所謂新聞發(fā)言人是指“國家、政黨、社會團(tuán)體任命或指定專職（比較小的部門為兼職）的新聞發(fā)布人員，其職位一般是該部門中層以上的負(fù)責(zé)人。新聞發(fā)言人的職責(zé)是在一定時間內(nèi)就某一重大事件或時局的問題，舉行新聞發(fā)布會，或約見個別記者，發(fā)布有關(guān)新聞或闡述本部門的觀點(diǎn)立場，并代表有關(guān)部門回答記者的提問”。①“新聞發(fā)言人不是人，而是制度。”②它之所以不是自然人,是因為它背后有一套制度在支撐著。我國新聞發(fā)言人制度早在十多年前就已開始建立。1983年4月23日，中國記協(xié)首次向中外記者介紹國務(wù)院各部委和人民團(tuán)體的新聞發(fā)言人，正式宣布我國建立新聞發(fā)言人制度。③在今天，該制度之所以得以迅速完善，主要是因為“非典”危機(jī)過程中和危機(jī)過后，政府部門認(rèn)識到，各地方政府、各有關(guān)部門有責(zé)任滿足公眾對事關(guān)民生的突發(fā)事件、災(zāi)難事件了解的愿望；人們認(rèn)識到，權(quán)威信息來源的信息公布是制止恐慌最有效的途徑，百姓在危機(jī)中最希望聽到的是政府的聲音。2003年1月9日，北京市委、市政府要求北京市局級以上單位都要設(shè)立新聞發(fā)言人，此后，呈遍地開花之勢，在重慶、上海、廣東、河南、四川、遼寧、河北、山東、湖南、陜西以及各中央直屬單位等，新聞發(fā)言人紛紛登臺亮相。現(xiàn)在，這一現(xiàn)象引來社會各界普遍關(guān)注。雖然報刊上理性研究文章還不多，但因特網(wǎng)上一時議論聲迭起。有說它是增加了政府透明度，滿足了公眾知情權(quán)的，有說它是一臺新設(shè)的過濾器，為的是過濾小道消息的，很大一部分人則擔(dān)心它被搞成一窩蜂，變成各級政府壟斷信息、推諉責(zé)任的擋箭牌。如何認(rèn)識這一現(xiàn)象？目前在我國推廣新聞發(fā)言人制度有無必要？它的生存與發(fā)展的事實、理論基礎(chǔ)和前提是什么？本文嘗試作出回答。
　　政府信息是新聞傳媒的重要消息來源和政府加強(qiáng)話語影響力的主要手段，這點(diǎn)毋庸置疑，記者是典型的“觀察者”，而不是以“理解”為目的的科學(xué)家。而他的“觀察”不可能事事親歷親為。因此，新聞的本質(zhì)使得記者必須依賴新聞來源，從而得到所需信息。如果一則新聞報道所需的信息量越大，新聞人員也就越依賴媒體以外的觀察者來提供信息服務(wù)。因為政府的信息最權(quán)威，信息量最豐富，因此，在美國，總統(tǒng)和各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的發(fā)言人就成了全美最新社會經(jīng)濟(jì)狀況相關(guān)報道的最主要的消息來源。
　　就拿總統(tǒng)來說，羅斯福在任12年間，一共會見記者998次，其中第一任期內(nèi)舉行了340次記者招待會，幾乎每天1次；總共做了30次“爐邊談話”廣播，其中“二戰(zhàn)”前，他的“爐邊談話”平均每年不超過2次�？夏岬蠐�(dān)任總統(tǒng)的三年間，年平均舉辦記者招待會22次；他在白宮發(fā)表電視談話的次數(shù)，卻達(dá)9次之多，是羅斯福的戰(zhàn)前平均次數(shù)的1.5倍。他還將總統(tǒng)的電視記者會帶入了“實況轉(zhuǎn)播”的時代。自尼克松總統(tǒng)上任以來，記者會這種公共制度幾近廢止，年平均只有7次。里根就任總統(tǒng)以后，記者招待會的次數(shù)大減，但白宮的新聞發(fā)布會卻經(jīng)常舉行。尼克松之前的約翰遜總統(tǒng)沿用了一種廣為所用，也廣受誤用的新聞制度――提供“背景說明”的新聞發(fā)布會。
　　“背景說明會”的運(yùn)用與記者招待會制度的形成一樣，至少可以上溯至1913年上任的威爾遜總統(tǒng)。美國新聞學(xué)者評論說，“背景說明會”是一種隱藏消息來源的做法（即“請勿引述來源”），可以免除麻煩和困擾。同時，有關(guān)消息是由某位非直接相關(guān)者所描述的，而不是直接出自總統(tǒng)本人之口，必然顯得更真實、更有說服力。它常被政府官員用來與記者討論敏感的軍事、外交問題，或提出政府對某項計劃的構(gòu)想。它是新聞界最容易被政府所操縱的方式。
　　一些政府官員利用它來打擊政治對手、測試公眾對事態(tài)的反應(yīng)，甚至以此來影響其他國家的政策。這種通過“代理觀察者”來報道新聞事件的做法，使得那些“代理者”在服務(wù)新聞界的過程中，也服務(wù)了自身的利益。于是在大多數(shù)情況下，記者所獲得的信息，都是信息發(fā)布者極想廣泛傳播的信息。那么，美國的新聞學(xué)界和業(yè)界是怎樣看待這種情況的呢？美國學(xué)者李普曼說，若非借助一種標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)方式，那么少數(shù)的人能夠顧全這么大的報道范圍，簡直就是一個奇跡。記者常常必須經(jīng)由別人的“告知”才能完成報道。④新聞業(yè)界通常將“代理觀察”行為視為一種合理的變通方式，即他們接受這種既提供信息，又操控信息的做法。只有在政治人物操控新聞的手法過于粗糙時，新聞界才會群起而攻之。記者們明白，新聞來源的地位越高，它的價值也就越高。
　　1967年3月，在一次于賓夕法尼亞州州立大學(xué)舉行的、以“新聞自由與外界政策”為題的新聞研討會中，新聞界針對這種經(jīng)過“事前消化”的信息，就曾提出過討論。一位知名的聯(lián)邦政府特派員在會上提出，如果各政府機(jī)構(gòu)都能將其新聞官員加以裁減，華盛頓的新聞報道的質(zhì)量將有所改善。其他與會記者對此大多持謹(jǐn)慎保留態(tài)度。《費(fèi)城公告報》的新聞中心主任就為政府新聞幕僚辯護(hù)說，各政府機(jī)構(gòu)所發(fā)布的新聞消息極其重要，尤其是在像華盛頓這樣一個新聞事件復(fù)雜多變、新聞信息到處充斥的地方。⑤于是在美國，即使是日常信息傳播，來自政府的消息和聲音從來都是新聞傳媒中信息的主角。美英學(xué)者研究表明，1949年至1969年《華盛頓郵報》、《紐約時報》的頭版新聞的提供者中，國內(nèi)外政府官員占所有消息來源的四分之三；⑥1979年至1980年美國各地六份報紙均以政府官員為主要消息來源，而又以行政主管成為消息來源的比例最高；⑦新聞發(fā)言人制度建立以后，政府開始積極“說話”了，成為積極的消息來源。政府認(rèn)識到，消息來源不僅描述新聞事件的發(fā)生，更可透過對新聞事件的詮釋與評論，而與新聞記者同為新聞事件的形塑者。
　　“由于新聞記者不可能出現(xiàn)在每個新聞事件的現(xiàn)場，因此與其說一件新聞事件確實發(fā)生，不如說這一新聞事件曾經(jīng)發(fā)生或?qū)⒁�發(fā)生。”⑧這就為消息發(fā)布者留下了“說話”空間。政府這一借新聞發(fā)言人之口的“說話”，是一種帶有極強(qiáng)主觀色彩的活動，必然反映“說話者”的立場，除“公布”外更有“說服”的意味在其中。政府無法決定“說什么”“說多少”，但能決定“怎么說”，它擁有信息的解釋權(quán)。它在將信息公布出去的同時，立場、觀念也以“說話”的方式隱蔽地傳遞給了受眾。并且公開的信息越多，涉及的面越廣，政府的影響力就越大。按照議程設(shè)置理論，新聞發(fā)言人制度體現(xiàn)了政府設(shè)置政策議題來影響媒體議題，進(jìn)而設(shè)定公眾議題。
　　當(dāng)然，一般地政府也容許少數(shù)不同觀點(diǎn)的人成為消息來源，在媒體上表達(dá)其觀點(diǎn)，這樣反而有助于建立符合統(tǒng)治階級利益的社會共識，并使媒體信息更為合法、更具可信度。也就是說，多種信源共同運(yùn)作使人們能夠透過新聞表面而加強(qiáng)其公共能見度。滿足公民的知情權(quán)是政府和傳媒的法律義務(wù)，新聞傳媒充斥著來自政府的信息，目的就在于滿足公民的知情權(quán)。知情權(quán)，又稱獲知權(quán)、知曉權(quán)、知悉權(quán)、知的權(quán)利等，是公民獲取有關(guān)社會公共領(lǐng)域信息以及與本人相關(guān)信息的權(quán)利，具體可包括政府知情權(quán)、司法知情權(quán)、社會知情權(quán)和個人知情權(quán)（如出生情況、親生父母等）。⑨在新聞傳播領(lǐng)域，特指受眾通過媒體獲取上述信息的權(quán)利。
　　公眾的知情權(quán)的滿足有量上的要求，也有質(zhì)上的要求。從量上來講，我國政府部門掌握著社會信息資源中80%的有價值信息和3000多個數(shù)據(jù)庫。⑩如果能在不泄漏國家機(jī)密、不違背某些政策的情況下，這些信息都能夠被有效公開，無疑人們在信息總量的占有上有了絕對優(yōu)勢。從質(zhì)上來講，首先，政府是一個十分可靠的信源，它在公眾心目中的可信度是很高的，這一點(diǎn)在危機(jī)時刻和重大問題面前顯得格外明顯，政府的聲音讓小道消息、謠言不攻自破；其次，許多政府信息都與公眾利益密切相關(guān)，因而是人們十分關(guān)注、急切想知道的�？梢姡�不論從量上或質(zhì)上來講，政府的信息都能很好地滿足公眾的知情權(quán)。新聞發(fā)言人制度建立以后，政府信息的公布有了一個歸口的部門，信息的公開就有了一定的保證。這一制度的建立，就是政府對發(fā)布信息必要性和重要性的承認(rèn)，是政府重視公眾知情權(quán)的表現(xiàn)。
　　同時，政府是信息公開的義務(wù)人，老百姓是信息公開的權(quán)利人，如果沒有相應(yīng)的法律來規(guī)約信息公開，公眾的知情權(quán)就沒有保障。在美國的新聞傳媒上，政府信息如此豐富，一則是因為如上所說，美國新聞界對美國新聞發(fā)布制度的認(rèn)同（雖然是謹(jǐn)慎地認(rèn)同）；二則是因為它們有信息公開法作保障�，F(xiàn)在美國并沒有普遍的、分層級的新聞發(fā)言人制度，只是在特殊部門、特殊時期、特殊人物的身邊才設(shè)有新聞發(fā)言人（19世紀(jì)30年代新聞發(fā)言人出現(xiàn)時，它的身份就是美國總統(tǒng)的私人助理），主要就是因為它有一部完備的信息公開法規(guī)定著傳媒、公眾與政府的關(guān)系，各種機(jī)構(gòu)和新聞媒體都可以依法處理政府信息。1966年以前，政府是否公開其文件完全取決于自由裁量權(quán)，沒有直接規(guī)定政府公開制度的法律。但憲法第一修正案和版權(quán)法可以防止聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)封鎖消息或借消息牟利。1966年，美國制定了《信息自由法》，該法案建立了公眾有權(quán)向聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)索取任何材料的制度，政府機(jī)關(guān)有義務(wù)對公眾的請求作出決定。如果政府機(jī)關(guān)拒絕公眾的特定請求，它必須說明理由。任何政府決定都可以被提起復(fù)議和司法審查。該法案還規(guī)定了信息公開和不公開的標(biāo)準(zhǔn)。1976年，美國又制定了《陽光下的政府法》，要求合議制的政府機(jī)關(guān)的會議必須對公眾公開，除非是9種例外的情況。1996年，美國國會又通過了電子信息自由法修正案，并經(jīng)總統(tǒng)簽署成為法律，要求每一個政府機(jī)關(guān)以電子數(shù)據(jù)方式為公眾提供索引材料或本機(jī)關(guān)指南，以便利公眾提出信息申請。 而目前我國還沒有相應(yīng)的國家級制度法規(guī)來保障信息的公開，地方上也只有廣州市政府出臺了一部《廣州市政府信息公開規(guī)定》，法律保障方面還很不完善。政府對信息的公開能達(dá)到什么程度，該如何完善，這些問題都還在人們的思考之中。所以我國傳媒的信息公開，首先得依賴新聞發(fā)言人制度的建立，也就是說，新聞發(fā)言人制度補(bǔ)償信息公開法的缺失是該制度普遍存在的現(xiàn)實要求。只有這樣，新聞傳媒才具備豐富而透明地報道政府信息的可能性。當(dāng)然，信息公開最終還得從法律上加以保障，因為非正式法律形式的新聞發(fā)言人制度的作用可能會打折扣，甚至變形。而有了信息公開法時，目前的新聞發(fā)言人制度必須納入到信息公開法中進(jìn)行完善。
　　新聞傳媒的積極應(yīng)對是新聞發(fā)言人制度健康發(fā)展的保證。
　　目前，我國新聞發(fā)言人制度還沒有相應(yīng)的政府信息公開法作保障，而政府又必然積極謀求話語決策權(quán)，企圖對信息加以掌控。這樣一來，政府行為勢必與信息公開形成矛盾。正是從這一角度考慮，有人坦陳對新聞發(fā)言人制度的憂慮。但相關(guān)法律的出臺、制度的完善不會是一蹴而就的，必須經(jīng)歷一個較長的過程，在這個過程中，政府信息的公開除了靠政府自身意識的加強(qiáng)外，新聞傳媒也是一個重要的監(jiān)督力量。因為，政府雖然是一個可信度很高的信源，但對于新聞傳媒來說，它并不是唯一的信息來源，媒體的眼睛應(yīng)遍及社會的各個角落，發(fā)現(xiàn)各種信息，并就這些信息向政府尋求說法，然后以報道的形式公開，這樣就可避免政府在沒有法律保證的基礎(chǔ)上篩選掉一些信息。至今，中外新聞傳媒已摸索出了三條行之有效的應(yīng)對策略。它們既是我國推廣新聞發(fā)言人制度的前提，又是免除人們對該制度可能導(dǎo)致信息壟斷的顧慮的理由。
　　其一，不過分依賴政府新聞發(fā)言人的發(fā)言，注意從多渠道獲取信息。大眾傳播媒體具有環(huán)境監(jiān)測功能，傳播危險警報，提供與經(jīng)濟(jì)、公眾和社會生活密切相關(guān)的重要新聞。這就是說，提供新聞信息是新聞媒體的首要職能，新聞發(fā)言人制度的建立對這一職能的實現(xiàn)有促進(jìn)，但不代表新聞媒體可以坐等政府的發(fā)言。美國學(xué)者在對新聞人員所作的研究中指出，新聞通稿、記者會以及私下的交談是三種基本的新聞采集方式，但是，他強(qiáng)調(diào)，“一位新聞特派員如果希望獲得更多更深入的信息，他就必須努力培養(yǎng)一些個人的新聞來源”�！澳芤姸扔�高的新聞，愈可獲得記者的青睞，但對新聞媒體而言，其價值卻相對較低，形成‘套餐新聞’�！� 因而記者應(yīng)該注意對新聞信息的挖掘，發(fā)現(xiàn)社會中的問題。在面對新聞事件時，應(yīng)從事件本身入手，采訪相關(guān)人員，獲知事實的客觀真相，在此基礎(chǔ)上再與政府進(jìn)行“對話”。南丹礦難的報道就是一個很好的例子，雖然地方政府嚴(yán)密封鎖消息，事件還是在記者的深入采訪中曝光了。
　　其二，新聞傳媒應(yīng)反映公眾的需求。隨著人們知識水平的提高和民主意識的增強(qiáng)，他們對信息的需求在“質(zhì)”上和“量”上相應(yīng)提高；同時政府執(zhí)政為民，必須關(guān)注民生，了解民情。根據(jù)議程設(shè)置理論，媒體除了根據(jù)政策議題設(shè)置媒體議題來影響公眾議題外，還可以根據(jù)公眾議題設(shè)置媒體議題來影響政策議題。新聞發(fā)言人制度為新聞媒體提供了一種與政府對話的機(jī)制，媒體除了聽政府“說”以外，還有“問”的權(quán)利，因而媒體應(yīng)該代表公眾的立場向政府提問，將公眾最想知道的問題提出來，這是保證政府信息公開的有效途徑。政府在提出的問題面前不可回避，因而也就無法隱藏相關(guān)信息。當(dāng)然它可以進(jìn)行策略性的回答或回答“無可奉告”，但這是對其自身形象不利的舉動。并且從長遠(yuǎn)來看，這一問題還是必須作出回答的，因為問題已經(jīng)提出并公開了。這實際上形成了一種政府與公眾的對話，公眾通過媒體的提問表達(dá)對政府的疑問或建議，政府以此修正自己的政策。可以說，傳媒起到了溝通政府與公眾的橋梁作用。
　　其三，新聞傳媒應(yīng)用全局的客觀的眼光來看待新聞發(fā)言人的發(fā)言。新聞發(fā)言人是代表政府立場的，政府試圖借此傳播對己有利的信息，加強(qiáng)信息控制力，新聞媒體則應(yīng)放眼整個社會，從全局的角度認(rèn)識政府的聲音，提出相關(guān)問題，以期協(xié)調(diào)社會各部，維護(hù)社會的統(tǒng)一與發(fā)展，因而新聞媒體應(yīng)有質(zhì)疑政府發(fā)言的意識。當(dāng)然，我國的新聞媒體是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的媒體，必須傳達(dá)政府的聲音，但同時新聞媒體又是政府的一大監(jiān)督力量，所以新聞傳媒的質(zhì)疑行為不是與政府對立，而是為了提出建設(shè)性的意見使政府更好地作為。這既是對政府工作的一種良好監(jiān)督，又能防止政府對信息、對信息解釋權(quán)的壟斷，保證信息的有效公開。
　　從上述三點(diǎn)我們可以看出，新聞傳媒日趨成熟，在整合社會方面的作用日益增強(qiáng)，新聞發(fā)言人制度的建立能進(jìn)一步促進(jìn)新聞傳媒的發(fā)展，新聞傳媒的強(qiáng)有力的積極應(yīng)對措施又是該制度得以良性發(fā)展的前提。可以說，此時政府與新聞傳媒形成了一種良性互動關(guān)系。所以，單角度地質(zhì)疑推廣新聞發(fā)言人制度的合理性是有待商榷的。
　　新聞發(fā)言人制度的建立邁出了政府信息公開的第一步。目前形勢下，充分發(fā)揮政府信息的主體作用，盡可能滿足公眾的知情權(quán)以及政府公關(guān)意識的加強(qiáng)，新聞媒體的成長與發(fā)展是推廣新聞發(fā)言人制度的堅實基礎(chǔ)。新聞發(fā)言人制度的成熟還有一段長路要走，但仍是很值得期待的，包括期待新聞發(fā)言人制度的上位制度《信息公開法》的出臺；期待在肯定新聞發(fā)言人制度這種形式的同時，治理這種制度的純形式上的泛濫；期待進(jìn)一步明確新聞發(fā)言人制度的權(quán)利與責(zé)任。
　　
　　注釋
　�、賱⒔�明主編：《宣傳輿論學(xué)大辭典》，北京：經(jīng)濟(jì)日報出版社，1992，357-358頁。
　　②國務(wù)院新聞辦公室主任趙啟正在全國新聞發(fā)言人培訓(xùn)班上如此解釋。
　�、壑袊�社會科學(xué)院新聞研究所編：《中國新聞年鑒1984》，北京：人民日報出版社，1984，482頁。
　�、芾钇章�：《輿論學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1980，216頁。
　�、萘_雪科（B.Roshco）：《制作新聞》，臺灣遠(yuǎn)流出版事業(yè)股份有限公司，1994，134頁。
　　⑥Sigal,L.V. Reporters and Official.Lexington,Mass.:D.C.Heath and Company.1973.
　�、連rown,J.D.,Byee,C.R.,Wearden,S.T.&Straughan,D.M. Invisible
　　Power:Newspaper News Source and the Limits of Diversity. Journalism Quarterly,1987.64(1):45-54.
　�、郤igal,L.V. Sources Make the News.In R.K.Manoff and M.Schudson,(eds),Reading the News.New York:Pantheon Books.1986.15.
　　⑨謝鵬程：《公民的基本權(quán)利》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1999，263頁。
　�、鈴埧朔牵骸豆�共關(guān)系學(xué)》，北京：高等教育出版社，2001，75頁。
　　周漢華主編：《外國政府信息公開制度比較》，北京：中國法制出版社，2003，44-46頁。
　　參見羅雪科（B.Roshco）：《制作新聞》，臺灣遠(yuǎn)流出版事業(yè)股份有限公司，1994，117頁。
　　
　　責(zé)編：蘊(yùn) 慧陸 新

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