兩會的政府工作報告中指出，國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。地方債成為當(dāng)前積極財政政策的重要組成部分，它被視為拉動內(nèi)需的直接有效的措施，也被看作是破解地方政府債務(wù)危機(jī)的一劑藥方。
　　此次發(fā)行的地方債券究竟是一項應(yīng)對危機(jī)的臨時性政策還是一項影響深遠(yuǎn)的根本性改革？地方債務(wù)的風(fēng)險究竟有多大？應(yīng)當(dāng)如何化解？國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部副部長魏加寧、財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希對此做深入分析。
　　
　　短期措施還是長效機(jī)制？
　　
　　記者：此次推行地方債是出于什么考慮？現(xiàn)階段發(fā)行地方債的條件是否成熟？
　　魏加寧：應(yīng)該說，現(xiàn)在地方發(fā)債的時機(jī)已經(jīng)比較成熟了。
　　首先，地方政府發(fā)債是為了地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。實際上，大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是由地方政府來完成的，它往往需要用一代人或者是幾代人積累下來的資金進(jìn)行；而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期又長，往往建成以后享用它的是下代人，或下幾代人，因此很容易產(chǎn)生代際之間的不公平。而允許地方政府發(fā)債，就可以比較好地解決這個問題。
　　其次，允許地方政府發(fā)債要比目前的隱性負(fù)債要好。過去我們雖然不允許地方政府公開發(fā)債，但事實上地方政府大都負(fù)有各種各樣的隱性債務(wù)。由于這些隱性債務(wù)看不見、摸不著，所以風(fēng)險難以控制。只有允許地方政府公開發(fā)債，公開、透明，風(fēng)險才有可能得到控制。
　　再次，允許地方政府發(fā)債要比目前的銀行貸款方式要好�，F(xiàn)在很多地方的項目建設(shè)都是通過各種途徑從銀行貸款，政府做隱形擔(dān)保，這給銀行造成了很大的壓力。銀行把地方政府的出面作為擔(dān)保，在法律上是不允許的，但不給貸款就是“不支持地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)”。并且，這是假定地方政府或國有公司的信用是最好的，等同于國債，但事實并不是這樣，于是就有一個潛在風(fēng)險的問題，容易把地方政府的債務(wù)風(fēng)險與銀行的金融風(fēng)險捆在一起，對國家經(jīng)濟(jì)安全的威脅會更大。而地方政府發(fā)債要求有一系列約束機(jī)制，比如地方人大的監(jiān)督、中央政府的總量控制、信用評級等中介組織的評估，以及投資者“用腳投票”的多重約束，這時，銀行作為投資者，可以躲到最后一個環(huán)節(jié)，有買或不買的選擇權(quán)，因此銀行的風(fēng)險也會小很多。
　　最后，允許地方政府發(fā)債也要比國債轉(zhuǎn)貸項目更注重效益。在應(yīng)對亞洲金融危機(jī)的時候，我們搞了一些國債轉(zhuǎn)貸項目給地方，但是效果還有待改進(jìn)。地方政府要錢時很積極，中央部門審批時也很積極，但是這些項目建成以后的經(jīng)濟(jì)效益如何、社會效益如何，就沒有人關(guān)心了。但是，如果是地方政府發(fā)債，那么當(dāng)?shù)氐娜舜缶蜁�關(guān)心，當(dāng)?shù)氐拿襟w也會關(guān)心，當(dāng)?shù)氐睦习傩找矔�關(guān)心，這樣就有可能形成比較好的約束機(jī)制。
　　當(dāng)然，我們過去就曾經(jīng)提過，發(fā)行地方債是有條件的。一是趁著中央財政狀況比較好的時候及時將過去的隱性債務(wù)進(jìn)行清理。二是發(fā)行地方債要首先在有條件的地方進(jìn)行試點。
　　但過去幾年，這方面工作的推進(jìn)比較緩慢。這次到了應(yīng)對國際金融危機(jī)，需要保增長、擴(kuò)內(nèi)需的時候了，進(jìn)度應(yīng)該加快。在《預(yù)算法》還沒有修改的情況下，先由中央政府“代發(fā)”地方債。
　　記者：此次地方債的發(fā)行是在經(jīng)濟(jì)刺激計劃的大背景下出臺的，未來是否會成為一項長效機(jī)制？倘若要保證其健康運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)著力于哪些方面的制度建設(shè)？
　　魏加寧：中央政府一定要制訂負(fù)債率等一系列指標(biāo)，應(yīng)該規(guī)定警戒線或紅線。并且每年都要編制一個地方債計劃，有一個總的預(yù)算方案，對全國的發(fā)債總量要進(jìn)行控制。地方人大的監(jiān)督很重要。另外，當(dāng)?shù)孛襟w和當(dāng)?shù)乩习傩�，對于形象工程的約束力應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)一些。
　　從表面上看，發(fā)地方債只是一種地方政府融資，但實際上，我們可以通過它帶動很多改革，逐漸把我們的地方財政改革往前推進(jìn)。
　　劉尚希：這次發(fā)債只是為了化解此次金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)的沖擊，這項政策能不能長期用下去，還要看經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的變化。就像積極的財政政策，1998年搞過，現(xiàn)在又搞，都是因為經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了嚴(yán)重的滑坡。就好比現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)得病了，要用一些藥給它治病，病好了藥就不能吃了，就是這個道理。
　　政府的宏觀調(diào)控政策都是相機(jī)抉擇的，它并不是一種長期的制度安排，地方債也只是其中的一個藥方，等到病好了，這個藥方也就用不著了。
　　
　　發(fā)行機(jī)制：中央“代發(fā)”會向地方“直發(fā)”轉(zhuǎn)變嗎？
　　
　　記者：此次地方債采用國債銷售渠道，由財政部代理2000億元地方債，將通過現(xiàn)有的國債銷售渠道由財政部代理發(fā)行。在發(fā)行方式、發(fā)行對象和利率水平上與國債沒有什么大的區(qū)別，只是冠以地方政府名義發(fā)行。這種方式是出于怎樣的考慮？
　　魏加寧：由于擔(dān)心地方政府發(fā)債失控，于是這次就來了個中央政府“代發(fā)”。一方面，這樣做有助于防范地方政府發(fā)債失控。但另一方面，這也可能擾亂市場信號，弱化市場約束，從而誤導(dǎo)投資者，隱藏風(fēng)險。
　　因此，中央代發(fā)地方債，作為臨時措施可以理解，但是長此以往是會出問題的�？傊�，還是要建立起市場化的發(fā)債機(jī)制，讓市場發(fā)揮作用，讓投資者去辨別和承擔(dān)風(fēng)險，從而使市場對發(fā)債主體起到強(qiáng)有力的監(jiān)督和約束作用。
　　萬一地方政府還不起債怎么辦呢？一是可以要求地方政府制訂財政重建計劃，必須壓縮財政預(yù)算，減少經(jīng)費(fèi)開支；二是可以借助于公司或者是金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的概念由上級政府來接管當(dāng)?shù)刎斦�，比如說某個地方財政破產(chǎn)了，還不起債了，中央政府就接管當(dāng)?shù)氐呢斦�，然后完全按照�?guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開支；三是上級政府可以派人接管當(dāng)?shù)卣�府，暫時中止當(dāng)?shù)氐拿襁x官員的工作，直到財政重建完成為止。此外，中央政府還可以扣留給該地區(qū)的稅收返還、轉(zhuǎn)移支付等財政撥款，等等�？傊�，還是有許多辦法來對待地方政府“破產(chǎn)”問題的。
　　劉尚希：此次發(fā)行的地方債并不是真正意義上的地方債，它只是針對特定情況，即國際金融危機(jī)的沖擊所做出的一項政策安排，也是積極財政政策的重要組成部分，它和很多研究者所呼吁和設(shè)想的地方債并不是一回事。
　　首先，從發(fā)行機(jī)制上講，真正的地方債，它的發(fā)債主體、償債主體都是地方政府；但這次償債主體是地方政府，發(fā)行主體卻是中央政府。
　　其次，對于資金的用途，中央也做了明確的規(guī)定，并不是地方政府想怎樣用就怎樣用的。
　　最后，此次發(fā)債的目的主要是為了解決地方和中央項目配套資金不足的難題。相比現(xiàn)階段巨大的資金需求而言，地方政府的融資能力是很有限的。兩年經(jīng)濟(jì)刺激方案的總體規(guī)模是4萬億，其中，中央是1.18萬億，剩下的近3萬億都需要依靠地方融資，但現(xiàn)在，地方融資的平臺還沒有形成，或者說沒有完全搭建好，地方政府對于債務(wù)風(fēng)險的考慮也不是太多。在此背景下，我們選擇了由財政部代理發(fā)行這種特定的發(fā)債方式，有助于控制風(fēng)險，同時解決資金不足的問題。
　　記者：現(xiàn)在地方發(fā)債是由財政部代理發(fā)行，今后會不會轉(zhuǎn)變?yōu)橛傻胤秸�府直接發(fā)行債券？
　　劉尚希：對于地方債券的問題，我們不要籠統(tǒng)地說地方債，一定要明確是什么類型的地方債。至于說讓地方發(fā)行以地方稅收為擔(dān)保的地方公債，我認(rèn)為時機(jī)還不是太成熟。
　　中國有自己特殊的國情。首先，中央政府和地方政府同時發(fā)公債，地方政府發(fā)行的債券勢必會對中央政府發(fā)行的國債造成沖擊。因為在一定時期內(nèi)，社會上的閑置資金總是有限的，中央和地方政府的債券勢必形成競爭，如何協(xié)調(diào)好中央政府債券和地方政府債券的關(guān)系，這也是需要解決的問題。
　　其次，地方政府的避險動機(jī)不強(qiáng)，允許地方發(fā)債很容易形成本屆政府發(fā)債，下屆政府償還的局面。這可能并不像代際公平理論所描述的那樣，上一代給子孫后代留下很多可供享受的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。相反，可能是上一屆政府發(fā)行了很多債券，搞了很多建設(shè)，在建設(shè)的過程中又產(chǎn)生了很多的不良資產(chǎn)，欠下一屁股債，給下一屆政府留下一大堆爛賬和不良資產(chǎn)。
　　第三，從理論上說也存在問題。我們允許地方政府發(fā)公債，是不是就意味著允許它們搞赤字財政？是不是意味著地方政府錢不夠花了就可以發(fā)債？事實上，在國外，地方政府原則上也是不允許搞赤字財政的。雖然國外也有地方政府破產(chǎn)的事情發(fā)生，但這在中國是無論如何也不可能出現(xiàn)的。因此，在地方政府債務(wù)問題方面，我們也需要比美國更謹(jǐn)慎。
　　第四，中國的行政體制和國外是不同的。國外發(fā)行的地方公債叫“一般責(zé)任債券”，這種債券是以稅收為擔(dān)保的，但發(fā)行的前提是公共選擇和公共決策，即由轄區(qū)的老百姓投票表決，多數(shù)人同意才可以發(fā)行。而這種表決機(jī)制在中國的基層并沒有建立起來，在這種背景下，允許地方政府發(fā)公債，它們就會像脫韁的野馬，結(jié)果是可想而知的。
　　最后，不能籠統(tǒng)地說因為地方有大量的債務(wù)，就說與其開后門不如開前門。事實上，很多地方政府債務(wù)并不是開后門形成的，而是開前門形成的。例如中央各部門向地方轉(zhuǎn)貸的國際機(jī)構(gòu)的貸款；中央各部門要求地方政府的各種達(dá)標(biāo)，地方?jīng)]有錢，就只好借錢；還有要求地方給予配套的各種項目等等。基礎(chǔ)教育的債務(wù)問題當(dāng)前正在抓緊化解，這也是由于政府以前投入不足造成的�？梢哉f，大量的債務(wù)都是被迫形成的，與上級政府的各種達(dá)標(biāo)要求、社會穩(wěn)定的壓力等因素有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。
　　我不同意空泛地說發(fā)行地方公債，但我贊成發(fā)行地方收益?zhèn)�，這不是公債的概念，而是地方政府發(fā)行的針對特定項目的債券，是以城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施這類特定項目的收益和現(xiàn)金流作為支撐和擔(dān)保所發(fā)行的債券。這類債券在我們國家早已存在，如上海的市政公司、投資公司等等，都是以企業(yè)債的形式發(fā)行收益?zhèn)�券的�?
　　對于收益?zhèn)�券，我們�?yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理，提高透明度，政府應(yīng)當(dāng)事先向老百姓說清楚自己的規(guī)劃，準(zhǔn)備發(fā)多少，打算做什么，頭兩年做什么等等。只有這樣，將來的還本付息才有保證。
　　
　　分配方式：能者多得還是貧者多得？
　　
　　記者：對于地方債的分配，各地都希望爭取更多的額度。地方債的分配應(yīng)當(dāng)遵循什么原則？
　　劉尚希：因為債券是按照市場方式發(fā)行的，從邏輯上說，誰的償債能力強(qiáng)，給誰的配額就應(yīng)該多一些；誰的償債能力弱，給誰的配額就應(yīng)該小一些。但是，這會導(dǎo)致特別需要資金的地方反而得不到資金。這就產(chǎn)生了一個悖論。
　　魏加寧：我前面講過，按理說，應(yīng)當(dāng)是哪個地方財政做得規(guī)范、透明，地方人大監(jiān)督機(jī)制健全，就首先允許哪個地方政府發(fā)債。這樣的激勵機(jī)制就可以鼓勵地方政府努力把財政制度做得規(guī)范、透明，并主動接受當(dāng)?shù)厝舜蟮谋O(jiān)督。
　　要解決越富裕的地方越容易發(fā)債，而越窮的地方、越需要錢的地方卻越難發(fā)債的這個問題，需要解決政府投資體制和轉(zhuǎn)移支付等制度。中央政府應(yīng)當(dāng)給投資者以公開的信息，比如中央政府今后每年給西部某地區(qū)多少投資和轉(zhuǎn)移支付，這些投資和轉(zhuǎn)移支付可以用來做什么，都予以公開披露，并且，國家政策性銀行還可以為西部貧困地區(qū)進(jìn)行“增信”。這樣，西部地區(qū)也就能夠還得起債了，它所發(fā)的債也就有人敢買了。
　　這么的發(fā)債機(jī)制可以指引地方政府財政制度規(guī)范化。因此，一定要堅持財政規(guī)范透明、地方人大監(jiān)督有力的地方才允許其發(fā)債的原則。
　　記者：地方債問題涉及到中央與地方的關(guān)系。如何在制度上進(jìn)行創(chuàng)新，平衡中央與地方的財政收支？
　　魏加寧：日本的財務(wù)省只管中央政府的財政，而地方財政計劃等都是由另外一個部門去管，后者代表地方政府利益，替地方財政著想，因此在中央做決策時，就有助于平衡中央與地方的關(guān)系。中國這么大，可否設(shè)置一個專門負(fù)責(zé)地方事務(wù)的部門，以便在中央政府進(jìn)行決策時能夠平衡一下中央與地方的關(guān)系。
　　劉尚希：我認(rèn)為在當(dāng)前的政治架構(gòu)、行政體制下，我們對于政府的行為應(yīng)當(dāng)有一個清晰的認(rèn)識，包括經(jīng)濟(jì)行為、財政行為、投資行為、避險行為。不能一過熱就批評地方政府，而一下滑又希望地方政府熱，有投資沖動。地方政府有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情和投資建設(shè)的沖動，在任何時候都不能說是壞事，這是中國得以快速發(fā)展的強(qiáng)大動力。但動力必須和約束結(jié)合起來，好比一輛車，有動力，還要有方向盤、剎車。中央與地方的關(guān)系與此類似，而且有各自的角色定位，組合得好，就可以實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。（周慧蘭、曹理達(dá)）
　　（摘自3月16日《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》，作者為該報記者）

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