一、問題、材料與方法

　截至 2017 年初，我國法官任用從非員額制走向員額制的改革工作基本完成。2019 年 4 月23 日，全國人大常委會修訂通過《法官法》，在法律層面確立法官員額制與法官遴選制度等，正式給這樣一場規(guī)模宏大的法官任用機制改革劃上句號。然而，改革之完成并非意味著理論研究的結(jié)束，相反留給我們更多值得深入探究的問題，譬如法官員額制改革的實情究竟怎樣？相關(guān)改革有何利弊得失？未來應當如何進一步推動制度完善？

　 有鑒于此，本文將通過對 A 省員額法官遴選的大量樣本數(shù)據(jù)展開研究，力圖真切、全面地呈現(xiàn)中國法官員額制改革的基本實踐樣貌。

　二、員額法官的基本情況

　( 一) 員額法官的性別、年齡差異 1. 員額法官的性別差異。就 A 省入額情況來看，入額法官總體上是“男多女少”。根據(jù)統(tǒng)計，A 省的全部入額法官中，男女法官的比值約為 1.8：1。2. 員額法官的年齡分布差異。就年齡情況來看，A 省的入額法官中，年富力強的中年法官居多，但也有一定比例的年輕法官。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1966-1970 年出生的法官數(shù)量最多，約占入額法官總?cè)藬?shù)的三分之一。在此之后，依次為 1971-1975、1981-1985、1961-1965、1976-1980、1986-1990 年，1960 年以前、1991 年以后的都很少，分別只占 1.2%、0.3%。( 二) 員額法官的資歷差異 1. 入額法官的學歷差異從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，有 89.3%的法官具有本科學歷(其中 84.9%的為法學本科)，有 8.9%具有研究生學歷(其中 8.6%為法學研究生)，只有 1.8%的法官為專科學歷。可以看到，法學本科以上學歷的法官占到了入額法官總量的 90%以上。但就地域來看入額法官的學歷情況有一定差異。2. 法律職業(yè)資格差異統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，入額法官中未經(jīng)法考而在 2002 年以前獲得任免的法官數(shù)量最多，比重高達46.4%，而取得 A 證的法官數(shù)量占比 37.3%，取得 C 證的法官占比 13.7%。前述三種法律職業(yè)資格的法官人數(shù)占到了入額法官總數(shù)的 97.4%，是法官法律職業(yè)資格的主要形式。3. 法官的任職年限差異數(shù)據(jù)顯示，中基層法院推薦的員額法官的任職年限大不相同。其中，中院入額法官的平均任職年限為 14.3 年，基層法院入額法官為 12.8 年。就中院來看，平均任職年限最長為 20.5 年，最短為 11.4 年，兩者相差 9.1 年。就基層法院來看，平均任職年限最長為 16.7 年，平均任職年限最短為 10.1 年，二者差值為 6.6 年。( 三) 員額法官的原崗位化 以業(yè)務(wù)部門為主，但也不乏多元化 1. 入額法官遴選前所在工作部門兼具業(yè)務(wù)化與多樣化數(shù)據(jù)顯示，來自審判業(yè)務(wù)部門的法官構(gòu)成了當前員額法官隊伍的主體，行政、審判綜合部門則是補充。其中，審判業(yè)務(wù)部門的法官數(shù)量最多，共計 4425 人，占比 92.5%。行政綜合部門和審判綜合部門的人數(shù)則相對較少，分別為 241 人(占比 5.1%)、112 人(占比 2.4%)。2. 擔任行政(法律)職務(wù)較多統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在入額的 5357 名法官當中，有 3647名員額法官遴選前具有行政(法律)職務(wù)，占比 68.1%，不具有行政(法律)職務(wù)的法官為 1710名，占比 31.9%。在擔任行政(法律)職務(wù)的干部中，有院級干部 858 名，占比 16.1%；中層干部有 2789 名，占比 52%。3. 審判員明顯多于助理審判員統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，審判員比重超過90%的地區(qū)占絕大多數(shù)，只有 5 個地區(qū)的比重在 90%以下。審判員比重在 80%左右的僅有L 市一地，而比重在 70%左右的僅有 C 市一地。

　三、員額法官何以脫穎而出？

　整體來看，當前 A 省入額法官是一群以男性偏多(占比 64.7%)、中年法官偏多(占比 51.1%)、法院領(lǐng)導干部偏多(占比 68.1%)、2002 年以前即已獲任命的法官偏多(占比 46.4%)且具備

　審判員資格為主(占比 87.2%)的法官群體。那么，這部分“特殊”群體究竟是如何在競爭性的遴選機制中脫穎而出的？其他群體又何以未能充分“幸存”下來呢？本部分將圍繞遴選政策以及相關(guān)考績，分析究竟為何某些候選法官在本次員額制改革中更易脫穎而出。( 一)用 筆試考察的作用 1. 筆試考察方案的確定在本次員額制改革中，除院長、副院長之外，所有入額法官均需接受筆試考察。在試點遴選中，筆試成績滿分 100 分加權(quán)時折算成 50 分。在正式遴選中，筆試成績的加權(quán)分值則統(tǒng)一降到 40 分。2. 多重維度下的筆試成績考察第一，就性別來看，在應試能力方面是“女強男弱”。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，女性入額法官的平均筆試成績?yōu)?83.1 分，男性入額法官則為 81.9 分，兩者相差 1.3 分。第二，就不同審判資格來看，助審員的筆試成績普遍高于審判員(約 2.3 分)。第三，就不同的年齡層次來看，越年輕，筆試成績整體上越高。( 二) 如何考核素能 1. 素能考核方案的確定素能考核是為考察候選法官的辦案能力和業(yè)務(wù)水平而設(shè)置的一項考核項目，具體分值設(shè)置在 30 分到 45分之間(滿分 100 分)，尤以 30 分居多。與民主測評的權(quán)重相比，素能考核權(quán)重普遍相對較高。在 155 個中、基層法院中，只有 4 個法院素能考核的比重低于 30%，有 126 個法院的比重在 30%到 40%之間，另有 25 個法院的比重在 40%及以上。2. 多重維度下的素能考核成績分析第一，就性別來看，素能成績普遍是“男高女低”。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，男性法官的素能成績普遍高于女性法官。第二，就不同審判資格來看，在素能成績方面，審判員普遍更占優(yōu)勢。第三，就不同年齡層次來看，中老年法官在素能考核方面優(yōu)勢最為明顯，相比之下，中青年法官、年輕法官則相對缺乏競爭優(yōu)勢。( 三) 如何民主地測評 1. 民主測評方案的確定就分值來看，民主測評的分值在 15-30 分不等，其中 30 分、25 分的情況最多，分別有 74 個(占全部法院的 47.7%)、34 個(占全部法院的 21.9%)法院。2. 多重維度下的民主測評成績分析第一，就性別來看，男女法官在民主測評方面總體上勢均力敵、平分秋色。第二，就不同審判資格來看，審判員的民主測評成績普遍高于助審員(約1.4 分)。第三，就不同年齡層次來看，中年法官的認同度更高，而“高齡”與“低齡”法官均有所不及。( 四) 指標之“ 悖離” 及其原因探尋按照人才選拔的普遍假設(shè)，脫穎而出者應該“三高”(即筆試、素能考核、民主測評均較為優(yōu)秀)，而非“二高”或“一高”，然而，通過深入分析 A 省各地的遴選政策并考察了入額法官的成績，筆者發(fā)現(xiàn)分項成績總體上呈現(xiàn)出一定的“悖離”現(xiàn)象。“三高”雖然為數(shù)不少，但“二高一低”的情形也占一定比例。在筆者看來，上述現(xiàn)象可能實際上暗含著當前法官遴選“隱秘的邏輯”。在現(xiàn)行遴選政策下，A 省多數(shù)地方法官遴選的天平一定程度上已經(jīng)“有意無意”地偏向了“老姜”法官，偏向了任職資歷。圍繞任職資歷的辦案經(jīng)驗、審判資格、行政(法律)職務(wù)等因素的遴選實質(zhì)上可能發(fā)揮了更為關(guān)鍵的“甄別”和“篩選”的效果，也是其脫穎而出的制勝“法寶”。

　四、對員額法官遴選機制改革的評析

　如何評價當前的法官遴選機制改革？第一，法官遴選機制建立了一套綜合化的法官評價機制。新的遴選機制綜合了諸多傳統(tǒng)法官任免程序中的考察點，使得遴選過程能夠最大限度地平衡兼顧候選法官的理論水平、司法技藝以及群眾口碑等。在“考”和“做”之間，通過民主測評(口碑)來進行平衡，一定程度上避免了候選人甄別過程的片面性。第二，法官遴選機制構(gòu)建了一整套可以定量化、精細化的遴選規(guī)則，實現(xiàn)了遴選機制的“精密化”。更重要的是，在這種遴選機制之下，候選法官的各項水平和能力都被“數(shù)值化”、定量化，從而有助于增強遴選程序的甄別效果，切實保障遴選結(jié)果系“優(yōu)中選優(yōu)”。第三，新的遴選機制具有多方參與性。院領(lǐng)導、中層干部、普通干警在民主測評中均有一定的投票權(quán)，并具體到一定的分值中去，這是中國式法官遴選的民主機制，其效果值得肯定。第四，新的遴選機制兼顧了“有限集中”和“分層授權(quán)”的問題。盡管法官遴選機制推動了法官選拔任

　用的“顛覆性”變革，但員額制改革畢竟是一場旨在“精簡員額”的改革。這一改革性質(zhì)也決定了員額制改革無可避免地會存在某種局限性，具體包括以下幾個方面的問題：( 一) 遴選題 機制的地方化、差異性的問題 1. 遴選機制地方化的問題盡管從形式上看，法官遴選機制改革實現(xiàn)了全省的統(tǒng)籌，實現(xiàn)了全省統(tǒng)一的方案實施、全省統(tǒng)一的筆試測評、全省統(tǒng)一的面試考核及任命公示等。但就其本質(zhì)而言，法官遴選機制改革仍然是地方性的、分別實施的改革，其實質(zhì)是一種“分散式的地方任用制度”。2. 遴選標準等政策的差異性問題遴選政策尤其標準的差異性表現(xiàn)在三方面：其一是權(quán)重設(shè)置的差異性。其二是考核內(nèi)容的差異性。其三是民主測評范圍及權(quán)重的差異性。在筆者看來，遴選政策的差異性帶來了遴選標準過于分化的問題，顯著地降低了法官任用機制的統(tǒng)一性，造成了遴選實踐的過度差異性。( 二) 遴選標準之間的沖突性問題改革主體試圖通過構(gòu)建“三位一體”的綜合評價機制來增強遴選程序的民主性、科學性、專業(yè)化。但如前所述，本文的數(shù)據(jù)卻顯示筆試、素能、民主測評三要素之間的指向性并不完全一致，甚至存在一定的矛盾、沖突。這樣一來，真正在遴選機制中“脫穎而出”的法官，很可能并不是筆試、素能、民主測評“三優(yōu)”的法官，而僅僅是在某兩方面甚至某一方面占據(jù)相對優(yōu)勢的法官。( 三) 民主測評機制題 的充分性問題當前的民主測評方案強調(diào)院領(lǐng)導(黨組)對于民主測評結(jié)果的“把關(guān)作用”。為了達到這一目標，賦予院領(lǐng)導在民主測評中較高的權(quán)重(兩票制下院領(lǐng)導權(quán)重不低于 50%，三票制下院領(lǐng)導的權(quán)重不低于 40%)，由此造成了民主測評權(quán)力集中化的問題。( 四) 遴選程序“ 頭重腳輕” 的問題通過“三位一體”的遴選機制，中基層法院事實上主導了法官遴選的主要考核和測評程序，這就使得遴選委員會考核階段的“專業(yè)把關(guān)”作用顯得相對有限。中基層法院在完成素能考核和民主測評之后，會按照 1：1.1 的比例向省級法官遴選委員會遞交一份包含優(yōu)先順序的推薦名單。推薦名單不僅對候選法官的優(yōu)先順序進行了排位，甚至還對推薦名單排名靠后的候選法官(或稱擬淘汰法官)進行了特別的說明(通常是不利于候選人入額的理由)。這樣一來，中基層法院事實上主導了對候選法官的總體評價并形成了帶有傾向性的推薦意見。法官遴選委員會的“專業(yè)把關(guān)”作用事實上演變成對推薦名單排名靠后人選的篩查。

　余

　 論

　作為中國司法改革的重要內(nèi)容，員額法官遴選機制改革基本上是一場在中央宏觀規(guī)范與指導下，適當發(fā)揮地方(省、市兩級)主動性而展開的活動，其根本特征在于以一種科學化的“數(shù)目字”規(guī)劃來推行中國的司法管理，其整體上是成功的。但以下問題也應當引起重視。第一，遴選方案的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的問題�？紤]到司法權(quán)的“中央事權(quán)”屬性，法官的遴選標準不應過于地方化、分散化，而應在一定范圍內(nèi)保持協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。第二，筆試測驗、素能考核以及民主測評權(quán)重設(shè)置的問題。當前的制度設(shè)計整體上親和于年齡較大、資歷較深、具有行政職務(wù)的法官，年輕人的上升通道受到影響。因此，未來如何科學地評價法官的職業(yè)能力，避免陷入“唯職務(wù)論”“唯資歷論”的窠臼，使能夠辦案的年輕法官脫穎而出，無疑值得更多的思考。第三，民主測評的時機問題。目前的民主測評幾乎都是在筆試成績、素能成績結(jié)果出來之后，再展開測評。但這種將民主測評建立在筆試成績、素能考核成績之上的做法，為院領(lǐng)導合法地影響遴選結(jié)果提供了契機，可能因此增加遴選程序本身的不公平性。目前，雖然大規(guī)模的法官遴選業(yè)已結(jié)束，但與法官遴選機制改革相伴生的相關(guān)問題仍值得我們進一步地思考和研究。唯有如此，員額制改革才有可能取得新的進展，并在不斷的反思中日臻完善。

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