)代，僅僅通過(guò)20個(gè)國(guó)家的協(xié)調(diào)難以對(duì)全球性問(wèn)題做出充分回應(yīng)，峰會(huì)已經(jīng)逐步將私人行為體如私營(yíng)公司或非政府組織(NGOs)納入到互動(dòng)的范疇，但尚處于初始階段，因此與國(guó)際組織合作是G8／G20應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題最有力的治理戰(zhàn)略。加拿大多倫多大學(xué)G20研究中心主任柯頓認(rèn)為，G8／G20模式代表了正在形成的“有效的全球治理中心”，對(duì)全球治理的多邊制度產(chǎn)生重大影響。G8／G20邀請(qǐng)國(guó)際組織的代表參加G8／G20峰會(huì)及加入專家組，通過(guò)政府網(wǎng)絡(luò)與國(guó)際組織互動(dòng)，這種互動(dòng)越強(qiáng)，G8／G20的相對(duì)實(shí)力越大，也就越把國(guó)際組織置于重要位置；G8／G20與國(guó)際組織的合作程度越高，其相對(duì)權(quán)力越大，它影響制度相關(guān)資源的能力越大。
　　G8／G20與國(guó)際組織的互動(dòng)囊括了每年召開(kāi)的一系列高級(jí)別政治會(huì)議：峰會(huì)通常在六月或七月召開(kāi)；峰會(huì)前將召開(kāi)一年一度的經(jīng)合組織理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議；每年六月召開(kāi)歐洲理事會(huì)。此外，G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)在國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行秋季和春季會(huì)議上會(huì)面(通常在4月和9月)；聯(lián)合國(guó)大會(huì)9月在紐約召開(kāi)，會(huì)議期間G8外長(zhǎng)共進(jìn)工作午餐。這些互動(dòng)非常重要，“這意味著G20作為決策核心，達(dá)成共識(shí)并向其他國(guó)際組織推廣”，但并“不能簡(jiǎn)單地將自己強(qiáng)加于現(xiàn)有的國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)之上，而是必須進(jìn)行持續(xù)的說(shuō)服過(guò)程”。
　　G8和G20基于共識(shí)的運(yùn)作模式和非正式性使其能夠建立戰(zhàn)略性信息傳遞的合作形式，向其他行為體傳遞共識(shí)，即橫向跨政府網(wǎng)絡(luò)允許它達(dá)成一致立場(chǎng)，并在垂直跨政府網(wǎng)絡(luò)中推進(jìn)共識(shí)。我們把合作分為三個(gè)不同層次：較高程度的合作，如“政策輸出”，國(guó)際組織接受了G8／G20的政策；中等程度的合作，如“授權(quán)”，即建立外部論壇或增加權(quán)限；低層次的合作，如“政策協(xié)調(diào)的拓展”，目標(biāo)在于將G8的共識(shí)擴(kuò)展到另外一系列國(guó)家或國(guó)際組織，這將是一個(gè)相互適應(yīng)的過(guò)程。對(duì)規(guī)模較小的國(guó)際組織進(jìn)行政策輸出要比向規(guī)模較大的國(guó)際組織進(jìn)行政策輸出相對(duì)容易。網(wǎng)絡(luò)中的行為體通過(guò)討論和談判，制定并執(zhí)行政策，其相互作用的特點(diǎn)是權(quán)力關(guān)系和對(duì)彼此資源的依賴。行為體的重要性取決于其他行為體對(duì)它所控制資源重要性的認(rèn)識(shí)。從對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的分析中可以看出，需要對(duì)兩個(gè)因素進(jìn)行考察：一是在某項(xiàng)議題領(lǐng)域G8／G20的權(quán)力集中程度，二是G8／G20對(duì)某國(guó)際組織資源重要性的認(rèn)知。
　　權(quán)力集中程度有兩個(gè)衡量指標(biāo)，一是G8／G20在特定議題領(lǐng)域中的權(quán)威，二是G8／G20在相關(guān)國(guó)際組織中潛在的制度性權(quán)力或影響，前者指在全球應(yīng)對(duì)某議題領(lǐng)域的能力中G8／G20所占的份額，后者主要是指G8／G20國(guó)家的投票權(quán)。此外，G8／G20的影響還可能隨著它在某國(guó)際組織預(yù)算中份額的增加而增強(qiáng)�；�于施加影響的機(jī)會(huì)和管理全球事務(wù)的利益考慮，為增強(qiáng)權(quán)力地位，G8／G20更傾向于與國(guó)際組織進(jìn)行合作。國(guó)際組織擁有各種物質(zhì)和非物質(zhì)資源，成為G8／G20感興趣的合作伙伴。這些資源包括信息、專業(yè)知識(shí)、合法性、財(cái)政、執(zhí)行能力、討論和談判平臺(tái)等基礎(chǔ)性要素，如規(guī)則制定和執(zhí)行的法律權(quán)限。G8／G20越重視這些資源，則越傾向于同國(guó)際組織進(jìn)行合作。G8／G20與國(guó)際組織合作程度越高，G8／G20相對(duì)權(quán)力越大，也越將制度資源置于重要地位，即政策輸出越可能實(shí)現(xiàn)。
　　G8／G20與國(guó)際組織的互動(dòng)有以下幾個(gè)重要方面：
　　國(guó)際組織與G8／G20互動(dòng)的一個(gè)重點(diǎn)是互動(dòng)的層級(jí)。從G8／G20來(lái)看，包括領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、協(xié)調(diào)人籌備會(huì)議、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議以及八國(guó)集團(tuán)于1975年成立的眾多利益攸關(guān)方會(huì)議。國(guó)際組織具有相似的層級(jí)，更為重要的是具有永久秘書(shū)處和各級(jí)別、全職的國(guó)際公務(wù)員，這正是G8／G20所缺少的。另外，必須注意到國(guó)際組織與G8／G20之間存在基本性的結(jié)構(gòu)不平衡。在G8／G20框架下，領(lǐng)導(dǎo)人每年至少會(huì)見(jiàn)一次，而國(guó)際組織很少能夠?qū)崿F(xiàn)。此外，基于相對(duì)較小的規(guī)模和整合性權(quán)力，G8／G20有理由被看成是“全球治理的理事會(huì)”。
　　國(guó)際組織與G8／G20互動(dòng)的另一個(gè)重點(diǎn)是互動(dòng)的階段。G8／G20進(jìn)程包括峰會(huì)前的準(zhǔn)備階段(從前一屆峰會(huì)結(jié)束后立即開(kāi)始)、峰會(huì)和峰會(huì)后的承諾執(zhí)行階段(開(kāi)始于峰會(huì)公報(bào)的發(fā)布，接下來(lái)一年的時(shí)間都是履約和執(zhí)行承諾的階段)。
　　研究國(guó)際組織與G8／G20互動(dòng)的第三個(gè)領(lǐng)域是意圖和目的。有學(xué)者認(rèn)為兩者互動(dòng)的目標(biāo)可以分為三類(lèi)：“強(qiáng)化、改革和取代”。雙方或者作為盟友，相互支持；或者，存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，試圖以不同的或更好的方式達(dá)到同樣的目標(biāo)，并企圖改造彼此；或出于同樣的原因做不同的事情，以自覺(jué)或不自覺(jué)、協(xié)調(diào)或不協(xié)調(diào)的方式在全球治理的問(wèn)題領(lǐng)域和功能上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)；或者，作為對(duì)手，基于不同的價(jià)值觀和目的，實(shí)現(xiàn)各自構(gòu)想的全球秩序。從更寬泛的角度來(lái)看，意圖還包括三個(gè)因素：第一，意識(shí)到對(duì)方正在做什么、打算做什么和想要做什么；第二，愿意彼此支持、共存和相互競(jìng)爭(zhēng)；第三，以現(xiàn)有的或潛在的資源將意愿付諸實(shí)踐。G8有意識(shí)地回應(yīng)、支持并避免重復(fù)國(guó)際組織的工作，保證G8的承諾與國(guó)際組織的目標(biāo)一致，使之易于執(zhí)行。
　　大多數(shù)情況下，關(guān)鍵在于國(guó)際組織是否能夠提供G8／G20缺乏的或成員國(guó)難以提供的關(guān)鍵資源。本文將列舉國(guó)際組織在峰會(huì)三個(gè)階段對(duì)G8／G20進(jìn)行全球治理作出的貢獻(xiàn)：
　　(1)峰會(huì)之前的準(zhǔn)備階段：國(guó)際組織的參與包括提供公共服務(wù)，為G8／G20行動(dòng)的倡議和所需資源進(jìn)行游說(shuō)，代表G8／G20制定完整的議程和行動(dòng)計(jì)劃。如2006年G8圣彼得堡峰會(huì)與世界銀行共同治理能源和貧困問(wèn)題。雙方互動(dòng)的直接性和方向不盡相同，但這一階段產(chǎn)生了幾個(gè)關(guān)鍵性的制度貢獻(xiàn)。第一，信息：就全球性問(wèn)題的原因、影響和行動(dòng)提供統(tǒng)計(jì)資料等可靠信息。國(guó)際貨幣基金組織和經(jīng)合組織對(duì)全球和各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行定期預(yù)報(bào)，為G8／G20世界經(jīng)濟(jì)議程提供了可靠的信息，幫助G8／G20進(jìn)行議程設(shè)置(Agenda Setting，哪些問(wèn)題需要解決的)、方向設(shè)置(Direction Setting，需要什么新的原則和規(guī)范)和決策(Decision Making)。國(guó)際組織也可作為永久信息庫(kù)，并為G8／G20機(jī)構(gòu)，如金融行動(dòng)特別工作組提供會(huì)議地點(diǎn)；第二，分析：國(guó)際組織能夠收集并分析各種信息，進(jìn)一步幫助G8／G20確定哪些問(wèn)題需要解決、由誰(shuí)解決、需要多長(zhǎng)時(shí)間。例如，IPCC關(guān)于氣候變化的研究結(jié)果是推動(dòng)和塑造八國(guó)集團(tuán)氣候變化工作的重要力量；第三，專業(yè)知識(shí)：國(guó)際組織擁有常設(shè)工作人員和多方利益相關(guān)者閉體，不僅能夠提供專業(yè)知識(shí)和政策信息，而且還能提出解決問(wèn)題的最佳方案。來(lái)自各國(guó)的工作人員及利益相關(guān)者能夠在某一具體問(wèn)題領(lǐng)域提供更廣泛、更深入的專業(yè)知識(shí)，并由此形成認(rèn)知共同體；第四，共識(shí)：國(guó)際組織能夠形成政策共識(shí)，構(gòu)成G8／G20承諾、遵守和實(shí)施的基礎(chǔ)。通過(guò)提供經(jīng)常性的會(huì)面與溝通機(jī)會(huì)，降低交易成本，尤其是國(guó)際貨幣基金組織和經(jīng)合組織作為G8／G20核心小組。經(jīng)合組織及其部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議長(zhǎng)期擔(dān)任八國(guó)集團(tuán)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，定期舉行八國(guó)集團(tuán)協(xié)調(diào)人的聚會(huì)。國(guó)際組織能夠共享、比較、選擇、批準(zhǔn)最佳方案，加強(qiáng)同行和道 德的壓力，促進(jìn)更積極的政策協(xié)調(diào)形式的形成；第五，支持：國(guó)際組織能夠施加壓力并給與所需支持，使G8／G20做出某種承諾，并有足夠的力量推動(dòng)承諾的遵守。有些承諾實(shí)際上是由國(guó)際組織做出的，但通過(guò)G8／G20表達(dá)出來(lái)。八國(guó)集團(tuán)采納國(guó)際組織做出的承諾并明確表示贊同已經(jīng)成為一種傳統(tǒng)，聯(lián)合國(guó)的千年發(fā)展目標(biāo)就是案例之一。
　　(2)峰會(huì)上：承諾階段。首腦會(huì)議期間，國(guó)際組織能夠提供六種重要資源，特別是當(dāng)他們參加領(lǐng)導(dǎo)人的現(xiàn)場(chǎng)討論，也可以通過(guò)遠(yuǎn)距離交流和公私合作。這六種資源是：可見(jiàn)性：國(guó)際組織可以使G8／G20治理在世界各地得到更多的關(guān)注；靈敏度：國(guó)際組織能夠就正在解決的問(wèn)題、已經(jīng)完成的工作向G8／G20提供智力支持，以及它們廣泛的成員國(guó)對(duì)G8／G20提出的協(xié)商、指示、決定以及新機(jī)構(gòu)建立可能的反應(yīng)。這可以為G8／G20領(lǐng)導(dǎo)人如何改進(jìn)峰會(huì)現(xiàn)場(chǎng)的表現(xiàn)提供信息，使G8／G20做出更具吸引力和更易接收的承諾。事實(shí)上，G8／G20在首腦會(huì)議上不僅援引了國(guó)際貨幣基金組織的信息，也利用國(guó)際貨幣基金組織董事會(huì)，指出宏觀經(jīng)濟(jì)的缺陷。國(guó)際組織的與會(huì)者還可以在G8／G20出現(xiàn)分歧或無(wú)所適從時(shí)進(jìn)行平衡與協(xié)調(diào)；理解：國(guó)際組織參與G8／G20峰會(huì)期間能夠更好的理解G8／G20行動(dòng)背后的意圖、背景和政治考慮，更好地執(zhí)行G8／G20的決定；可信性：國(guó)際組織的參與使G8／G20的行動(dòng)具有更大的可信度，G8／G20的行動(dòng)有了多邊國(guó)際組織在智力、人力、財(cái)力和合法性上的資源支持。例如，2005年八國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人在公報(bào)中明確依賴于OECD以確定它們官方發(fā)展援助承諾的數(shù)額，這使多邊組織對(duì)八國(guó)集團(tuán)的貢獻(xiàn)從意識(shí)、意愿層面擴(kuò)展到真正的協(xié)助行動(dòng)；合法性：通過(guò)取得多邊組織的承認(rèn)并建立聯(lián)系機(jī)制，能為G8／G20的行動(dòng)帶來(lái)更大的合法性。此外，多邊組織的執(zhí)行負(fù)責(zé)人，如聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文，其自身權(quán)力具有合法性，他們的參與能夠加強(qiáng)G8／G20的合法化。
　　(3)峰會(huì)之后：在執(zhí)行階段，多邊組織以關(guān)鍵性的資源如財(cái)政、人員、秘書(shū)處、利益攸關(guān)方以及合法性權(quán)威，對(duì)G8／G20做出貢獻(xiàn)，并由此分擔(dān)責(zé)任、代替秘書(shū)處的作用、培訓(xùn)、監(jiān)督履約。
　　多邊組織能否實(shí)現(xiàn)對(duì)G8／G20的上述貢獻(xiàn)既取決于多邊組織本身的屬性，也取決于G8／G20與國(guó)際組織的關(guān)系。主要包括以下幾點(diǎn)：參與：多邊組織在G8／G20峰會(huì)、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和官方機(jī)構(gòu)中的參與越多，多邊組織對(duì)G8／G20在全球治理中的貢獻(xiàn)越大；公報(bào)：G8／G20峰會(huì)公報(bào)和承諾明確提到多邊組織的次數(shù)越多，多邊組織越傾向于協(xié)助；任務(wù)兼容性：國(guó)際組織憲章規(guī)定的核心性、構(gòu)成性使命與G8／G20的核心價(jià)值越吻合，國(guó)際組織越能有效地協(xié)助；成員重疊：G8／G20成員在多邊國(guó)際組織成員國(guó)中的比例越大，多邊組織的協(xié)助越有效；控制：當(dāng)G8／G20成員國(guó)通過(guò)投票、決策規(guī)則、內(nèi)部核心管理和執(zhí)行理事會(huì)，主導(dǎo)多邊組織的管理結(jié)構(gòu)時(shí)，國(guó)際組織的協(xié)助更大；共同責(zé)任：當(dāng)主席國(guó)同時(shí)也是另一個(gè)國(guó)際組織輪流主席國(guó)時(shí)(如歐盟)，東道國(guó)努力協(xié)調(diào)兩者在全球治理中的作用，多邊組織的協(xié)助將增大。
　　
　　三、氣候變化議題與G20跨政府網(wǎng)絡(luò)治理
　　
　　G20自成立之初就與世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織保持了密切的互動(dòng)關(guān)系。隨著議題的拓展，與G20互動(dòng)的國(guó)際組織在種類(lèi)和數(shù)量上都將進(jìn)一步增加。以應(yīng)對(duì)氣候變化議題為例，G20就氣候融資、改革化石能源補(bǔ)貼等做出了承諾，并通過(guò)與國(guó)際組織的互動(dòng)將這些倡議拓展到非G20成員國(guó)和其他國(guó)際組織。對(duì)G20來(lái)說(shuō)，氣候變化并不是新議題。2000年G20財(cái)長(zhǎng)及央行行長(zhǎng)蒙特利爾會(huì)議時(shí)，第一次談及氣候變化問(wèn)題。他們承諾采取集體行動(dòng)，解決包括氣候變化在內(nèi)的廣泛的環(huán)境問(wèn)題?，2006年墨爾本會(huì)議上，財(cái)長(zhǎng)及央行行長(zhǎng)明確表示采取共同行動(dòng)，解決氣候變化的需要，他們特別強(qiáng)調(diào)指出能源與氣候變化的關(guān)系，華盛頓第一次G20峰會(huì)后，領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)始關(guān)注氣候變化問(wèn)題，倫敦峰會(huì)上，他們呼吁綠色復(fù)蘇及可持續(xù)的復(fù)蘇，到2009年9月匹斯堡峰會(huì)時(shí)，氣候變化作為一個(gè)重要領(lǐng)域進(jìn)入峰會(huì)議題。領(lǐng)導(dǎo)人承諾將為在哥本哈根聯(lián)合國(guó)氣候變化締約方會(huì)議達(dá)成協(xié)議而努力，刺激清潔能源和可再生能源的投資，轉(zhuǎn)移清潔能源技術(shù)特別是向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移清潔能源技術(shù)，并將化石能源補(bǔ)貼改革作為突破口，強(qiáng)調(diào)“無(wú)效的化石燃料補(bǔ)貼鼓勵(lì)浪費(fèi)性消費(fèi)、扭曲市場(chǎng)，阻礙清潔能源的投資、破壞應(yīng)對(duì)氣候變的努力”，承諾“對(duì)于鼓勵(lì)浪費(fèi)性消費(fèi)的無(wú)效化石燃料補(bǔ)貼進(jìn)行合理化并在中期階段逐步停止使用�！�
　　通過(guò)“跨政府網(wǎng)絡(luò)”的互動(dòng)，G20促進(jìn)了政府間組織及其他國(guó)家和組織對(duì)這一問(wèn)題的重視。領(lǐng)導(dǎo)人要求財(cái)長(zhǎng)對(duì)一系列氣候融資計(jì)劃的可行性提交報(bào)告，并在會(huì)后成立了負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作的官方工作組，與國(guó)際能源機(jī)構(gòu)、石油輸出國(guó)組織、經(jīng)合組織、世界銀行及各國(guó)政府官員密切合作，共同推進(jìn)化石能源補(bǔ)貼改革。2009年11月，亞太經(jīng)濟(jì)合作組織也做出了幾乎相同的承諾，將深化化石燃料補(bǔ)貼的改革拓展到這12個(gè)國(guó)家，并建議能源工作組推進(jìn)研究工作。除此之外一些國(guó)家已經(jīng)組成了“化石燃料補(bǔ)貼改革之友”，包括丹麥、新西蘭、挪威、瑞典和瑞士，計(jì)劃向G20施加壓力以實(shí)現(xiàn)透明的和雄心勃勃的結(jié)果。2010年6月26－27日在多倫多舉行的首腦會(huì)議上，部長(zhǎng)們向G20領(lǐng)導(dǎo)人提交了一份書(shū)面文件，13個(gè)國(guó)家概述了逐步淘汰某些化石燃料補(bǔ)貼的執(zhí)行戰(zhàn)略。其余七個(gè)國(guó)家(澳大利亞、巴西、法國(guó)、日本、沙特阿拉伯、南非和英國(guó))認(rèn)為他們沒(méi)有無(wú)效的化石燃料補(bǔ)貼。此外，四個(gè)政府間組織提交了“能源補(bǔ)貼的范圍分析及G20倡議：國(guó)際能源機(jī)構(gòu)、石油輸出國(guó)組織、經(jīng)合組織、世界銀行聯(lián)合報(bào)告�！庇捎诙�十國(guó)集團(tuán)的影響，對(duì)化石能源補(bǔ)貼改革的關(guān)注也反映在了政府間國(guó)際組織的議程中，國(guó)際能源機(jī)構(gòu)在2010年的世界能源展望中用兩個(gè)章節(jié)闡述能源補(bǔ)貼，經(jīng)合組織正在推進(jìn)化石能源補(bǔ)貼的計(jì)算方法，世界銀行正在加強(qiáng)對(duì)化石能源補(bǔ)貼的政治經(jīng)濟(jì)影響和分配效應(yīng)。能源補(bǔ)貼改革是G20著手應(yīng)對(duì)氣候變化的措施之一，也是在金融領(lǐng)域之外G20與國(guó)際組織互動(dòng)的“跨政府網(wǎng)絡(luò)”治理模式的運(yùn)用。
　　
　　四、結(jié)語(yǔ)
　　
　　G8／G20與國(guó)際組織互動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)表明，G20的治理是一種基于“跨政府網(wǎng)絡(luò)”的模式，各國(guó)同行通過(guò)經(jīng)常性的互動(dòng)而不是依賴原先正式的談判過(guò)程建立起密切的聯(lián)系，溝通交流的過(guò)程就像是一種規(guī)則的輸入和輸出過(guò)程。通過(guò)信息分享和討論汲取有利于本國(guó)的外部經(jīng)驗(yàn)，制定和實(shí)施規(guī)制，并就共同的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則共同努力。通過(guò)與國(guó)際組織的互動(dòng)，將這種共識(shí)和規(guī)則傳遞到其他國(guó)家和組織。這種跨政府網(wǎng)絡(luò)的治理模式非常靈活、能夠包容國(guó)家間的差別，而且又足夠?qū)嵸|(zhì)化，能夠制定和執(zhí)行超國(guó)家的規(guī)則。國(guó)內(nèi)官員與外國(guó)同行直接互動(dòng)，形成了“架構(gòu)松散、通過(guò)頻繁互動(dòng)而非正式談判而建立的對(duì)等關(guān)系”。G20所表現(xiàn)出的正是這樣一種包容國(guó)家間差別、制度靈活、頻繁互動(dòng)的大國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制。
　　與此同時(shí)，我們也要看到，G20的這種跨政府聯(lián)系在應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)時(shí)，為凝聚共識(shí)發(fā)揮了巨大的作用。在危機(jī)解決之后，它能否克服內(nèi)部不同集團(tuán)間的利益博弈，保持這種包容性和靈活性，將是在全球治理其它領(lǐng)域能否繼續(xù)發(fā)揮“跨政府網(wǎng)絡(luò)”協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)作用的核心因素。
　　

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