摘要：金融監(jiān)管獨立性是監(jiān)管有效性的決定性因素之一，它的實現(xiàn)有賴于外在和內(nèi)在兩個方面。內(nèi)在方面是監(jiān)管對象即金融業(yè)本身的特殊性，外在方面是防止政府不當干預(yù)和監(jiān)管俘獲�，F(xiàn)有研究和實踐忽視了內(nèi)在方面對監(jiān)管獨立性的重要影響。目前，貨幣政策與金融監(jiān)管、金融業(yè)不同部門、金融業(yè)與實體經(jīng)濟等三方面相互依賴的增強以及金融全球化的深入發(fā)展，影響了監(jiān)管獨立性的實現(xiàn)。
　　關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管獨立性；金融業(yè)特殊性；相互依賴；金融全球化
　　
　　一、 問題的提出與文獻回顧
　　 通常認為，賦予監(jiān)管機構(gòu)獨立性，使其避免受到其他政府機構(gòu)和被監(jiān)管機構(gòu)的影響，對于實現(xiàn)良好的監(jiān)管治理非常重要，原因在于，一是獨立的監(jiān)管機構(gòu)具備必要專業(yè)技能，能夠在復(fù)雜情況下對問題及時做出反應(yīng)；二是有助于增加監(jiān)管行為的透明度和穩(wěn)定性。較早對金融監(jiān)管獨立性進行系統(tǒng)研究的是Quintyn和Taylor， 他們首次提出金融監(jiān)管獨立性的概念及其構(gòu)成要素，認為金融監(jiān)管的職責在于確保銀行和其他金融機構(gòu)的穩(wěn)健運作并維護金融體系的穩(wěn)定，行之有效的金融監(jiān)管需要關(guān)注規(guī)制、監(jiān)督、機構(gòu)和預(yù)算等四方面的獨立性，而有效的問責性框架是實現(xiàn)獨立性的重要前提；監(jiān)管獨立性的重要性來自于它可以促進監(jiān)管機制的問責性與聲譽、透明度以及專業(yè)性。國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究大都在近年展開。有學(xué)者闡明了銀行監(jiān)管機構(gòu)獨立性對有效銀行監(jiān)管和銀行業(yè)穩(wěn)定的意義，在闡述銀行監(jiān)管機構(gòu)獨立性含義的基礎(chǔ)上，指出相應(yīng)保障機制包括履職、人事、財務(wù)等三方面措施以及監(jiān)管責任豁免制度。還有學(xué)者利用世界銀行2003年監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，對銀行監(jiān)管獨立性與銀行系統(tǒng)健全性之間的關(guān)系進行了實證研究，證明銀行監(jiān)管獨立性提高有助于降低銀行系統(tǒng)的風險，提高系統(tǒng)健全性。
　　 上述研究不同程度地體現(xiàn)在國際金融監(jiān)管標準之中。例如《有效銀行監(jiān)管核心原則》第一條、《保險監(jiān)管核心原則》第三條以及《證券監(jiān)管的目標與原則》第三條均明確規(guī)定，監(jiān)管當局應(yīng)當保持獨立性。上述文件經(jīng)由國際貨幣基金組織與世界銀行聯(lián)合實施的“金融業(yè)評估項目”（FSAP）并出臺《國際規(guī)則和標準遵守情況國別報告》而對許多國家的金融監(jiān)管體制改革產(chǎn)生了重要影響。本文討論的問題是，在混業(yè)經(jīng)營漸成現(xiàn)實、金融與實體經(jīng)濟聯(lián)系增強以及金融全球化背景下，金融監(jiān)管的獨立性將面臨何種挑戰(zhàn)？這種挑戰(zhàn)對進一步的金融監(jiān)管體制改革會產(chǎn)生什么影響？
　　 二、 金融監(jiān)管獨立性與金融業(yè)特殊性的關(guān)系
　　 在嚴格意義上，金融監(jiān)管獨立性的實現(xiàn)取決于內(nèi)在和外在兩個方面。其中，外在方面是在理論和實踐上都較多涉及的如何建立有效的制度建構(gòu)以避免政府的不當干預(yù)和被監(jiān)管者的監(jiān)管俘獲。內(nèi)在方面則是指監(jiān)管獨立性本身賴以存在的基礎(chǔ)是金融業(yè)本身區(qū)別于其他行業(yè)形態(tài)的特殊性，即金融是以貨幣為對象的信用交易，藉此促進資產(chǎn)的有效配置。金融業(yè)的這種內(nèi)在特性決定了金融業(yè)的重要性。因為現(xiàn)代經(jīng)濟在很大程度上是一個高度貨幣化的經(jīng)濟，幾乎所有的資源配置和社會交易都離不開貨幣，金融因而成為國民經(jīng)濟運行的核心和國際政治經(jīng)濟較量的重要基礎(chǔ)。然而，盡管金融業(yè)的功能沒有發(fā)生重大變化，但是建構(gòu)其特殊性的具體內(nèi)容卻并非總是穩(wěn)定，而是隨著經(jīng)濟社會條件的發(fā)展而不斷改變著，比如貨幣形式的變化以及傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)形態(tài)的改變都對金融業(yè)的特殊性構(gòu)成了很具體的挑戰(zhàn)，最終當然影響對監(jiān)管獨立性的內(nèi)涵。所以，在根本意義上，內(nèi)在方面決定了金融監(jiān)管獨立性的存在性，外在方面則決定了金融監(jiān)管獨立性的現(xiàn)實性。要言之，監(jiān)管獨立性得以證成的基本邏輯是，內(nèi)在方面決定了監(jiān)管目標的重要性、監(jiān)管存在的必要性以及監(jiān)管活動的專業(yè)性，進而，共同導(dǎo)致了對監(jiān)管機構(gòu)的獨立性要求。如果監(jiān)管對象與周遭相關(guān)事務(wù)相比并無殊異，或者其本身趨于模糊或變化不居，則幾乎確定無疑地會最終影響到監(jiān)管獨立性的存在價值與維系方式。
　　 內(nèi)在方面對監(jiān)管獨立性的實現(xiàn)意義重大，獨立性首先奠基于金融業(yè)的特殊性。比如，銀行監(jiān)管存在的重要價值在于，銀行借短貸長的特征決定了自身作為交易賬戶、貨幣政策傳導(dǎo)機制以及支付清算系統(tǒng)提供者的特殊地位，也決定了信貸風險管理成為銀行監(jiān)管的重點，但是脫媒化、“非銀行的銀行”或影子銀行的出現(xiàn)以及證券公司提供現(xiàn)金管理賬戶等就在一定程度上對傳統(tǒng)銀行產(chǎn)生了替代效應(yīng)，模糊了傳統(tǒng)商業(yè)銀行的特殊性，從而使得基于機構(gòu)特征的分業(yè)監(jiān)管趨于無效，專門的銀行監(jiān)管的獨立性因而備受質(zhì)疑�？梢哉f，監(jiān)管對象的特殊性是金融監(jiān)管必要性和獨立性的源頭和基礎(chǔ)。此外，監(jiān)管對象特殊性的喪失還可能導(dǎo)致監(jiān)管問責目標的模糊性，削弱問責機制的有效性，在一定程度上使獨立監(jiān)管者變得不受制約，從而令監(jiān)管獨立性失去本來的意義與功用。從這個意義上來說，金融監(jiān)管的歷史就是金融監(jiān)管獨立性不斷變遷的歷史。盡管獨立的監(jiān)管體系可能藉由政府強制力塑造金融業(yè)的特殊性，但更為常見的是，監(jiān)管獨立性的內(nèi)在方面的變動往往成為監(jiān)管失敗和監(jiān)管體系改革的主要動因。當下，如果監(jiān)管機構(gòu)忽視了對監(jiān)管對象本身的考察，而一味強調(diào)獨立性，則它不僅會成為“無的之矢”，而且最終難免成為不受或很少受制約的“第四種權(quán)力”，甚或成為金融業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的障礙。
　　 三、 金融業(yè)特殊性變遷對監(jiān)管獨立性的影響
　　 1. 貨幣政策與金融監(jiān)管之間的相互依賴日益顯著。貨幣政策對金融業(yè)的影響并非新現(xiàn)象，正是貨幣本位制度的演變導(dǎo)致了現(xiàn)代紙幣和部門準備金制度的形成。而有關(guān)貨幣政策與金融危機以及金融監(jiān)管的問題，相關(guān)重要學(xué)說包括第一代和第二代貨幣危機模型以及銀行擠兌和流動性危機模型。針對當前危機，有學(xué)者指出危機爆發(fā)的基本線索是，全球貿(mào)易不平衡影響了美國貨幣政策，貨幣政策的過度寬松改變了金融監(jiān)管的激勵結(jié)構(gòu)，最終導(dǎo)致金融服務(wù)業(yè)在產(chǎn)品定價和風險管理上的扭曲。國際清算銀行則指出，2001年~2005年間美國真實利率一直低于1%，助長了資產(chǎn)泡沫的形成，是危機的重要宏觀成因之一。
　　 金融創(chuàng)新也對貨幣政策的獨立性提出了新挑戰(zhàn)。貨幣政策以及中央銀行獨立性奠基于貨幣供給的外生性理論。但是，層出不窮的金融創(chuàng)新改變了貨幣的內(nèi)涵和外延，并直接影響貨幣的流通和供給，主要表現(xiàn)在：一是金融創(chuàng)新使貨幣供給結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，反映在持有現(xiàn)金的交易動機下降，投機動機上升；二是金融創(chuàng)新使貨幣供給各層次之間的定義界限發(fā)生混淆，層次劃分的復(fù)雜性更加突出，清晰地劃分狹義和廣義貨幣十分困難，許多未納入貨幣供應(yīng)統(tǒng)計的金融產(chǎn)品在創(chuàng)新中流動性不斷增強，形成貨幣定義的不穩(wěn)定邊界；三是金融創(chuàng)新使得現(xiàn)金漏出率和商業(yè)銀行的超額儲備比率下降，令貨幣乘數(shù)不規(guī)則放大，導(dǎo)致對貨幣供給存量的控制越發(fā)困難；四是金融創(chuàng)新影響了貨幣流動速度，使其不規(guī)則變化。概言之，貨幣內(nèi)生性呈現(xiàn)出不斷增強的趨勢，脫離金融監(jiān)管而討論中央銀行及貨幣政策的獨立性在當下似已難以為繼。
　　 2. 混業(yè)經(jīng)營使金融業(yè)不同部門的監(jiān)管差異不斷減少。分業(yè)監(jiān)管中所強調(diào)的監(jiān)管獨立性構(gòu)建于對金融業(yè)不同部門的特殊性之上，其特征是根據(jù)金融機構(gòu)的性質(zhì)劃分業(yè)務(wù)形態(tài)，各監(jiān)管機構(gòu)分工明確，高度專業(yè)化，在此基礎(chǔ)上明確監(jiān)管重點，形成各自的監(jiān)管理念�？梢哉f，各個業(yè)態(tài)的特殊性程度對監(jiān)管的獨立性程度有著重大影響。
　　 然而，交易技術(shù)的提升和交易成本的降低推動了部門界限的日益模糊，跨領(lǐng)域的多功能產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，這在很大程度上侵蝕了原來各個部門的特殊性，導(dǎo)致風險的跨部門轉(zhuǎn)移以及監(jiān)管漏洞與重疊，以及隨之而來的管轄權(quán)爭議和不公平競爭問題。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在2001年也通過對銀證保三個部門有效監(jiān)管核心原則的比對，發(fā)現(xiàn)它們在很大程度上正趨于一致。在此之后的發(fā)展證實，銀證保三大行業(yè)在資本用途和監(jiān)管資本的計算方面沒有顯著差別，在內(nèi)部模型的使用、會計標準、風險緩釋、風險集中度管理、利率風險管理、對外部評級的使用等方面的差異并非不可逾越的障礙，大多是不同地區(qū)或行業(yè)發(fā)展程度差異所致。

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