從現(xiàn)實情況看，行政管理層太多導致中國出現(xiàn)很多問題，諸如財政開支過大、管理效率低下、中央政令下達不暢等�！笆」芸h”是否是改革的必然趨勢？ 　　 　　“強縣”義烏擴權
　　
　　2006年12月9日，細雨微蒙中，記者來到義烏，“繁忙、活力”是最先能想到的詞匯。整齊的街道，林立的高樓，完善的基礎設施，令人難以想象這個地方在行政區(qū)劃上仍是個縣級市。
　　2006年11月底，浙江省第四批“強縣擴權”試點公布，義烏成為唯一的試點。雖然在義烏街頭，記者發(fā)現(xiàn)相當多的市民對此并不了解，但義烏人對于自己城市經濟形勢充滿了自豪感。
　　義烏是小商品的海洋，全球最大的日用小商品市場就在這里。同時，全球60萬種日用小商品中52萬種商品的定價機制在這里，常住義務的外商有6000多人。
　　“義烏是浙江中部乃至沿海省份國際化程度最高的一個縣級市，”浙江省省委政策研究室財貿處處長方元龍這樣評價義烏，“義烏擴權，正是在此意義上的新創(chuàng)舉�！�
　　義烏人口68萬，外來人口達到100萬，已經是規(guī)模很大的大城市構架，方元龍用“就像大人還穿著小孩子的衣服”來形容義烏的現(xiàn)狀。除了公檢法力量不夠外，更重要的是，商業(yè)銀行不能在縣級地區(qū)設立分行，海關、檢驗檢疫局、外匯管理局，縣一級也都沒有。與此同時，義烏的經濟實力已經超過了金華，如果不給它更多的權限，將對發(fā)展勢頭強勁的義烏帶來很大的束縛和障礙。
　　義烏的小商品交易成規(guī)模后，也帶動了會展業(yè)、物流業(yè)、電子商務。目前浙江第三產業(yè)的平均比例是40%，而義烏則已經超過了50%，商貿業(yè)、服務業(yè)、物流業(yè)、會展業(yè)非常發(fā)達，在全國都屬前列，但縣級市的管理體制及規(guī)模遠遠不能滿足這些行業(yè)的發(fā)展。
　　與此同時，浙江的全面小康水平在2005年已經達到了83.4分，現(xiàn)在浙江面臨的是率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的問題。現(xiàn)代化就涉及服務業(yè)產業(yè)高度化、城市化與經濟國際化的問題，義烏在這些方面都是領先的，如果獲得更好的發(fā)展機會，將給地方管理提供一個相當好的范本。
　　義烏政府部門以“領導指示一定要低調”為理由拒絕了記者的采訪要求，但從各方面資料可以看出，經過這輪改革，義烏已經擁有了幾乎等同于地級市的事權。浙江省有關部門介紹說，此次試點的主要內容，一是擴大義烏的經濟管理權限，二是增強社會管理和公共服務職能，三是擴大義烏推進城市化國際化功能的政策權限。
　　方元龍表示，浙江省委常委會已對義烏擴權形成決議。賦予它地級市的管理權限，幫助它建設國家在縣級市不能設立的機構，比如商業(yè)銀行分行、海關、檢驗檢疫、外匯管理，其他事權也逐步從金華移出。國家有法律明令禁止的重大事項和規(guī)劃還是要經過金華的，如果法律規(guī)定可以委托的，可直接委托給義烏，不需要經過金華。總結成一句話就是，“一般情況下，地級市就不要干涉縣級市的發(fā)展�！�
　　
　　難以復制的浙江模式
　　
　　此次浙江在義烏的“強縣擴權”措施之所以吸引廣泛關注，是因為它與“省管縣”的討論合拍。
　　2005年10月18日發(fā)布的“十一五”規(guī)劃中提出，“未來五年要推進財政稅收體制改革，合理界定各級政府的事權……理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級對縣的管理體制�！北M管這一表述僅指財政管理體制，但“省管縣”的話題，還是吸引了許多人對新時期行政制度建設探討的強烈興趣。
　　浙江通常被作為“省管縣”的成功范例。2005年“全國百強縣”中，浙江占去30個，將近1/3。這也意味著，浙江省的36個縣和22個縣級市中的一半名列其中。在很多觀察家眼中，浙江省強大的縣域經濟與“省管縣”的體制密不可分，甚至有研究者將其稱為浙江的“秘密武器”。
　　但浙江人卻對自己成為“省管縣”成功范例的說法不以為然。浙江省很多官員與學者都認為，浙江省目前只是通過把經濟發(fā)展快的縣的財政管理權限拔高，以減少管理層次，虛化地級市的管理權限，但行政體制上并沒有拿掉地級市的功能，因此和嚴格意義上的“省管縣”不是一個概念。
　　除了財權之外，在人事權方面浙江省也有其特色，縣的兩個一把手由省里直接任命。寧波大學法學院朱亞芬分析認為，“這樣有一個好處是從省里選材，不論是選材面還是質量，都要高于市級選材，這樣就給縣級帶來強大的活力�！倍�如義烏等地連事權也擁有之后，將取得更多的自由和發(fā)展空間。
　　
　　浙江成為很多省份效仿的對象，從2003年開始，山東、福建、湖北、廣東、河南、河北、吉林、江蘇等眾多省份出臺的加快發(fā)展縣域經濟的文件中，“強縣擴權”成了制訂相關政策的主基調，有的地方還迫不及待地提出了“搶抓擴權強縣機遇”的口號。但在效仿過程中，大多數地方的進展并不大。有學者指出，這是因為浙江省省管縣財政體制有其歷史根源和現(xiàn)實基礎。
　　1980年代初期是一個關鍵時期。當其他省份紛紛開始撤銷作為派出機構的行署地區(qū)而實施市管縣體制時，浙江卻避免了這一做法。雖然當時浙江也很快開始了撤地建市的過程，但并沒有把財權人事權交給地級市。
　　之所以會出現(xiàn)這種狀況，與浙江當時的現(xiàn)實情況密切相關。當時浙江省縣域經濟的強勁勢頭已經顯露，到1994年，作為改革開放的成果，僅30個發(fā)達縣的財政就占到省財政盤子的70%，很多地級市都不如縣，比如紹興市經濟實力不如紹興縣，金華市不如義烏等等。
　　經濟強縣發(fā)展越快，在經濟事務、社會事務管理中碰到的問題就越多。在這個意義上，浙江省分別在1992年、1997年、2002年三次對經濟強縣進行了擴權。
　　
　　強縣擴權中的博弈
　　
　　上世紀80年代初之所以確立了市管縣的體制，政策動因是為了推進城鄉(xiāng)建設一體化，希望城市的建設能帶動鄉(xiāng)村的發(fā)展，但從現(xiàn)實情況看，很多縣的發(fā)展并沒有從中受益，反倒是受到了很大的束縛。
　　浙江省經貿委副主任周日星總結 “市管縣”的矛盾，主要體現(xiàn)在三個方面：一是經濟利益的矛盾，即市縣爭利，市甚至要依靠縣的“貢獻”來投入市區(qū)建設，因而在財稅分成、基建投資、開辟新的生產項目等方面市里常常優(yōu)先考慮市區(qū)；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”領導下，縣的自主權受限很多；三是城鄉(xiāng)關系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城區(qū)而不會是農村。
　　金華市財政局副局長徐德良也坦陳：如果不實行“省管縣”，而是省與市、市與縣(市)逐層分成的話，市里肯定會“截留”縣里的一部分，以用于市政府所在的中心城區(qū)建設，落到縣里的“實惠”就會少一些。
　　對于省管縣以后的格局對縣的優(yōu)勢，朱亞芬分析認為，有人事任命、財政分配、金融信貸、項目審批、項目建設優(yōu)先權，而這些無不牽涉到地級市與縣之間的博弈。其中項目審批是省直管的最大意義所在，也成為博弈最多的環(huán)節(jié)。
　　正是這些博弈導致了改革的腸梗阻。例如2003年湖北省就下發(fā)文件，將239項審批權限下放到到大冶、漢川等縣及縣級市。但有調查顯示，在239項事項中，落實較好的只有87項，未能落實的占99項，缺乏可操作性的27項。
　　十堰市財政局王小平則認為這跟湖北的縣域經濟不發(fā)達相關。湖北省縣級財政普遍困難且情況各異，省財政能否及時、準確掌握縣的實際并迅速做出反應尚存疑，可能不如市管縣來得及時。
　　對于經濟強縣，湖北的市縣博弈尤其強烈，湖北在嘗試“省管縣”改革后，部分地級市開始想方設法吃掉自己所轄的經濟強縣，變?yōu)樽约阂粋�區(qū)，如黃石“吃”掉了下陸、咸寧“吃”掉了咸安。
　　湖北省委一位不愿具名的官員總結說：湖北與浙江的最大不同是，浙江人在研究怎么干，而湖北則研究哪些不能干，自縛手腳。
　　同樣遭遇強縣擴權“腸梗阻”的還有江蘇。江蘇最早成為“市管縣”的試點，但并沒有真正實施“一級政府、一級財政”，縣級財政計劃由省里直接下達，但是要通過市里“匯總”一下，雁過拔毛，要給地級市1.5%，方元龍認為，這種方式比浙江退一步，比全國進一步。盡管如此，2006年年初，在江蘇省人代會上曾明確要求推進省管縣的改革，但到目前，這項改革已經因為種種原因而未能取得突破。
　　近期江蘇省黨代會上，選擇了重點縣(市)委書記進省委委員、省委候補委員。在2006年11月12日結束的江蘇省第十一次黨代會上選舉產生的新一屆省委班子中，就出現(xiàn)了許多縣(市)委書記的面孔。在15個候補委員中，有9個是縣(市)委書記。其中，蘇北有6個縣(市)委書記進入候補委員。這在江蘇歷史上也是罕見的。
　　不得已，江蘇采取了縣級黨委書記進入省委委員班子的行政手段， 去推動省管縣與強縣擴權的改革。
　　
　　“省管縣”艱難的必由之路
　　
　　目前中國有多少政府層級還存在爭論，學者們更傾向于認為存在省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府，但應該注意到的是，我國很多地方有著特殊身份，造成我國事實上已經形成相當多層級的政府：從中央開始，下面有省、直轄市；市、計劃單列市、副省級城市；縣、縣級市、區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等等名目，其復雜程度足以讓不了解中國的人為之瞠目。
　　事實上的政府層級已致使政府“管理鏈”過長，其結果是中央對地方的兩個最主要的行政管理手段公共政策和財政轉移支付常常難以正常落實，層層過濾的結果是形成所謂的“漏斗效應”，致使中央政府的方針政策越是到基層政府，就越是變形走樣，財政轉移支付也經常不能準確到位。
　　政府層級減少的最大好處在于可以從根本上遏制公共政策執(zhí)行過程中的“漏斗效應”，從而減少中央政策的扭曲和變形，減少地方政府在政策執(zhí)行過程中的失誤所帶來的政策性浪費，增強中央的宏觀調控能力。
　　因此學者建議真正實施“省管縣”，因為單純在財政體制上實現(xiàn)“省管縣”造成的結果是改革不徹底，并不能從實質意義上解決問題。
　　但也有很多分析家認為，實行真正意義上的“省管縣”目前還面臨著很多的障礙，比如司法制度，中國是省、市、縣三級法院制度，如果市、縣平起平坐之后，勢必面臨公、檢、法管理體制的相應變化。
　　而對于一些人口眾多、轄區(qū)廣大的省和自治區(qū)而言，可能出現(xiàn)省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。我國現(xiàn)有32個省級行政單位(不含香港、澳門兩個特別行政區(qū))，最多的如四川省下轄180個縣，河北省下轄172個縣，平均每個省級行政單位轄89個縣。
　　“在中西部地區(qū)，交通不便、信息不靈的問題還沒有得到徹底的解決，加之我國政府職能的轉換尚有很長的路要走，在這樣的條件下，縣直接聯(lián)系省，或由省面向縣承擔起經濟與社會管理的諸多職責確實有現(xiàn)實的困難�！敝貞c工學院會計學院副教授馮俏彬這樣認為。
　　因此很多學者建議通過增加省級數目來減小省的規(guī)模，國家行政學院竹立家教授認為，省級政府管理規(guī)模和幅度太大，已經不能適應全球化形勢下中國經濟社會發(fā)展的需要，縮小省級規(guī)模已勢在必行。以美國為例，其國土面積與我國大約相同，人口規(guī)模只有我國1/4左右，卻有50個州，而我國僅有34個省級區(qū)域。按國際標準，6000萬人口規(guī)模屬于大國范圍。中國一些省，僅就人口來說，在世界上也是大國的規(guī)模。從管理的角度來說不利于省區(qū)經濟、社會、文化教育、社會福利等各方面的發(fā)展。
　　方元龍對記者表示，如果財權、事權、人事權都實現(xiàn)“省管縣”，省級政府面臨能否管得過來的問題。例如現(xiàn)在浙江省只是負責縣里兩個一把手的人選，如果所有縣級官員都要省里管的話，省里難以管得過來。
　　但方元龍認為，從國際上來看，層次比較少、管理體制扁平化是一個趨勢；從歷史縱向看，我國行政層級一直以三級制為主；從現(xiàn)實情況看，管理層階太多也導致中國出現(xiàn)很多問題，諸如財政開支過大、管理效率低下、中央政令下達不暢、國家的政策資源流失等。因此大的改革方向還是應該朝減少行政層級方向進行。
　　但因為撤銷地市級和增設省數目都將牽涉到很多變革，而在和諧社會成為主流話題的今天，大規(guī)模的區(qū)劃變革容易引發(fā)不可知后果，方元龍的建議是，浙江的路子可以參考，也就是先把財權和人事權拎出來，削弱中間環(huán)節(jié)，削弱地級市對縣級的限制。
　�。ā缎】怠�2007年第1期，作者為該刊記者）

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