土地，民眾心里的疑惑，學者心中的糾結(jié)，基層干部手上的烤山芋，地產(chǎn)利益鏈上的印鈔機。30年前差不多如此，現(xiàn)今益發(fā)如此。 　　現(xiàn)行土地制度是制造紛爭的制度，其運行結(jié)果與建立和諧社會的目標相去甚遠。小打小鬧的改革解決不了問題，需要大戰(zhàn)略。
　　中共十七屆三中全會在農(nóng)村土地改革的思路上有大突破，如“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”、“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”等，但尚未將土地改革提升到政治高度以統(tǒng)一全黨認識，以致相關法律的修訂舉步維艱。
　　漸進改革原則核心應是政治改革要穩(wěn)，經(jīng)濟改革要快；經(jīng)濟改革給政治改革創(chuàng)造條件。但幾十年里土地制度改革幾無進展，由此引起的社會問題已經(jīng)影響到政治安定。
　　許多強勢利益集團已深深卷入土地利益關系，任何土地改革方案不可能取得一致意見。即使最有利于增進國家利益的土地改革方案，也不會取得社會基本共識。在這種情形下，需要少數(shù)政治家在改革中采取果敢行動。
　　
　　以土地改革換取社會穩(wěn)定
　　
　　一個穩(wěn)定的社會，最關鍵的要素，一是中產(chǎn)階層占國民多數(shù)；二是國民有統(tǒng)一的民族文化認同；三是民主政治發(fā)育成熟。歷史經(jīng)驗證明，前兩個條件大體具備后，第三個條件才能形成。
　　以我的理解，中產(chǎn)階層的特點之一是擁有或有能力擁有房產(chǎn)，特別是獨棟房產(chǎn)；二是收入高，生活比較安逸，恩格爾系數(shù)在10％以下；三是對社會制度有高度認同和建設性態(tài)度�，F(xiàn)階段，如果經(jīng)濟體制改革還能深入，。部分人群可具備前兩個特點；如果政治體制改革穩(wěn)步推動，具備第三個特點的人群也可大量出現(xiàn)。
　　中產(chǎn)階層的主要財產(chǎn)形態(tài)是房屋。中國城市的中高收入階層所支付的高房價，主要是為土地支付的，但在法律上，百姓不能擁有土地所有權(quán)，土地的使用權(quán)規(guī)定為70年。這種情形讓中高收入者氣餒，不可能有中產(chǎn)階層心態(tài)。
　　世界上，除少數(shù)城市型國家和紐約這類城市外，一般發(fā)達國家的中產(chǎn)階層擁有或住有獨棟房屋，那是真正的房屋。除少數(shù)城市外，發(fā)達國家的大城市居民也擁有或使用獨棟房屋，樓房里的單元居所一般歸低收入居民使用。
　　大部分中國家庭擁有獨棟房屋的社會意義重大。擁有獨棟房屋并對房基地擁有所有權(quán)的情形下，人們更易建立財產(chǎn)主人的心態(tài)，同時產(chǎn)生平和感、富足感。如果中國70％的家庭擁有帶有一定面積院落的獨棟房屋，社會心態(tài)將有顯著不同。
　　大部分中國家庭擁有獨棟住宅還具有重大的經(jīng)濟意義。維護獨棟住宅會產(chǎn)生遠大于單元房的支出，有利于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴大就業(yè)規(guī)模。
　　土地制度改革將決定未來國家糧食安全。中國糧食供應與土地的絕對量關系不大，而與優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量關系密切。山區(qū)土地被大量撂荒，平原地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地被大量轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地，嚴重影響未來中國糧食安全。產(chǎn)生這種潛在危機，與國土規(guī)劃及土地制度有密切關系。
　　確立中國農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)對社會穩(wěn)定也有重要意義。強拆農(nóng)民房屋的法律基礎是農(nóng)村宅基地的集體所有制，于是，為了“集體利益”，農(nóng)民家庭就不得不服從所謂由“公共利益”產(chǎn)生的“規(guī)劃”。農(nóng)民世代居住的房屋會突然變得和“公共利益”沖突起來。把“少數(shù)服從多數(shù)”的公共決策機制用來拆毀居民的房屋，強制其搬家，為現(xiàn)代文明國家所罕見。居民的世代居住權(quán)要高于公共規(guī)劃權(quán)，其法理基礎應是居民的房屋及其宅基地的私人所有權(quán)。這個權(quán)利不確定，強拆或變相強拆的野蠻做法就不可能絕跡，社會就不穩(wěn)固。同樣，農(nóng)民對耕地的財產(chǎn)權(quán)不能確立，強制或變相強制流轉(zhuǎn)耕地的做法也不可能絕跡。
　　社會穩(wěn)定是當下的根本大事，而土地所有權(quán)制度是“基石”。當前的土地制度不僅丟掉了效率，還加劇了社會不公，更侵蝕了社會穩(wěn)定的基礎。
　　要以土地制度改革換取社會穩(wěn)定，使中國公民獲得必要的土地財產(chǎn)，形成中國中產(chǎn)階層崛起的條件，奠定社會穩(wěn)定的基礎。任何一個人，任何一個利益集團，任何一種意識形態(tài)的持有者，如果真正想使中國繁榮富強，就應該懂得“土地換穩(wěn)定”這個交易的積極意義。這是“多贏”的交易，將給中國帶來光明前景。進一步說，深化土地制度改革，適當?shù)卮_立民眾的土地財產(chǎn)權(quán)，應該上升為超越其他政府行動的“國家戰(zhàn)略”。
　　以上提出的改革舉措是私有化嗎?完全否定了土地公有制嗎?當土地的私人利用和公共利益發(fā)生沖突時，政府有什么處置辦法?中國的土地資源允許70％的家庭擁有或?qū)嶋H使用獨棟住宅嗎?且聽我一一分析。
　　
　　漸變的譜系：四種土地所有權(quán)
　　
　　土地改革要擺脫一切陳舊觀念的束縛，把人的福祉放在制度安排的首位。堅持這個標準的要義，是處理好平等與效率的關系，在私人領域堅持效率標準，合理安排土地權(quán)屬類型；在公共領域堅持平等要求，以土地規(guī)劃的法制化、民主化實現(xiàn)公共目標。
　　關于土地規(guī)劃的法制化、民主化已經(jīng)說了很多，其意義雖然重要，但道理并不深奧，這里略去不談。
　　如何以利益關聯(lián)度為基準，確立土地權(quán)屬類型序列，始終是決策認識上的一個盲點。用途管制約束下的私人所有(或形式共有，實質(zhì)私有)、私人合作所有(按份共有)、社區(qū)公共所有(共同共有)、國民共同所有(國家所有)，是四種常見的土地所有權(quán)類型。經(jīng)濟生活中采取哪一種形式，要看能否兼顧效率和平等，或者說要看能否兼顧私人利益和公共利益(社會主義)，共同共有并非是唯一的好形式。在一般意義上，這個所有權(quán)形式的序列，對應經(jīng)濟活動的公共性是遞增的，而私人性是遞減的。但若做具體分析，某些經(jīng)濟活動即使有公共性，也不需要對應共同共有產(chǎn)權(quán)形式。
　　由“理論”轉(zhuǎn)化為政策，需要把握兩個原則：
　　首先，任何一項經(jīng)濟活動，只要“外部性”很小，即只要其私人利益和公共利益不發(fā)生明顯沖突，就可認定其有私人屬性，相反，則可認定其有公共屬性。實踐中，雖然這兩種屬性是“漸變的譜系”，并沒有嚴格的界限，但不能由此認為無法進行制度設計。
　　其次，即使一項經(jīng)濟活動有公共性，也不一定要搞共同共有產(chǎn)權(quán)。政府可以通過類似用途管制的辦法，對私人產(chǎn)權(quán)進行分割或約束。在市場經(jīng)濟發(fā)達國家，這很普遍。
　　在這兩個原則之下，上述四種土地所有權(quán)類型的適應性的現(xiàn)實形態(tài)更容易理解。
　　先看用途管制約束下的私人所有。世上沒有絕對的私人產(chǎn)權(quán)，尤其沒有絕對的私人土地產(chǎn)權(quán)。普遍存在的是政府對土地實行用途管制情形下的私人產(chǎn)權(quán)。
　　一切私人經(jīng)濟活動對土地的占用，都適合土地的私人所有或形式共有、實質(zhì)私有，或承包權(quán)物權(quán)化。我特別強調(diào)以下兩種情形。
　　直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動具有強烈的私人屬性，農(nóng)戶按照市場規(guī)律生產(chǎn)可以滿足個人利益，且至少不直接危害公共利益。如果沒有土地用途管制，農(nóng)地也可能被用來做建設用地；若大量農(nóng)戶這樣做，可能會影響農(nóng)產(chǎn)品供求 平衡，從而影響到國家食品安全，形成農(nóng)戶私人利益與公共利益之間的沖突。但是，為克服這種沖突，只需對土地用途管制即可，不必建立土地的國家所有權(quán)。
　　私人適當?shù)恼�基地利用并不侵害公共利益，對宅基地不必實行任何形式的共同共有產(chǎn)權(quán)。對可能出現(xiàn)侵害公共利益的宅基地利用方式，政府可以用規(guī)劃和用途管制進行限制，同樣不必建立共同共有產(chǎn)權(quán)。
　　再看私人合作所有(按份共有)。國際上，農(nóng)業(yè)領域針對土地建立按份共有的產(chǎn)權(quán)形式甚少，但在我國有特殊意義。因我國農(nóng)戶土地承包面積比較小，而一些設施農(nóng)業(yè)的土地利用有較強的不可分性，農(nóng)戶不得不在土地利用方面進行合作，但這種情形會隨著土地流轉(zhuǎn)增多而逐漸變少。
　　大田作物生產(chǎn)，完全不需要建立土地的按份共有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。不少地方在大田作物生產(chǎn)領域推動“股田制”，搞農(nóng)地的按份共有產(chǎn)業(yè)組織，弊大于利。實證研究證明，大田作物生產(chǎn)領域保持承包制，并不妨礙土地整理和機械化生產(chǎn)方式。
　　農(nóng)民專業(yè)合作社是一種重要的按份共有產(chǎn)權(quán)形式，但它適應于農(nóng)產(chǎn)品流通、加工和生產(chǎn)服務領域，多數(shù)情況下不需要引入土地利用領域。
　　第三種是社區(qū)公共所有(集體共同共有)。中國自古以來就有村社集體所有的財物，包括土地。因為這類財物不會量化到個人或家庭，這種產(chǎn)權(quán)類型屬共同共有產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村舊時代的廟產(chǎn)、公共水塘等公用設施宜實行共同共有產(chǎn)權(quán)�，F(xiàn)代中國農(nóng)村的少部分設施也可共同共有。
　　我國現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟制度也屬于共同共有類型，但其并不適應農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)。土地承包權(quán)的長期化意味著農(nóng)村經(jīng)濟領域的共同共有制度解體。
　　最后一種是國民共同所有(國家所有或國民共同共有)。凡私人及私人合作經(jīng)濟活動直接占用土地，以及社區(qū)公共事務所需土地以外的其他土地，都適合國家所有。與道路、江河、海洋等有關的土地，盡管可能成為私人經(jīng)濟活動的場所，符合經(jīng)濟學關于公共品的定義，也可歸國家所有。換句話說，我國大部分國土可歸國家所有。
　　城市居民、企業(yè)的土地使用權(quán)70年這個戒律應該打破。它暗含的理由是，若沒有70年這樣的期限，土地的國家所有制性質(zhì)就失去了保證。這個道理實在牽強。若農(nóng)村耕地的使用權(quán)(承包權(quán))長久不變不影響“集體所有制”性質(zhì)，難道城市土地的使用權(quán)突破了70年限制，就影響了國家所有權(quán)限制?一個國家的法律，不可這樣不講形式邏輯。否則，嚴肅性就沒有了，國家權(quán)威就打折扣了。
　　世界上，那些著名建筑物從設計、建造，到竣工、使用，哪一個沒有幾十年能完成?有的建筑物的建造歷史達數(shù)百年之久。若那些國家也有一個70年土地使用權(quán)法律，誰會花功夫搞那些建筑物?那些千篇一律的建筑物產(chǎn)生的病根，就是土地法律的弊端。
　　以上四種土地所有權(quán)類型對應的土地數(shù)量，還是國家所有的土地(國民共同共有)在比例上占絕對優(yōu)勢，估計可占國土面積的98％左右。所以，盡管引入一定用途的土地的私人所有制度，國家所有的主導格局不會改變。
　　土地所有權(quán)改革要有靈活性，不必拘泥嚴格的用語。例如，城市土地的使用權(quán)長期化和農(nóng)村土地承包權(quán)的長期化均有實質(zhì)意義，不排斥保留名義上的國家所有制和集體所有制。
　　
　　嚴格限制平原城市擴張
　　
　　中國的國土管理有一整套規(guī)定，號稱有“世界上最嚴格的耕地保護制度”。事實上，耕地保護狀況很令人擔憂。不是國土官員不努力，而是因以下原因?qū)е伦枇�很大�?
　　第一，地方政府與中央政府之間的游戲規(guī)則助長地方政府擴大GDP的意愿，傾向壓縮農(nóng)業(yè)用地、增加工業(yè)及城市用地。
　　第二，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)沒有確立，土地定價機制及涉地稅種、稅率的設置不能反映土地的稀缺性。
　　第三，國土規(guī)劃及用途管制的思路有問題。住房建設用地被限于城市，且多是平原地區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地，淺山區(qū)土地的房地產(chǎn)開發(fā)基本被堵死。因?qū)Τ鞘泻袜l(xiāng)村實行不同的土地制度，發(fā)生了所謂土地規(guī)劃及用途管理的“圈內(nèi)”、“圈外”困擾，真切地反映了關于土地的一整套制度是作繭自縛。
　　擺脫困局的辦法，已經(jīng)多有政策評論文獻提出了很好的意見，我以為，首先要嚴格制約平原地區(qū)城市擴張。
　　有一種看法，說中國耕地不少，能產(chǎn)出國人需要的糧食。這話經(jīng)不住推敲。能產(chǎn)出多少糧食，與耕地的絕對數(shù)無關，與糧食生產(chǎn)的競爭力有關。這種競爭力有兩個因素，一是國際糧食市場，另一個是國內(nèi)勞動市場。國際競爭中，若糧食價格很低，農(nóng)民就可能撂荒大量土地，以致糧食不能自求平衡；如果非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工資單價超過農(nóng)業(yè)工資單價足夠大，農(nóng)民也會撂荒一定量土地，同樣使糧食不能自求平衡。
　　土地問題要算總賬，更要算結(jié)構(gòu)賬。不到10億畝的優(yōu)質(zhì)耕地，不僅要用來種糧食，還要種菜、種水果、搞養(yǎng)殖，但這種土地正在遭受城市化的蠶食。中國的土地不是多，而是少。依靠糧食主產(chǎn)區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地，產(chǎn)不出5億噸糧食。隨著城市化的推進，糧食生產(chǎn)的比較優(yōu)勢會下降，一部分山區(qū)耕地會逐步退出耕作，存在很大的糧食減產(chǎn)因素。據(jù)我的一些調(diào)查，山區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率目前是平原地區(qū)的一半，以后還會降低。中國將越來越依賴平原地區(qū)的糧食生產(chǎn)能力。所以，保護平原地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地非常重要。
　　同時，中國不缺建設用地。不必濫占耕地。在20世紀60至80年代，GDP每增加一個百分點，對土地的占用量是日本的8倍左右，土地低效益使用問題非常突出。城市的人口密度也很低，全國平均每平方公里的人口數(shù)量不到3000人。一些省份幾乎每個縣都有省級開發(fā)區(qū)，這些開發(fā)區(qū)多有十分開闊的花園景觀。北京市就有幾十個高爾夫球場。誰能說清北京的“中關村高科技園區(qū)”究竟有多大?天津、上海和廣東，也不缺少建設用地。
　　改弦更張，刻不容緩。要重新核定平原地區(qū)城市用地的規(guī)劃指標。住宅區(qū)用地的容積率必須在5以上。新辟工業(yè)區(qū)的經(jīng)濟密度每畝地的GDP應在1000萬元以上。除“增減掛鉤”政策留下的口子外，應在3年后原則上停止平原地區(qū)城市建設用地供應。凡利用增減掛鉤政策增加城市建設用地的，減一畝，只能增半畝以下；不同城市可差別對待。土地督察機構(gòu)應該加強，督察分局的權(quán)限應擴大，其負責人的職級可定為副省級。
　　
　　開放淺山區(qū)建設用地市場，讓70％的家庭住獨棟房屋
　　
　　讓中國70％的家庭擁有或使用獨棟房屋，乍看不切合實際，大家以為中國缺地，其實，中國多的是山地、荒地、丘陵、灘涂等農(nóng)業(yè)利用價值低的土地。
　　但制度把大量農(nóng)業(yè)利用價值低的土地排除在住宅用地之外了。只有極少數(shù)富豪明星在市區(qū)擁有世界上最昂貴的獨棟房屋。一邊是高地價，一邊是閑置的非農(nóng)用地，現(xiàn)有土地政策制造這種局面，好像就是以自己人為敵。
　　必須改政策。要讓中國人在農(nóng)業(yè)利用價值低的土地上建造相對昂貴的房屋，給山區(qū)、丘陵地區(qū)的城市更大的擴展空間。保守估計，僅僅利用淺山區(qū)的村莊用地，如果規(guī)劃適當，就可建造5000萬左右的獨棟房屋。如果再利用一些不適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他類型土地，再建造1億獨棟房屋也不會有問題。加上原來農(nóng)民的獨棟房屋，全國70％左右的家庭擁有獨棟房屋，不是一個夢想。
　　開放淺山區(qū)讓有條件的中國家庭得到獨棟房屋，有利于改變區(qū)域經(jīng)濟布局，解決勞動力候鳥式遷移問題。再加上限制平原城市人口低密度和經(jīng)濟低密度開發(fā)的政策調(diào)整，平原地區(qū)的住房支出將會增加，居住條件將劣于淺山環(huán)繞的城市，一部分優(yōu)秀勞動力資源會離開沿海城市和平原城市，資本也會吸引到現(xiàn)有開發(fā)度低的區(qū)域，農(nóng)村勞動力便可以減少目前這種由中西部向東部、山區(qū)向平原的流動。這也有利于中國社會穩(wěn)定。
　　看不出此項政策調(diào)整會有什么負面影響。山區(qū)生態(tài)環(huán)境會變壞么?有錢人會不會在山區(qū)圈地建立大莊園?有錢人會不會圈占黃山、廬山這樣的風景名勝之地?這些都不是假問題，但都可以通過政府的規(guī)劃和土地用途管制加以管束。不是要開放北京市的景山、八達嶺來造民房。要細致規(guī)劃，這不是難題，發(fā)達國家有成熟的經(jīng)驗可資借鑒。
　　
　　(摘自6月9日《南方周末》作者為中國社科院農(nóng)村所研究員)

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