公共財政運行改革思考

　所謂公共財政，是指在市場經(jīng)濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動或財政運行機制，也就是以市場機制為基礎(chǔ)，彌補市場失靈，提供公共物品，滿足社會公共需要，具有非市場盈利性和法治化特征的一種財政類型。建立公共財政體制，是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。我國公共財政建設(shè)啟動于 1998 年，至今已歷時 6 年，財政改革取得了巨大成績，同時也存在著一定的問題，需要繼續(xù)深化改革.加快建立完善的公共財政體制。

　 一、財政改革的巨大成績

　 1、時政收入體制逐步完善。首先，中央與地方政府間的財政分配關(guān)系相對規(guī)范化，調(diào)動了各級政府理財?shù)姆e極性;其次，建立了收人穩(wěn)定增長機制，稅收成為國家財政收人的主體;再次，中央財政收人比重明顯提高，強化了中央宏觀調(diào)控能力;第四，推行農(nóng)村稅費改革，取得良好效果，深受廣大農(nóng)民的熱烈歡迎;第五，積極利用國債籌集資金，發(fā)揮了國債在現(xiàn)代化建設(shè)，彌補財政赤字，調(diào)控經(jīng)濟運行等方面的積極作用。

　 2、對政支出結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。一是政府采購制度從 1996 年開始試點，現(xiàn)已全面展開，采購規(guī)模急劇擴大，2002 年全國采購規(guī)模已達

　1000 億元，對財政資金的節(jié)約和使用效率的提高起到重要作用;二是財政資金漸漸退出一般性競爭領(lǐng)域，一般性的基本建設(shè)支出的投資主體已由國家財政逐步轉(zhuǎn)向企業(yè)、個人，保證有限的財政資金發(fā)揮更大作用;三是財政加大了對科技、教育支出，以促進科教興國戰(zhàn)略的實施;四是為安排下崗職工再就業(yè)，保障職工基本生活，國家財政近年來增加了社會保障、社會救濟支出;五是保護環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等支出日益受到重視，等等。

　 3、對政管理逐步規(guī)范化、制度化。在收人管理方面，主要以稅種劃分各級政府財政收人，加強稅收征管，同時，把大部分預(yù)算外資金納人預(yù)算管理，實行收支兩條線管理;在支出管理方面，一方面改“增量預(yù)算”為“零基預(yù)算”，推廣“部門預(yù)算”，從源頭上控制資金的支出，另一方面全面推廣國庫集中支付制度，它有效地避免了財政資金的截留、娜用等現(xiàn)象，保證了用款單位資金及時、全面到位;在中央地方財政關(guān)系中，建立了過渡性轉(zhuǎn)移支付制度。另外，從 2001 年以來，頒布了一系列法律、法規(guī)，如《政府采購法》、《財政預(yù)算國庫管理制度改革方案》、《關(guān)于行政事業(yè)性收費和罰沒收人實行收支兩條線管理的若干規(guī)定》等.標志著我國財政管理已逐步進人法制化、制度化軌道。

　 二、財政體制改革中存在的問題

　 一是對公共對政理解不透。如有的人認為，“公共財政”就是“吃飯財政”，就是“建設(shè)財政”，把財政資金大量地投向生產(chǎn)性、經(jīng)營性領(lǐng)域，在資金不足時甚至不惜背上沉重的債務(wù)包袱;有些人或許是受地方利益、個人利益的驅(qū)使，大搞脫離實際的所謂“形象工程”、’‘政績工程”，而對教師干部工資、社會保障、支農(nóng)資金等社會公共需要的支出該保的不保，違背了公共財政的原則;還有人認為，“公共財政”應(yīng)該退出所有的生產(chǎn)領(lǐng)域和經(jīng)營性領(lǐng)域，等等。

　 二是對政可支配資源過少，與實際需要量有巨大缺口。突出表現(xiàn)在我國財政收人的“雙低現(xiàn)象”:(l)國家財政收人占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重較低，2001 年為 17.1%，而發(fā)達國家這一比例為 45%左右，發(fā)展中國家則為 25%左右;(2)中央財政收人占全國財政收人比重偏低，2002 年僅為 53%，世界平均水平為 60%。政府實際可支配資源有限，卻必須支付極為龐大的各項改革費用。根據(jù)世界銀行 1997 年的報告，包括醫(yī)療、教育、扶貧、年金、基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境保護在內(nèi)的財政支出項目，中國每年至少短缺 GDP 的 4.6%，相當于中央政府在 1997 年總預(yù)算的 135%。

　 三是時政支出運行機制調(diào)整相對緩慢。從根本上講，我國財政支出運行機制至今尚未走出傳統(tǒng)體制下大而寬的支出格局，財政支出中“越位”與“缺位”并存，直接影響公共財政職能的實現(xiàn)。目前，存在的突出問題有:(l)財政補貼數(shù)額大、項目繁雜。如政府的財政貼息、稅前

　還貸、房租補貼、公共交通、水電等補貼，財政負擔的各種補貼年均超過百億元。(2)事業(yè)單位供給戰(zhàn)線過長。一些不屬于公共物品范圍，可由企業(yè)及個人舉辦，能夠商業(yè)化經(jīng)營的事業(yè)單位，以及一些民間性的協(xié)會、學(xué)會等，仍然由財政供給經(jīng)費。(3)行政管理費支出龐大。僅2000 年，全國行政管理支出占全部財政支出的比重為!7.4%。(4)政府采購的范圍還比較小。現(xiàn)在年政府采購占 GDP 的比重僅為 1%左右(西方國家這一比重為 10%一 20%)。(5)科技、教育投人不足。從絕對數(shù)量看，科教投人確有較大增加，但從占財政支出的相對比例分析，近兩年還出現(xiàn)下降的趨勢，而且財政科教支出占 GDP 的比重在世界上居于后列。(6)社會保障體系不健全，投人較少。社會養(yǎng)老保險、失業(yè)保險的社會保障體系，沒有完全納人財政分配管理范圍，造成籌資渠道不暢，社會保障資金供給不足。

　 四是對政管理運行機制中存在的一些主要矛質(zhì)尚未解決。(1)中央與地方收支范圍還不夠明確。1994 年財稅體制改革，基本上是承認現(xiàn)存利益格局，也沒有以法律的形式進行界定。(2)中央與地方規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度還沒有完全建立。目前主要是在中央與省、市和自治區(qū)一級實行過渡性轉(zhuǎn)移支付制度，省級以下體制還在繼續(xù)探索。(3)預(yù)算科目不科學(xué)，編制不統(tǒng)一，而且預(yù)算情況不公開、不透明。(4)財政支出管理和控制機制尚未健全。政府預(yù)算執(zhí)行中的隨意性與長官意志太濃，預(yù)算約束軟化的狀況相當嚴重。(5)預(yù)算外資金大量存在。我國現(xiàn)行預(yù)算制度沒有統(tǒng)一政府收支，大量財政性資金在預(yù)算體外循環(huán)，而

　約束機制卻相對軟化。(6)收支掛鉤現(xiàn)象依然存在。

　 三、繼續(xù)深化財政改革，加快建立公共財政體制

　 第一，正確理解公共對政灑義，澄清幾種錯誤認識。

　 一是公共財政不能簡單地理解為吃飯財政、建設(shè)財政，它要滿足公共需要，支出要遵循公共支出原則;二是不能一般地提出財政退出生產(chǎn)領(lǐng)域，因為任何社會的財政都有一定比例的生產(chǎn)性支出，如基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資也屬生產(chǎn)性投資;三是不能一般地提出退出所有經(jīng)營性領(lǐng)域，如國有企業(yè)，因為國家投資國有企業(yè)主要不是為了贏利，而是出于提供公共物品、帶動高新技術(shù)和實施宏觀調(diào)控的需要。

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