當前地方政府競爭中的一個突出問題是競爭過度問題,表現(xiàn)在多個方面,如招商引資競爭、制度競爭、產(chǎn)業(yè)競爭、公共物品競爭、稅收競爭、人才競爭等。從實際中看,地方政府競爭過度集中體現(xiàn)在以下幾個方面:
　　
　　基礎設施重復建設
　　基礎設施重復建設,屬于多余和不必要的建設。這方面的突出表現(xiàn)是地方政府由于政績競爭的激勵,脫離本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平,過分超前建設基礎設施,并由于基礎設施的重復建設,造成資源的嚴重浪費。
　　在長三角地區(qū),港口建設的過度競爭十分明顯。據(jù)統(tǒng)計,在長江從江陰至南通60公里的岸段,共建有68個萬噸級泊位,平均0.9公里就有一個。如此密集地在同一河段建設萬噸泊位,實屬資源浪費。
　　開發(fā)區(qū)重復建設也是相當?shù)膰乐?不少地方的開發(fā)區(qū)建設過多過濫,一些市、縣甚至出現(xiàn)了“縣縣辦開發(fā)區(qū)”、“鎮(zhèn)鎮(zhèn)建工業(yè)園”的情況。這不但違背了開發(fā)區(qū)建設的初衷,而且造成了土地資源和相關資源的嚴重浪費,且建成的開發(fā)區(qū)往往不符合標準,規(guī)模小、設施差。引進的企業(yè)大多是沖著優(yōu)惠政策而來,優(yōu)惠不滿意立即設法走人。各類開發(fā)區(qū)之間的惡性比拼和過度競爭造成了新一輪的重復建設,難以形成產(chǎn)業(yè)互補和資源的合理配置。
　　從2003年7月起,國務院部署開展了對全國各類開發(fā)區(qū)的清理整頓工作。經(jīng)過有關部門和地方的努力,開發(fā)區(qū)清理整頓工作取得了一定的成效,但是開發(fā)區(qū)數(shù)量往往是在一次次突擊檢查之后死灰復燃。
　　
　　地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨于同構(gòu)
　　地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu),是指各地區(qū)在主導產(chǎn)業(yè)的選擇、產(chǎn)業(yè)組織規(guī)模和技術水平的確定以及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)安排等方面的雷同現(xiàn)象。
　　在地方政府競爭中,盡管地方官員很清楚模仿其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會導致產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化和過度競爭,但是在中國現(xiàn)行的政績考評機制下,經(jīng)濟落后就意味著地方官員在政治晉升博弈中處于競爭劣勢。地方政府官員為了保持經(jīng)濟績效的相對優(yōu)勢,寧愿保持與競爭對手相類似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而造成過度競爭,也不愿承擔政治晉升博弈中的相對位次下降的風險。因此,模仿其他地區(qū)投資,發(fā)展本區(qū)域加工工業(yè)成為幾乎所有省區(qū)的戰(zhàn)略重點,致使各省(市)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化系數(shù)普遍下降,工業(yè)結(jié)構(gòu)之間存在明顯的重復和同構(gòu),從而形成了主導產(chǎn)業(yè)不切實際的狀況。
　　據(jù)調(diào)查,長三角區(qū)16個城市的支柱產(chǎn)業(yè),選擇汽車業(yè)的有11個,選擇石化業(yè)的有8個城市,有12個城市選擇通信產(chǎn)業(yè)。近年專家學者屢有預警:“長三角產(chǎn)業(yè)同構(gòu)比例過高�！碑a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同化必然會對我國經(jīng)濟發(fā)展帶來很大的負面效應,使中國經(jīng)濟無法享受到地方協(xié)作、優(yōu)勢互補和規(guī)模經(jīng)濟所帶來的巨大的經(jīng)濟利益。
　　
　　地方市場分割嚴重
　　地方市場分割的主要表現(xiàn)是利用種種非市場手段來保護地方產(chǎn)品在本地市場中的地位,同時采取各種措施禁止外地商品在本地銷售,抬高外地產(chǎn)品和服務進入本地的門檻或者對外地產(chǎn)品增加歧視性收費項目,甚至限定本地企業(yè)、單位或個人只能經(jīng)營、購買、使用本地產(chǎn)品或者只能接受本地企業(yè)、其他經(jīng)濟組織或個人提供的服務。
　　從行業(yè)來看,利稅高的行業(yè)易遭受封鎖;從地區(qū)來看,欠發(fā)達地區(qū)保護更加嚴重。比如,黑龍江省龍江縣政府就以整頓啤酒市場秩序為由,依據(jù)齊齊哈爾市人大頒布的《酒類管理條例》以及齊齊哈爾市政府簽發(fā)的《關于整頓酒類市場的通知》成立了由酒類專賣局牽頭的啤酒市場稽查隊,多次封鎖、扣押和沒收外地生產(chǎn)的啤酒,給經(jīng)營者和生產(chǎn)廠家造成了嚴重的損失。
　　地方市場分割導致經(jīng)濟運行機制扭曲,市場信號失真,干擾宏觀經(jīng)濟平衡,使社會資源無法實現(xiàn)最優(yōu)配置,嚴重妨礙國內(nèi)統(tǒng)一市場體系的形成,造成國民的福利損失。
　　
　　招商引資競爭混亂
　　招商引資是一種具有中國特色的政府行為,即政府親自出面游說投資方在轄區(qū)內(nèi)投資。由于目前在地方政府的績效考核中招商引資規(guī)模占相當比重,因而地方政府在招商引資過程中,地方政府官員為了擴大政績,引進外資,紛紛采取各種優(yōu)惠政策,從而展開了地方政府間招商引資優(yōu)惠政策的惡性比拼。
　　一些地方政府在招商引資的過程中讓利“過度”,在“招商競賽”中頻頻撞擊稅收、土地等政策“紅線”。有些地方政府甚至由以前的“吐血”優(yōu)惠轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌该髡猩陶��?即優(yōu)惠政策不透明化和制度化,采取隨機應變的招數(shù),只顧目的,不顧手段,并造就了一個特殊的職業(yè)群體:“招商游擊隊”。這些“游擊隊員”有著古代欽差般的便宜行事之權,在地方官員的口諭之下,可以不惜一切代價與其他地方比拼優(yōu)惠政策甚至互相拆臺,比如有些地方對外商承諾給予“十免十減半”或“零地價”、“零檢查”、“零稅收”等違規(guī)優(yōu)惠政策。
　　此外,在土地價格上的惡性競爭也是相當?shù)膰乐?比如蘇州將土地價格由原來的每畝20萬元降到了每畝15萬元,昆山也由原來的每畝15萬元降到了每畝10萬元,而無錫甚至降到了每畝兩三萬元,這遠遠低于一般土地成本每畝15萬元的標準和水平。地區(qū)政府一味追求以GDP為主的經(jīng)濟指標增長,使地方政府間招商引資競爭變成了低水平的“讓利競賽”,造成巨大的資源浪費,經(jīng)濟社會發(fā)展也深受影響。
　　
　　亟待創(chuàng)建促進地方政府良性競爭的制度環(huán)境
　　綜上所述,地方政府過度競爭導致了不容忽視的負面效應。在地方政府競爭中,地方政府作為理性的行為主體,是根據(jù)制度環(huán)境給予它的行為空間以及制度激勵和制度約束來選擇最有利于自身利益的競爭策略和競爭行為的,其追求自身利益最大化的行為如果沒有合理的制度激勵和制度約束必然會走向負面。因此,地方政府過度競爭的主要原因是缺乏促進地方政府良性競爭的制度環(huán)境。這就是說,規(guī)制地方政府過度競爭要從地方政府競爭的主體和制度環(huán)境兩方面入手。既要求地方政府通過制度創(chuàng)新使地方政府競爭走出過度競爭,走向差異化競爭,又要求中央政府通過激勵結(jié)構(gòu)的改善以及競爭制度的約束引導,匡正地方政府競爭,使其走上良性的競爭之路。對于地方政府而言,沒有合作的競爭必然導致無序和混亂,并可能使競爭走向負面。因此,從長遠來看,地方政府必須擺脫種種對抗性的競爭思維,在競爭中走向合作,以競爭為手段和動力,以合作為目的和宗旨,使地方政府在競爭和合作中達到“雙贏”或“多贏”。(作者為西北師范大學教授張文禮)

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