為了國(guó)內(nèi)醫(yī)療改革方案的通過(guò),奧巴馬不得不選擇同中國(guó)開(kāi)打貿(mào)易戰(zhàn)以換取工會(huì)支持。相對(duì)于美中兩國(guó)雙邊貿(mào)易的規(guī)模,此次輪胎特保涉及的金額并不算大,但對(duì)中國(guó)而言,可怕的是,一旦某世貿(mào)成員對(duì)華實(shí)施“特�！贝胧�,其他成員均可在不經(jīng)任何調(diào)查的情況下直接仿效。面對(duì)挑釁,中方也不得不起身應(yīng)戰(zhàn),中美關(guān)系或?qū)⒈煌葡蛞粋�(gè)危險(xiǎn)階段。這場(chǎng)中美之間的較量會(huì)有怎樣的結(jié)果?
　　
　　輪胎案的法律難題
　　
　　根據(jù)美國(guó)421條款提出訴求的是美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)這個(gè)工會(huì),它認(rèn)為中國(guó)對(duì)美國(guó)出口的商用輪胎數(shù)量大幅上漲導(dǎo)致了市場(chǎng)混亂,希望限制從中國(guó)進(jìn)口輪胎。但自4月份該事件展開(kāi)以來(lái),沒(méi)有任何一家公司,沒(méi)有任何一家輪胎制造商,參與提出該訴求。
　　因此,調(diào)整計(jì)劃并不存在。美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì),即使它有一個(gè)計(jì)劃(事實(shí)上它沒(méi)有),也不能實(shí)施這個(gè)計(jì)劃,因?yàn)橹挥休喬ブ圃焐滩拍苓@么做。該工會(huì)的法律顧問(wèn)沒(méi)想到需要一個(gè)計(jì)劃,也就是說(shuō),特�？雌饋�(lái)更像是對(duì)付中國(guó)輪胎進(jìn) 口大增的一項(xiàng)措施,而不是為受影響產(chǎn)業(yè)制定的一項(xiàng)過(guò)渡措施。
　　雖然特保旨在阻止中國(guó)向美出口,僅此而已,而一個(gè)調(diào)整計(jì)劃對(duì)特保來(lái)說(shuō)是個(gè)非常關(guān)鍵的概念,第421條對(duì)此并沒(méi)有正式要求,輪胎一案也未引入任何調(diào)整計(jì)劃。不過(guò),美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(ITC)似乎也認(rèn)識(shí)到,如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)調(diào)整計(jì)劃,特保救濟(jì)措施等于沒(méi)有任何意義。
　　與201條款(編者注:美國(guó)貿(mào)易法中在非歧視原則基礎(chǔ)上對(duì)所有出口國(guó)的同一出口產(chǎn)品實(shí)施的保障措施),和421條款(編者注:專門(mén)針對(duì)中國(guó)這個(gè)美國(guó)認(rèn)為是非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的貿(mào)易保障措施),形成對(duì)照的一個(gè)鮮明的例子是對(duì)面筋粉實(shí)施的三年保護(hù)。
　　在輪胎案中,奧巴馬總統(tǒng)被要求針對(duì)中國(guó)商業(yè)輪胎進(jìn)口上漲向一個(gè)沒(méi)有提出任何要求的行業(yè)提供救濟(jì),一家工會(huì)代表了這個(gè)行業(yè)提出要求,即使它有調(diào)整計(jì)劃(事實(shí)上沒(méi)有),它也無(wú)法實(shí)施。
　　工會(huì)要的是借輪胎制造提高就業(yè)率。根據(jù)該案的工會(huì)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)所言,“實(shí)施保護(hù)主要是防止更多的美國(guó)輪胎廠關(guān)閉和該產(chǎn)業(yè)仍然龐大的就業(yè)機(jī)會(huì)的喪失”。然而,那些美國(guó)輪胎公司并不希望制造那些工會(huì)成員曾經(jīng)被雇用來(lái)制造的舊款的輪胎,因此能否讓生產(chǎn)舊款輪胎的工廠繼續(xù)開(kāi)著仍是問(wèn)題。由此,減少或限制從中國(guó)進(jìn) 口商業(yè)輪胎的補(bǔ)救措施不能使工會(huì)得到長(zhǎng)期的救濟(jì),對(duì)國(guó)內(nèi)的輪胎產(chǎn)業(yè)亦如此。
　　
　　輪胎案的政治難題
　　
　　工會(huì)在奧巴馬總統(tǒng)競(jìng)選中扮演了一個(gè)重要的角色。美國(guó)勞工聯(lián)合會(huì)-產(chǎn)業(yè)工會(huì)聯(lián)合會(huì)(AFL-CIO)是美國(guó)最大的工會(huì)組織,在競(jìng)選時(shí)派出了25萬(wàn)名志 愿者在24個(gè)州發(fā)動(dòng)1300萬(wàn)選舉人投票,它聲稱這是“在AFL-CIO歷史上最大的、最廣泛的和目標(biāo)最集中的努力”。以AFL-CIO名義進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào) 查顯示,在白人男性工會(huì)成員中,奧巴馬的支持率領(lǐng)先對(duì)手18個(gè)百分點(diǎn),而在非工會(huì)的白人男性中,他的支持率落后對(duì)手16個(gè)百分點(diǎn)。
　　在執(zhí)政7個(gè)月后,奧巴馬總統(tǒng)的支持率正在下滑,對(duì)殘缺的美國(guó)醫(yī)療保健制度進(jìn)行改革,意味著他將在即將來(lái)臨的秋天遭遇殘酷的政治斗爭(zhēng)。他必須始終銘記,工會(huì)是他的政治基礎(chǔ)的一個(gè)重要組成部分。
　　那些對(duì)總統(tǒng)的醫(yī)保問(wèn)題批評(píng)最嚴(yán)厲的議員很多也對(duì)美中貿(mào)易頗多指責(zé)。10名寫(xiě)信給總統(tǒng)敦促實(shí)施特保措施的議員中,有8名是支持奧巴馬進(jìn)行醫(yī)保改革的民主黨人;抵制醫(yī)保改革的17名“藍(lán)狗民主黨人”(Blue Dog Democrats,保守派民主黨人)也投票贊成在得出中國(guó)非法操縱貨幣的結(jié)論后進(jìn)行相關(guān)立法,他們是眾議院中反對(duì)中國(guó)聲音的領(lǐng)頭羊。如果沒(méi)有他們,奧巴馬很可能無(wú)法贏得醫(yī)療改革。
　　奧巴馬總統(tǒng)還背負(fù)著競(jìng)選承諾,也就是對(duì)第421條,他要有不同于他的前任小布什總統(tǒng)的態(tài)度。小布什任期內(nèi)援引法律規(guī)定要保護(hù)“國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益”,拒絕執(zhí)行ITC建議的5個(gè)針對(duì)中國(guó)商品的特保行動(dòng)中的任何一個(gè)(在第6個(gè)案件中,ITC沒(méi)有找出“市場(chǎng)被破壞”的依據(jù))。當(dāng)時(shí)還是候選人的奧巴馬加入了質(zhì)疑對(duì)中貿(mào)易赤字的行列,并堅(jiān)稱,如果當(dāng)選,將擁護(hù)執(zhí)行更嚴(yán)格的貿(mào)易法。
　　對(duì)那些站在工會(huì)對(duì)面、通過(guò)追求全球性戰(zhàn)略將制造崗位公開(kāi)出口的公司來(lái)說(shuō),這也是一種測(cè)試。企業(yè)的全球性戰(zhàn)略限制了美國(guó)國(guó)內(nèi)成本更高的生產(chǎn),轉(zhuǎn)而生產(chǎn)價(jià)值更高的產(chǎn)品。奧巴馬候選時(shí)經(jīng)常譴責(zé)制造業(yè)崗位出口,而在簽署7890億美元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃時(shí),奧巴馬總統(tǒng)承諾,“我們將讓美國(guó)人做美國(guó)需要做的工作”。
　　這些因素在政治上全部指向采用ITC的部分特保建議。
　　
　　中國(guó)訴訟策略不當(dāng)
　　
　　在特保案辯護(hù)中,中國(guó)做了一系列的戰(zhàn)略選擇,其中有兩點(diǎn)最為突出。首先,中國(guó)方面(指中國(guó)五礦化工進(jìn)出口商會(huì)和中國(guó)橡膠工業(yè)協(xié)會(huì),他們也獲得了美國(guó)輪胎自由貿(mào)易聯(lián)盟的鼎力支持,美國(guó)輪胎自由貿(mào)易聯(lián)盟是在美國(guó)的中國(guó)輪胎主要客戶專為此案成立的組織)更多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)而非法律。他們沒(méi)有依賴法律參考,法例釋義,談判歷史,判例,而是主要依賴所雇用咨詢公司的經(jīng)濟(jì)分析。在美國(guó)貿(mào)易代表辦公室牽頭的跨部門(mén)貿(mào)易政策工作委員會(huì)的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)上,他們甚至幾乎沒(méi)有引用法律。
　　很多經(jīng)濟(jì)分析,無(wú)論對(duì)錯(cuò),取決于對(duì)ITC經(jīng)濟(jì)分析的尖銳批評(píng)。這一選擇低估了ITC的法律權(quán)威性,也低估了ITC的政治性,事實(shí)上它主要由和總統(tǒng)同一黨派的官員主導(dǎo)。
　　其次,中國(guó)方面的辯詞,其精髓是一種共和黨立場(chǎng),即力勸奧巴馬接受輪胎制造業(yè)的這樣一種選擇,即將關(guān)閉工廠、解雇工人作為全球成本策略的一部分。這一辯詞在布什時(shí)期或許能引起共鳴。然而,在定義美國(guó)政治的兩黨體系中,那些忠誠(chéng)于中國(guó)方面所宣揚(yáng)的立場(chǎng)的人,已經(jīng)在選舉中失敗了。他們?cè)噲D對(duì)奧巴馬如何保護(hù)工作機(jī)會(huì)的指導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的當(dāng)下顯得尤其空洞,因?yàn)樵诿癖娍磥?lái),正是他們制造了這次危機(jī)。
　　因此,政治層面的辯護(hù)輔以經(jīng)濟(jì)分析,不太可能會(huì)打動(dòng)奧巴馬,反而可能會(huì)取得加強(qiáng)工會(huì)立場(chǎng)的效果。
　　中國(guó)方面采取了經(jīng)濟(jì)與政治層面的組合辯護(hù),而不是基于法律解釋和判例的辯護(hù),讓奧巴馬總統(tǒng)很難在此案中為中國(guó)利益決策。奧巴馬總統(tǒng)是一位律師和憲法學(xué)教授。他容易受到強(qiáng)大法律辯護(hù)的影響。如果他確實(shí)有意拒絕ITC的特保建議的話――無(wú)論出于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益、與中國(guó)關(guān)系或者所采取措施的無(wú)效性――他都需要,而且會(huì)喜歡基于他可以信任的強(qiáng)大的法律辯護(hù)。
　　奧巴馬的經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)在評(píng)議美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)、貿(mào)易代表辦公室以及其他參與機(jī)構(gòu)(財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、勞工部、商務(wù)部)的建議時(shí),會(huì)很容易認(rèn)識(shí)到,他們不可能逼著美國(guó)輪胎廠商重開(kāi)那些已經(jīng)關(guān)閉了的工廠,也沒(méi)法使那些行將關(guān)閉的工廠繼續(xù)生產(chǎn);美國(guó)減少對(duì)中國(guó)輪胎的進(jìn)口,勢(shì)必會(huì)增加美國(guó)從其他國(guó)家的輪胎進(jìn)口,而那些國(guó)家已經(jīng)在美國(guó)占有相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)份額。
　　因此,他們知道,美國(guó)鋼鐵工人工會(huì)所尋求的、并為ITC所推薦的目的――增加輪胎行業(yè)的就業(yè)――是不能實(shí)現(xiàn)的。
　　總統(tǒng)的顧問(wèn)們肯定也了解,而且肯定會(huì)建議總統(tǒng),必須為鋼鐵工人做點(diǎn)什么。奧巴馬不能只給工會(huì)一個(gè)背影,不能學(xué)布什強(qiáng)調(diào)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益。他不能背棄在競(jìng)選時(shí)做出的關(guān)于421條款的承諾,也不能表現(xiàn)出對(duì)產(chǎn)業(yè)外遷,特別是外遷到中國(guó)的默許。顧問(wèn)們因此會(huì)建議他,按照ITC所建議的進(jìn)行貿(mào)易救濟(jì)。
　　奧巴馬或許意識(shí)到,他并不愿意擾亂市場(chǎng)提高消費(fèi)者成本,也不愿意對(duì)來(lái)自中國(guó)的一項(xiàng)重要產(chǎn)品關(guān)閉市場(chǎng),而受到國(guó)際社會(huì)“貿(mào)易保護(hù)主義者”的嘲笑,并且讓中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人為他不守信用的行為感到沮喪。因此,他所選擇的措施,是在ITC所建議的關(guān)稅上調(diào)幅度上下降一些。
　　事實(shí)上,這樣的結(jié)果并非必然。如果中國(guó)當(dāng)初基于法律辯護(hù)的話,有著相當(dāng)同情與憐憫的奧巴馬,或許會(huì)有政治勇氣來(lái)拒絕這樣一種舉措。
　　奧巴馬或許會(huì)說(shuō),他認(rèn)同鋼鐵工人們的抱怨,同情他們的不公正處境,但卻沒(méi)法采取救濟(jì)措施,因?yàn)楹笳叩哪康脑谟诖龠M(jìn)產(chǎn)業(yè)改進(jìn),而在此案中并無(wú)改進(jìn)計(jì)劃。他需要一顆掛上他這個(gè)決定的法律釘子。然而,中國(guó)方面選擇了進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)層面的辯護(hù),這決定了最終結(jié)果。
　　
　　中國(guó)是否是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家?
　　
　　美國(guó)的雙重標(biāo)準(zhǔn)
　　2009年,中國(guó)希望美國(guó)承認(rèn)其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地位。
　　421條款在2000年被寫(xiě)入時(shí),中國(guó)接受了被視為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。421條款的(j)(1)部分寫(xiě)道,作為與中國(guó)入世協(xié)議的一部分,因?yàn)橹袊?guó)是非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,美國(guó)貿(mào)易代表辦公室被授權(quán)可以采取必要行動(dòng)來(lái)防止或補(bǔ)救因中國(guó)進(jìn)口商品帶來(lái)的市場(chǎng)擾亂。
　　雖然美國(guó)尚未承認(rèn)中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位,但是美國(guó)國(guó)內(nèi)巨大的政治壓力迫使美國(guó)商務(wù)部針對(duì)中國(guó)產(chǎn)品展開(kāi)了一系列反補(bǔ)貼調(diào)查。美國(guó)商務(wù)部的做法違背了規(guī)范 世界貿(mào)易體系的原則――世貿(mào)組織章程。只有當(dāng)政府補(bǔ)助對(duì)市場(chǎng)健康發(fā)展造成負(fù)面影響時(shí),才能證明不正當(dāng)政府補(bǔ)助的存在;同時(shí)政府補(bǔ)助對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的影響程度也 是衡量反補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。
　　所以美國(guó)政府這種一方面說(shuō)中國(guó)的市場(chǎng)程度已經(jīng)發(fā)展到一定程度因而成為反補(bǔ)貼調(diào)查的對(duì)象,另一方面又說(shuō)中國(guó)國(guó)內(nèi)不存在可以用來(lái)判斷、衡量不正當(dāng)補(bǔ)助的市場(chǎng)指標(biāo)的做法是完全站不住腳的。
　　
　　可能的結(jié)果
　　201條款要求定期對(duì)特保措施進(jìn)行評(píng)議,以保證調(diào)整計(jì)劃被執(zhí)行,國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)也正在為減少市場(chǎng)的長(zhǎng)期擾動(dòng)而努力。6個(gè)月后,奧巴馬可以要求ITC考慮特保措施修正、減少甚或中止的可能影響,ITC根據(jù)法令需在60天內(nèi)應(yīng)總統(tǒng)要求提交評(píng)估報(bào)告。奧巴馬屆時(shí)或許可以修正、減少或者終止特保措施。
　　中國(guó)方面和他的利益支持者在8月7日的聽(tīng)證會(huì)上警告說(shuō),ITC所建議的措施,或其他類似的,將比不采取任何措施給市場(chǎng)帶來(lái)更大擾動(dòng)�？雌饋�(lái)大家都認(rèn)為采取貿(mào)易限制將使市場(chǎng)更受傷害。美國(guó)的輪胎產(chǎn)業(yè)于是可以最早在2010年3月開(kāi)始尋求改變或者終止特保措施。
　　屆時(shí)特保措施的反對(duì)者,如果美國(guó)輪胎廠商加入他們的話,便可以有機(jī)會(huì)尋求放棄或者改變特保措施。布什總統(tǒng)在那次著名的對(duì)進(jìn)口鋼鐵采取特保措施后,同樣又在眾目睽睽之下,在貿(mào)易伙伴、WTO和國(guó)內(nèi)鋼材消費(fèi)者(主要是下游產(chǎn)業(yè))的壓力下放棄了這一措施。
　　這次特保措施的反對(duì)者將繼續(xù)施加自由貿(mào)易的壓力。無(wú)論特保措施多么嚴(yán)厲,都可能是暫時(shí)性的。這取決于美國(guó)國(guó)內(nèi)廠商是否結(jié)成聯(lián)盟,以及在此問(wèn)題上聚集的政治和經(jīng)濟(jì)壓力是否如鋼鐵特保案一樣,足夠強(qiáng)大和有說(shuō)服力。(作者是位于華盛頓的貝克豪斯律師事務(wù)所國(guó)際貿(mào)易法總監(jiān)。本文由唐勇林、溫翠玲翻譯。)
　　(9月17日《南方周末》)

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