摘要 行政主體理論作為行政法學(xué)體系的理論原點(diǎn)，自西方舶來之后，被我國行政訴訟的現(xiàn)實(shí)需要迅速工具化，難以發(fā)揮其理論基礎(chǔ)的功能。革新行政主體理論需要回到其本來的世界——公共行政的場域。全面回應(yīng)我國整體政府改革和社會(huì)行政擴(kuò)展的趨勢，按照國家行政和社會(huì)行政兩個(gè)層面改造行政主體理論，將國家作為政治意義上的行政主體，各級政府作為法律意義上的行政主體，“剝奪”各級政府職能部門的行政主體資格。賦予各類從事公共行政的政府外組織“準(zhǔn)行政主體”的公法身份。解除行政主體與行政復(fù)議被申請人和行政訴訟被告之間的連帶關(guān)系，按照“誰行為誰被告（復(fù)議被申請人）”的原則簡化行政救濟(jì)，有利于更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。走出行政主體和行政行為的循環(huán)論證，將行政主體作為確定行政行為的一個(gè)因素。

　引言 20 世紀(jì) 80 年代以來，中西方社會(huì)均呈現(xiàn)出社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸分化，跨越邊界的公共事務(wù)日益復(fù)雜化，社會(huì)利益愈加多元并相互沖突，使得危機(jī)管理、環(huán)境保護(hù)、健康保障等棘手的難題接踵而至。人們開始反思科層治理帶來的結(jié)構(gòu)僵化、效率低下、反應(yīng)遲鈍、競爭治理的管理碎片化和服務(wù)分裂性等弊端，并認(rèn)為分類細(xì)密 、層級分明的行政系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)有效治理，這些問題需要跨越政府和社會(huì)之間的邊界、政府與政府之間的邊界、政府內(nèi)部部門與部門之間的邊界才能得到有效治理和解決。整體政府和整體性治理的理論應(yīng)運(yùn)而生，旨在推動(dòng)社會(huì)公共事務(wù)向整體治理的方向發(fā)展。主

　要涉及三個(gè)面向的整合：一是治理功能的整合，主要表現(xiàn)在政府職能部門的整合和職權(quán)的整合；二是治理層級的整合，如中央和地方機(jī)關(guān)的整合；三是政府和社會(huì)組織相互支撐，多元兼容，形成政府和社會(huì)共治的合作伙伴關(guān)系。整體性治理作為公共行政學(xué)領(lǐng)域的一種新范式，已成為世界各國政府發(fā)展的現(xiàn)實(shí)之需和方向指引。英國、澳大利亞、新西蘭、美國、加拿大、新加坡等國家開展了諸如機(jī)構(gòu)裁減、跨部門監(jiān)管或者結(jié)構(gòu)性分權(quán)等轉(zhuǎn)向整體政府的改革。我國的行政體制改革也與世界范圍內(nèi)公共管理改革同頻共振。行政法學(xué)建基于公共行政，整體政府的改革必然對行政法學(xué)的理論產(chǎn)生全面影響，首當(dāng)其沖的就是作為行政法學(xué)理論原點(diǎn)的行政主體理論，重塑行政主體理論變得更加緊迫，否則不僅無法指導(dǎo)行政改革的深入推進(jìn)，甚至因?yàn)樾姓黧w理論桎梏中國推進(jìn)整體治理的進(jìn)程。本文旨在總結(jié)我國行政體制改革向整體政府發(fā)展的規(guī)律，分析對行政主體理論提出的挑戰(zhàn)，改造現(xiàn)有行政主體理論的缺陷，構(gòu)建適應(yīng)整體政府方向的行政主體理論模型，以指導(dǎo)解決治理主體相對獨(dú)立、治理政策實(shí)施散亂、治理目標(biāo)背離初衷等實(shí)踐中的問題，加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

　一、我國行政體制改革的整體政府發(fā)展方向

　改革開放以來，我國行政改革圍繞著機(jī)構(gòu)精簡和職能轉(zhuǎn)變不斷深化，大部制改革、綜合執(zhí)法體制改革、簡政放權(quán)等不同時(shí)期和不同類型的改革，雖然目標(biāo)不同、側(cè)重點(diǎn)有別，但是改革已然表現(xiàn)出打破界限，實(shí)現(xiàn)功能整合、結(jié)構(gòu)重構(gòu)和行政系統(tǒng)一體化的整體政府發(fā)展趨勢。

�。ㄒ唬⿵臋C(jī)構(gòu)精簡到大部制改革：治理功能的整合

　行政機(jī)構(gòu)改革具有帶動(dòng)政府職能、管理方式以及行政文化等領(lǐng)域變革的能力。精簡機(jī)構(gòu)被作為國務(wù)院歷次機(jī)構(gòu)改革中解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉等問題的首要方式。從歷次改革的趨勢看，國務(wù)院部門的數(shù)量不斷減少，尤其改革開放之后的 8 次改革無不在機(jī)構(gòu)精簡上下足功夫，但機(jī)構(gòu)精簡并不是政府改革的終極目標(biāo)。黨的十七大報(bào)告提出：要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。大部制改革重心不再拘泥于精簡多少機(jī)構(gòu)，減少多少人員，而是“在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，將具有有機(jī)統(tǒng)一性的職能整合，組建一個(gè)大的部門統(tǒng)一行使相關(guān)管轄權(quán)的管理體制。”推行大部制改革主要是為了“最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理, 從而達(dá)到提高行政效率, 降低行政成本的目標(biāo)”。在國務(wù)院大部制改革的帶動(dòng)下，從 2009 年開始，上海、重慶、安徽、河南、寧夏、云南等地方政府開始探索“大城管、大文化、大交通、大建設(shè)、大水務(wù)、大林業(yè)”等大部制的地方模式。大部制改革不是“單純的機(jī)構(gòu)整合，而是政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制、決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、服務(wù)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的綜合變革。”大部制改革直接觸動(dòng)體制，在此背景下相繼進(jìn)行的行政機(jī)構(gòu)改革都是向強(qiáng)化政府功能的整體主義，淡化職能部門色彩的部門主義的方向發(fā)展。從機(jī)構(gòu)精簡到大部制改革，從機(jī)構(gòu)的剛性減少走向職能整合，正是基于對部門主義分散型治理所造成的公共服務(wù)被肢解、政府功能碎片化以及邊界成本增高等弊端進(jìn)行反思、修正的成果。

　但是，部門精簡和大部制改革無法解決部門重疊和職權(quán)交叉等行政體制固有的缺陷，部門再大，也要有邊界，超越這一邊界，職責(zé)交叉就是必然的，矛盾和扯皮也是不可避免的。20 世紀(jì) 90 年代末從城管領(lǐng)域開始的綜

　合執(zhí)法體制改革不再局限于機(jī)構(gòu)間的分分合合，而向行政權(quán)力的重新配置等結(jié)構(gòu)性變革的方向推進(jìn)。

�。ǘ⿵某绦蛐砸惑w化到行政性一體化：行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)性變革 為了滿足工業(yè)革命以后社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府管理效率的需要，形成了以專業(yè)分工為基礎(chǔ)，以等級制和非人格化為特征的分割管理模式，以專業(yè)為中心設(shè)置政府部門。這種模式使一個(gè)部門、一個(gè)崗位只需要重復(fù)一種工作，有助于提高效率。但是，隨著專業(yè)分工越來越細(xì)，以“碎片化”為特點(diǎn)的條塊分割管理模式導(dǎo)致了政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門和地方政府之間、各行政層級之間行政義務(wù)分散與分割。

　1997 年始于北京的城管相對集中行政處罰權(quán)改革，是對傳統(tǒng)條塊分割體制的突破，是最早推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法的領(lǐng)域，并為其他領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革提供了經(jīng)驗(yàn)。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確要深化行政執(zhí)法體制改革，從整合執(zhí)法主體、減少行政執(zhí)法層級、改革市場監(jiān)管體系、完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方面提出新一輪改革的攻堅(jiān)方向。此后市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革漸次展開。從相對集中處罰權(quán)改革到綜合執(zhí)法體制改革，是各部門行政權(quán)的再次界定和整合的過程，從分散到相對集中的執(zhí)法變革背后，不再是局部化、單方面的改革，而是在結(jié)構(gòu)、信息、社會(huì)等多個(gè)維度上順應(yīng)整體性治理的內(nèi)在要求。

　作為行政審批改革重要組成的相對集中行政許可權(quán)改革，經(jīng)歷了以行政服務(wù)中心為標(biāo)志的“聯(lián)審聯(lián)辦”的程序性一體化到行政審批局的機(jī)構(gòu)一體化兩個(gè)階段。從 1985 年廣州市成立集中對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易服務(wù)的“外經(jīng)貿(mào)一條街”，到 1999 年浙江金華市建成全國首家政務(wù)大廳。“一站式”辦公、“一個(gè)窗口受理、一次性告知、一條龍服務(wù)、一次性收費(fèi)、限時(shí)辦結(jié)”的運(yùn)行模式，打破了部門界限，將分散在政府各職能部門的審批事項(xiàng)在服務(wù)大廳實(shí)現(xiàn)物理集中，促進(jìn)了行政審批全面實(shí)現(xiàn)工作機(jī)制和程序的一體化。2008 年 12 月，從成都武侯區(qū)成立全國首個(gè)行政審批局開始，天津?yàn)I海新區(qū)、銀川等地相繼建立行政審批局，目前行政審批局模式已經(jīng)在全國多個(gè)城市推開。“行政審批局建立的過程實(shí)質(zhì)上也是審批權(quán)從原部門向?qū)徟洲D(zhuǎn)移的過程。”相對集中行政許可權(quán)從物理集中向化學(xué)反應(yīng)轉(zhuǎn)變。“多證合一”改革進(jìn)一步改變了行政許可權(quán)的運(yùn)行流程。“一業(yè)一證”改革是“證照分離”改革的深化和延伸，目前仍然停留在不同許可證的物理疊加。但是，從改革的發(fā)展方向看，通過推行綜合許可證，將來各個(gè)部門單獨(dú)成立的許可將轉(zhuǎn)化為綜合許可的要素或者條件。這樣一來，一旦喪失對外獨(dú)立存在的必要性，單獨(dú)的行政許可從外部行為轉(zhuǎn)化為內(nèi)部行為的一個(gè)程序，從具有最終法律效力的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)殡A段性行政行為。從行政權(quán)力運(yùn)行軌跡上，各個(gè)原本獨(dú)立存在的行政許可事項(xiàng)失去了獨(dú)立存在的價(jià)值，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合許可的條件之一或者其中的一個(gè)步驟。相對集中行政許可權(quán)改革是克服部門式審批制度所導(dǎo)致的行業(yè)準(zhǔn)入過程的碎片化，整合部門權(quán)力的改革措施，推動(dòng)了從碎片政府朝著為公眾提供整合性公共服務(wù)為核心的整體政府方向發(fā)展。

　正在探索的“多規(guī)合一”改革，目的是解決多種規(guī)劃并存造成不同規(guī)劃之間不兼容，甚至顧此失彼的問題。通過強(qiáng)化國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地與耕地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃的銜接，確保“多規(guī)”確定的保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)，同時(shí)意味著政府前端的治理正在向一級政府一級事權(quán)的方向發(fā)展。

　2020 年 2 月 5 日，中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過《行政復(fù)議體制改革方案》，全國范圍的行政復(fù)議體制改革標(biāo)志著行政復(fù)議權(quán)從分散走向集中。山東、浙江等地開展的相對集中行政復(fù)議權(quán)改革不僅改變了行政復(fù)議的管轄，更從體制上將分散的復(fù)議權(quán)集中行使，改變了行政復(fù)議的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

　由于我國長期按照職能劃分、實(shí)行條塊分割管理，形成了各行政層級之間、垂直部門與地方政府之間、各地方政府之間、政府各部門之間、行政業(yè)務(wù)之間處于離散與分割狀態(tài)。因分工過細(xì)造成部門林立、職責(zé)交叉和多頭指揮；因組織僵化造成資源割裂、流程破碎；因本位主義造成整體效能低下、公務(wù)人員權(quán)力本位。為彌補(bǔ)傳統(tǒng)官僚制和新公共管理碎片化的缺陷，我國持續(xù)進(jìn)行的行政體制改革通過機(jī)構(gòu)整合、功能整合等多種形式，改變行政機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，突出體現(xiàn)了“以整治碎”的價(jià)值取向，呈現(xiàn)出以整體性為價(jià)值理念，以公民需求為導(dǎo)向，以協(xié)同合作為運(yùn)

　行機(jī)制，強(qiáng)調(diào)提供全方位、無縫隙的服務(wù)供給。整體政府改革必然產(chǎn)生新的制度要求，也對現(xiàn)有行政法學(xué)理論提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　二、行政主體理論與整體政府改革方向的不適應(yīng)

　行政主體概念為行政權(quán)力享有者和行使者提供了行政法學(xué)上的表達(dá)，我國現(xiàn)行的行政主體理論與整體治理的理念轉(zhuǎn)型和行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的變化逆向而行且日漸疏離。

　（一）行政主體的碎片化與“逆部門化”的機(jī)構(gòu)整合 從早期行政法學(xué)者的研究可知，當(dāng)初借鑒行政主體概念，就是為了解決行政機(jī)關(guān)概念的不確定性。但是在我國現(xiàn)行的行政體制中，哪些機(jī)構(gòu)具有行政主體資格并不確定，不僅分散凌亂，而且隨著職權(quán)的調(diào)整處于不斷變化之中，造成實(shí)踐中行政主體的確定成為一個(gè)法律難題。我國理論通說按照權(quán)力來源將行使行政權(quán)力的組織劃分為行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和接受行政機(jī)關(guān)委托從事行政管理的機(jī)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織被認(rèn)為是行政主體，而接受行政機(jī)關(guān)委托的機(jī)構(gòu)不具有行政主體資格，委托的機(jī)關(guān)是行政主體。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我國可以稱之為行政主體的除了各級人民政府之外，還有各級政府的職能部門，以及各種單行法律或者法規(guī)，甚至規(guī)章授權(quán)的組織，這些組織既可能是行政機(jī)關(guān)，也可能是事業(yè)單位、企業(yè)等；既可能是常設(shè)機(jī)關(guān)，也可能是臨時(shí)機(jī)構(gòu)。形形色色的機(jī)關(guān)和組織有著不同的權(quán)力來源，但卻享有同樣的行政主體資格，在行政法上具有同等的法律地位。

　整體政府強(qiáng)調(diào)政府的統(tǒng)一性，但是行政主體理論將政府及其職能部門放在同樣的法律地位，湮滅政府和職能部門的不同，造成現(xiàn)實(shí)中二者法律地位混同，不僅無法約束部門自利性的風(fēng)險(xiǎn)，更加劇了行政系統(tǒng)的分割和裂化。新公共管理改革雖然通過市場化和流程再造摒棄了官僚僵化的等級式組織結(jié)構(gòu)，提高了政府行政效率，但小而分散的部門結(jié)構(gòu)造成決策與執(zhí)行分離以及部門間制約不足，使分權(quán)化改革陷入碎片化的公共服務(wù)和治理困境。行政碎片化進(jìn)一步加劇了部門主義意識，部門認(rèn)識問題局限于部門角度，視野狹窄，較少關(guān)注部門決策措施的關(guān)聯(lián)性。相當(dāng)多的部門堅(jiān)持部門權(quán)力本位，將部門利益高于公共利益，甚至對其他部門采取不合作、不支持、不協(xié)助的消極對策。支離破碎且復(fù)雜多變的行政主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與行政一體化的發(fā)展方向背道而馳，客觀上為部門主義盛行并造成政府裂化的趨向提供了證據(jù)支持。

�。ǘ┬姓黧w的獨(dú)立性與“鏈條式”的功能整合 傳統(tǒng)的行業(yè)管理慣例是出現(xiàn)了新事務(wù)之后，政府根據(jù)新的職能設(shè)置新的部門來履行新的使命。隨著分工的細(xì)化，以政府職能部門為主體制定和執(zhí)行政策，整個(gè)政策系統(tǒng)的復(fù)雜性不斷提高。條塊分割加劇了機(jī)構(gòu)、利益、責(zé)任的離散化，政府各職能部門制定的目標(biāo)和手段之間存在沖突或者不協(xié)調(diào)。在傳統(tǒng)的行業(yè)管理模式下，行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等權(quán)力集中由行業(yè)職能部門一條龍式管理，一個(gè)機(jī)關(guān)掌握著事前、事中、事后的全部權(quán)力，不同行業(yè)之間的銜接并不被重視或者說無關(guān)緊要。整體性治理并不意味著大塊頭的政府，并不完全摧毀職能邊界。功能整合是在

　不破壞職能分工專業(yè)化的基礎(chǔ)上，跨越既有職能部門的邊界，著眼于把一些職能相近或者雷同的機(jī)構(gòu)重新整合成新的組織，從全局性、跨部門的目標(biāo)出發(fā)，使其政策產(chǎn)出從一開始就同整體的目標(biāo)保持一致。相對集中行政處罰權(quán)、相對集中行政許可權(quán)的改革促使行政權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)從審管合一向?qū)徆芊蛛x發(fā)展，從縱向的“一條龍”管理到橫向的“鏈條式”共同管理，部門協(xié)作和權(quán)力銜接變得更加重要。例如，傳統(tǒng)的行業(yè)管理造成各個(gè)行業(yè)單獨(dú)設(shè)置許可，從而形成疊床架屋的多重許可。相對集中之后的行政許可權(quán)運(yùn)行模式，則將各個(gè)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使許可權(quán)演化為行政審批局和各個(gè)職能部門共同完成一個(gè)行政許可，以鏈條形式分享許可權(quán)。“無縫隙提供服務(wù)”和“相對集中行政權(quán)力”的改革所帶來的功能整合意在解決行政權(quán)力運(yùn)行中離散割據(jù)的狀態(tài)，各個(gè)職能部門的獨(dú)立性不再重要，我國行政主體理論的最大問題在于它過于強(qiáng)調(diào)了組織的獨(dú)立性。對行政主體獨(dú)立性的強(qiáng)調(diào)無疑會(huì)加劇行政體系業(yè)已非常嚴(yán)重的分割式的政府組織模式和不斷肢解行政職能，加劇行政權(quán)力的裂變式擴(kuò)散，并在“獨(dú)立性”的支持下，強(qiáng)化了部門之間基于專業(yè)性形成的壁壘，從理論上為部門間的隔離提供依據(jù)，與現(xiàn)代行政強(qiáng)調(diào)不同部門之間的高度協(xié)同、無縫政府的合作行政理念格格不入。

　各級政府及其職能部門雖然權(quán)責(zé)來源不同，組織法地位不同，但是在現(xiàn)行行政主體理論框架下，各級政府及其職能部門都是獨(dú)立的行政主體。行政主體理論強(qiáng)調(diào)的獨(dú)立性特征包括三個(gè)方面，經(jīng)費(fèi)獨(dú)立、編制獨(dú)立和責(zé)任獨(dú)立。經(jīng)費(fèi)和編制作為行政資源在行政系統(tǒng)的配置雖是行政職權(quán)行使的基礎(chǔ)條件，但系屬行政系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)。另外，行政主體理論強(qiáng)調(diào)行政主體獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，這比過去行政管理的無序化，有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)的狀態(tài)前

　進(jìn)了一大步，自然會(huì)得到學(xué)者的響應(yīng)。從法律責(zé)任的歸屬上看，行政主體所謂獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，被具體化為實(shí)踐中的行政復(fù)議被申請人和行政訴訟被告，并不符合國家賠償責(zé)任的最終歸屬。國家賠償?shù)呢?cái)政經(jīng)費(fèi)源于國庫，無論誰當(dāng)行政訴訟的被告，如果行政行為敗訴，因行政行為造成的損害都是由國家承擔(dān)最終賠償責(zé)任。因此，在具體案件中誰當(dāng)行政復(fù)議被申請人和行政訴訟被告對于國家賠償責(zé)任的最終承擔(dān)并沒有影響。如果說從依法行政考核的角度，需要在行政系統(tǒng)中明確具體責(zé)任歸屬，可以通過裁判文書中載明的行政行為違法或者不當(dāng)?shù)炔门姓f理進(jìn)行明確，而且這種績效考核是行政系統(tǒng)內(nèi)部的，和經(jīng)費(fèi)、人員編制一樣并不產(chǎn)生對外的法律意義。

�。ㄈ┬姓黧w的分散性與“一張網(wǎng)”的平臺整合 隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形態(tài)正在發(fā)生劇變，整個(gè)公共服務(wù)體系及其理念、思路的滯后性日益突顯�；ヂ�(lián)網(wǎng)具有極強(qiáng)的虛擬性、互動(dòng)性、廣域性和即時(shí)性，正在廣泛推動(dòng)公共管理方式轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)上以精細(xì)化專業(yè)分工為手段并生產(chǎn)和提供大批量、規(guī)�；墓伯a(chǎn)品和服務(wù)的工業(yè)型社會(huì)，正轉(zhuǎn)向以無縫隙的服務(wù)方式生產(chǎn)和提供多品種、小批量的個(gè)性化公共產(chǎn)品和服務(wù)的現(xiàn)代社會(huì)。電子政務(wù)的發(fā)展帶來的“一張網(wǎng)”，既為行政運(yùn)行一體化提供技術(shù)條件，也在運(yùn)行中成為強(qiáng)化行政一體化和扁平化的推動(dòng)力。政府“一張網(wǎng)”“一站式”的運(yùn)行機(jī)制打破了上下級政府、不同部門之間的“墻”，使各部門為了公民的利益而共同協(xié)作，提供一整套無縫隙的服務(wù)。

　對于社會(huì)公眾來說，電子政務(wù)平臺的發(fā)展使得部門間的劃分和層次都不再重要，政府的統(tǒng)一服務(wù)平臺就是集約化的政府。公共服務(wù)從以職能部門的經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向從人們的生活事件出發(fā)。傳統(tǒng)的行政管理以各職能部門為中心，以經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向，官員在現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)內(nèi)尋找解決易于解決的問題，而不去解決易于誘發(fā)連鎖反應(yīng)的問題。在治理方法上缺乏系統(tǒng)性和全局性。在服務(wù)的提供上，遵循“控制—服務(wù)”模式，政府提供服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和方式都由政府部門和行政官員決定，更多考慮控制和管理的便捷性，服務(wù)對象只能消極被動(dòng)地接受。如何轉(zhuǎn)為以公眾為中心，以解決人民的生活問題為出發(fā)點(diǎn)，將個(gè)人生活事件列為政府治理優(yōu)先考慮的選項(xiàng)，將政府組織的重點(diǎn)放在解決問題上，而不是劃清部門分工上，意味著服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型。“基于整體性治理的整合需求，政府的運(yùn)作將以公眾需求為核心”。從“我為公眾做什么”轉(zhuǎn)為“公眾需要我做什么”的流程設(shè)計(jì)，不是各個(gè)環(huán)節(jié)的簡單排序，而是每個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、步調(diào)一致，形成一個(gè)整體性的運(yùn)行流程。例如，作為一項(xiàng)公共服務(wù)技術(shù)，英國將所有政府部門的服務(wù)功能統(tǒng)一集中在一個(gè)網(wǎng)站上，網(wǎng)站的板塊設(shè)計(jì)打破政府按照職能機(jī)構(gòu)的排列和政府組織架構(gòu)的設(shè)置，從使用者角度出發(fā)，按照公眾對健康、醫(yī)療、教育、出行、運(yùn)輸、法律等方面的需求安排設(shè)計(jì)服務(wù)內(nèi)容，體現(xiàn)以“公眾需求為中心”的理念。電子政務(wù)的發(fā)展改變了政府管理的流程，以社會(huì)需求為導(dǎo)向的政府管理，是一種“倒流程”的政府管理方式。我國浙江等地的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)整合了省市縣三級政務(wù)服務(wù)，以電子政務(wù)平臺為載體的虛擬政府淡化了政府部門間的行業(yè)分工，強(qiáng)化了無縫合作。

　面對市場化、全球化和快速城市化帶來的急劇社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)關(guān)系紐帶松弛。在互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)，“群眾裂變?yōu)榫哂刑囟▋r(jià)值判斷、利益代表、情感認(rèn)同的個(gè)人。”網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中個(gè)人原子化的存在狀態(tài)加劇了人際關(guān)系的疏離和社會(huì)關(guān)系的松散。“‘后單位時(shí)代’社會(huì)成員之間互助與協(xié)作的制度化形式薄弱，社會(huì)成員與公共議題之間的聯(lián)結(jié)管道缺失”，意味著個(gè)體在面對外部風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，需要以個(gè)體化的方案去解決系統(tǒng)矛盾。行政主體理論以行政權(quán)力為中心構(gòu)建多層次的行政組織及其分散型治理，遭遇日益原子化的社會(huì)以及個(gè)性化的需求，以零散的行政主體應(yīng)對原子化的社會(huì)個(gè)體所形成的治理格局，必然產(chǎn)生越來越多的管理和服務(wù)縫隙被忽略或者無法填充，制度化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)樾姓䴔?quán)力的介入而形成“有組織的不負(fù)責(zé)任”。面對風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不確定性的疊加效應(yīng)，政府和公眾都難以找到真正的責(zé)任主體，從而導(dǎo)致更大的風(fēng)險(xiǎn)。

　綜合以上分析，“現(xiàn)有行政主體法定理論無法回應(yīng)機(jī)關(guān)改革、行政體制改革等普遍出現(xiàn)的政府對行政機(jī)構(gòu)及其職權(quán)的分配、再分配事實(shí)。這些改革大多無法改變主體法定的事實(shí)，導(dǎo)致改革是政治但不是法治的悖論。” 無論英美法系的法治理念還是大陸法系國家的依法行政觀念，都旨在確定和有效處理行政與法二者之間的關(guān)系。這是近代公法學(xué)和行政法學(xué)最為關(guān)心的問題之一。行政法學(xué)理論和行政法律制度要回應(yīng)并引領(lǐng)公共行政改革，首先需要從行政主體理論的重塑開始。“因?yàn)樽畛醯男姓V訟被告的基本定位，行政主體理論的制度功能受限，無法承擔(dān)協(xié)調(diào)行政活動(dòng)的制度職能，也不能為統(tǒng)合行政組織提供學(xué)理上的支撐。”

　三、中國特色行政主體理論的重塑

　我國學(xué)界通說認(rèn)為，行政主體是指能以自己的名義對外行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織。自 20 世紀(jì) 90 年代末期，關(guān)于行政主體的理論之爭在行政法學(xué)界掀起一陣高潮，對于其概念的本源以及在移植過程中被行政訴訟實(shí)用化后出現(xiàn)的理論障礙和對于中國行政管理現(xiàn)實(shí)的解釋乏力，學(xué)界針對行政主體概念及其科學(xué)性、正當(dāng)性、適應(yīng)性等多有討論，并提出改造行政主體理論的幾種建議。第一種，修補(bǔ)說。有學(xué)者認(rèn)為，行政主體范式因其在制度和學(xué)術(shù)研究方面的功能優(yōu)于更早的行政機(jī)關(guān)范式而取代后者，但是，它同樣存在著兩方面的功能局限，從而在理論上引起挑戰(zhàn)。有些批評和質(zhì)疑并未導(dǎo)致嚴(yán)重的范式危機(jī)，傳統(tǒng)范式只需作適當(dāng)?shù)男扪a(bǔ)就可以回應(yīng)。第二種，擴(kuò)大說。有學(xué)者建議將行政主體擴(kuò)大到所有行使行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)和人員。“將行政主體擴(kuò)大到受委托組織、行政公務(wù)人員甚至行政機(jī)關(guān)所屬內(nèi)部機(jī)構(gòu)這一范圍，以解決我國現(xiàn)有行政主體理論在理論上的缺陷和實(shí)踐中的困惑。”第三種，法人說。有學(xué)者認(rèn)為：我國行政主體理論在形成過程中，形式上借用了法日概念的外殼，實(shí)質(zhì)上卻有將民事主體理論、法人學(xué)說遷入行政法的痕跡。目前行政主體理論遇到的問題，是與法人制度漸行漸遠(yuǎn)的結(jié)果，并提出通過徹底摹寫法人就能夠讓行政主體理論繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)下去。第四種，分權(quán)說。多位學(xué)者主張可以借鑒西方的主體理論，從技術(shù)上加以改造，在我國建立以行政分權(quán)為核心的行政主體制度。以上各種學(xué)說皆言之成理。學(xué)界對行政主體理論的反思綿延數(shù)年，但是“為何我國的行政主體理論遲遲沒有改造，至今居于通說地位”？筆者認(rèn)為主要有以下三個(gè)原因：第一，行政主體概念作為最早一

　批被中國行政法學(xué)界廣泛認(rèn)同的基本概念，伴隨著改革開放之后行政法學(xué)發(fā)展的整個(gè)過程，其歷史價(jià)值必須予以承認(rèn)，將法律、法規(guī)授權(quán)的組織和行政機(jī)關(guān)并列為行政主體，對于行政法理論的提升以及行政訴訟法的適用，都起到了積極的意義。第二，行政主體這一概念已經(jīng)深深植根于中國行政法學(xué)理論體系和實(shí)踐中，成為絕大多數(shù)行政法教科書采用的基礎(chǔ)性概念，理論慣性不易扭轉(zhuǎn)。第三，對行政主體概念的檢討不能脫離公共行政的客觀現(xiàn)實(shí)，不能超越行政組織的發(fā)展階段，從行政訴訟出發(fā)討論行政主體的重塑難免本末倒置。隨著我國行政體制改革的全面深化，行政主體這一概念生存的土壤和環(huán)境都已經(jīng)發(fā)生重大變化。重塑行政主體理論必須在公共行政改革的邏輯框架下進(jìn)行，與中國整體治理的發(fā)展相向而行。

　（一）在國家行政和社會(huì)行政兩個(gè)層面上建立行政主體二元論 尋找行政主體的理論原點(diǎn)是決定行政主體概念內(nèi)涵的前提。公共行政是行政法的土壤，作為行政權(quán)存在的理由構(gòu)成了包括行政主體在內(nèi)的行政法學(xué)理論的時(shí)空場域。革新行政主體理論，需要透過行政權(quán)行使的表象，回到公共行政的視閾，從實(shí)質(zhì)意義上進(jìn)行界定。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，20 世紀(jì)中期以后，國家無力應(yīng)對各種新型社會(huì)關(guān)系，一些社會(huì)組織參與公共事務(wù)，促進(jìn)了社會(huì)行政的發(fā)展。出于“絕不允許由縮減政府規(guī)模引入私人機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生的‘新領(lǐng)域’脫離公法的控制”原因，各國行政法學(xué)將國家行政以外的社會(huì)行政也納入研究視野。伴隨著社會(huì)多元化發(fā)展和國家現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，權(quán)力不斷從國家延伸至社會(huì)。國家權(quán)力已不是治理社會(huì)的唯一權(quán)力，政府不再是行使公權(quán)力的唯一主體，一些社會(huì)組織也在從事著社會(huì)公共事務(wù)的

　管理，社會(huì)治理正從政府作為唯一權(quán)力中心向政府——社會(huì)的雙中心過渡。行政主體概念的實(shí)質(zhì)意義在于對公共行政中享有并行使公權(quán)力，提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律地位和公法身份的宏觀抽離，因此，以包括國家行政和社會(huì)行政在內(nèi)的公共行政為面向建立行政主體理論，才能夠保障這一概念的寬廣度和周延性。

�。ǘ﹪业男姓黧w身份兼具政治意義和法律意義 國家作為政治共同體需經(jīng)由法律完成治理。“固化的國家權(quán)力不僅是權(quán)力政治現(xiàn)實(shí)，同樣是一種對系統(tǒng)而言，由法律規(guī)制權(quán)限所組成的，法定的機(jī)構(gòu)化的政治權(quán)力。”公共行政是由國家組織，固定、持續(xù)地向公眾提供的公共服務(wù)。“行政法就是公共服務(wù)的法律，國家本身就構(gòu)成公共服務(wù)的整體。”在法國的行政主體理論中，“作為行政組織的國家是一個(gè)法人”，并認(rèn)為國家是最重要的行政主體。“德國認(rèn)為國家是原始的行政主體，因?yàn)樗碛性嫉慕y(tǒng)治權(quán)。”國家被法律擬制為具有行為能力的統(tǒng)一體是源于法人被作為一種歸責(zé)模式。國家作為法律技術(shù)上的責(zé)任主體不僅存在于憲法中，在部門法中也普遍存在，其法律責(zé)任主要體現(xiàn)在行政立法和制度建設(shè)中。以“國家”為關(guān)鍵詞進(jìn)行法律數(shù)據(jù)庫檢索，發(fā)現(xiàn)幾乎在每部法律中都會(huì)或多或少地規(guī)定國家的義務(wù)與責(zé)任�！秶屹r償法》以法律形式明確國家是最終的賠償責(zé)任主體，承擔(dān)因公權(quán)力運(yùn)行而造成的對公民、法人和其他組織的侵權(quán)損害后果。

�。ㄈ└骷壵欠梢饬x上的行政主體

　國家只有通過所屬的國家機(jī)關(guān)才能為其行政，必須建立系統(tǒng)的行政組織，才能履行諸如提供社會(huì)救濟(jì)或者抵御危險(xiǎn)的特定義務(wù)。憲法和行政組織法是決定行政權(quán)歸屬的基本法律依據(jù)，因此行政主體的界定應(yīng)回歸憲法和組織法。我國憲法總體上將行政權(quán)定位為執(zhí)行人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)意志的權(quán)力。行政權(quán)力是成體系的，憲法將國務(wù)院的權(quán)力、縣級以上地方各級人民政府的權(quán)力做了層次上的區(qū)分�！稇椃ā返� 85 條規(guī)定：“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。”第 89 條規(guī)定國務(wù)院可以行使規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令、提案、行政管理、預(yù)算編制等行政權(quán)力，其中每一項(xiàng)行政權(quán)力都有具體而詳盡的內(nèi)容。《憲法》第 105 條規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)。” 縣級以上地方各級人民政府則可以行使行政執(zhí)行權(quán)、行政規(guī)則制定權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政管理權(quán)、公務(wù)員管理權(quán)等行政權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也是一個(gè)完整的行政體系，可以行使行政執(zhí)行權(quán)、行政保護(hù)權(quán)、行政保障權(quán)等權(quán)力。政府的行政權(quán)力具有憲法意義上的獨(dú)立性、體系性和完整性。國務(wù)院和地方各級人民政府實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，政府的行政首長經(jīng)選舉產(chǎn)生，體現(xiàn)人大的意志。“所謂組織，須有單獨(dú)之法定地位，固以具備獨(dú)立人員編制及預(yù)算為原則。”《預(yù)算法》第 3 條規(guī)定：一級政府一級預(yù)算。只有各級政府具有獨(dú)立的人員編制和整體的財(cái)務(wù)預(yù)算。

�。ㄋ模�“剝奪”各級政府職能部門的行政主體資格

　我國現(xiàn)行的行政主體理論中，各級政府及其職能部門都被作為行政主體看待，但是從行政組織法的意義上看，二者的法律地位并不相同。第一，政府享有配置職能部門權(quán)限的權(quán)力。國務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會(huì)的全國性的行政工作；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分�？h級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。第二，政府享有工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。第三，地方政府是一般性行政機(jī)關(guān)，管理地方的全部行政事務(wù)，職能部門是專業(yè)性機(jī)構(gòu)，在特定范圍內(nèi)履行管理權(quán)。相較于政府擁有完整的、系統(tǒng)的、穩(wěn)定的行政權(quán)力，各級政府職能部門的行政權(quán)是不完整的，財(cái)務(wù)權(quán)和審計(jì)權(quán)并不獨(dú)立。第四，職能部門的職權(quán)并不穩(wěn)定，主要規(guī)定在各個(gè)單行的法律、法規(guī)、規(guī)章中，很多甚至是“三定方案”規(guī)定的，按照組織法的規(guī)定，地方政府具有調(diào)整職能部門權(quán)限的權(quán)力。從改革的方向看，地方政府擁有更大的機(jī)構(gòu)調(diào)整權(quán)力�！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確：賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)。增強(qiáng)地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的

　機(jī)構(gòu)并入同上級機(jī)關(guān)對口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等。因此，職能部門的權(quán)責(zé)并不穩(wěn)定。部門法律、法規(guī)、規(guī)章中采取“環(huán)境主管部門”“自然資源主管部門”“教育行政部門”等類似的表述，只是對專業(yè)性事務(wù)及其分工的表達(dá)，并非對某一職能部門行政權(quán)力的固化。

　行政主體理論來源于憲法和組織法意義上的分權(quán)原則，而非部門法規(guī)定的業(yè)務(wù)分工。分權(quán)不同于分工，分權(quán)原則是政治原則，經(jīng)由憲法和組織法，將行政權(quán)在不同層級的政府之間進(jìn)行分配。單一制國家權(quán)力原則上屬于中央，中央通過法律授權(quán)給地方。我國憲法將國家行政權(quán)賦予各級政府。以政府為主體開展治理活動(dòng)是國家治理的“基本盤”，也是國家融吸社會(huì)構(gòu)建整體治理體系的驅(qū)動(dòng)力。職能分立原則是行政原則，政府是職能部門行政權(quán)力的源頭，各級政府的職能部門是政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。因?yàn)閷I(yè)領(lǐng)域差異，職能部門之間確有分工，這種分工既可以基于行業(yè)管理的領(lǐng)域進(jìn)行，如自然資源和環(huán)境保護(hù)、人力和社會(huì)保障等，也可以按照行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等進(jìn)行劃分。

　“主體”在哲學(xué)意義上蘊(yùn)含著獨(dú)立性和主動(dòng)性，在法律意義上意味著完整的權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力。雖然我們在民事法律上賦予政府職能部門“機(jī)關(guān)法人”的身份，但是職能部門不具有獨(dú)立意志，人員編制由政府決定，其領(lǐng)導(dǎo)人由政府任命，沒有獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算，無法獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，不是真正意義上的行政主體。我國現(xiàn)行的行政主體理論無視各級政府及其職能部門之間的屬性差異和憲法地位的不同，都冠之以“行政主體”的名號，既混淆了分權(quán)原則和職能分工的理論邏輯，也不符合憲法的規(guī)定，其弊端隨

　著行政改革的深化愈加明顯。雖然“強(qiáng)部門、弱政府”的行政現(xiàn)實(shí)是多種原因造成的，但是行政主體理論確實(shí)起到推波助瀾的作用，客觀上造成強(qiáng)化政府職能部門獨(dú)立性的作用，加劇了部門主義和機(jī)構(gòu)裂化以及公共部門權(quán)威的分散，影響了政府的整體效益。因此，正本清源，“剝奪”各級政府職能部門的行政主體資格，將各級政府視為行政主體，各級政府的職能部門作為政府的組成部分，具體履行行政職能，但不賦予其行政主體地位，類似于作為獨(dú)立個(gè)體的“人”與作為其身體組成部分的“四肢”的關(guān)系。我們賦予“人”主體地位，但不能將人的四肢賦予和“人”同等的法律地位。從法律地位上使職能部門區(qū)別于作為行政主體的各級政府，對行政主體負(fù)責(zé)，受其節(jié)制和協(xié)調(diào)，即使出現(xiàn)職責(zé)不清、權(quán)限交叉的情況，也因受制于所屬行政主體而得以協(xié)調(diào)，有助于降低條塊分割的流弊，強(qiáng)化政府的整體性，確保行政的統(tǒng)一和連續(xù)，避免政府職能部門因?qū)I(yè)分工而走向分權(quán)，甚至割據(jù)。各級政府職能部門作為部門法明確授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，并不會(huì)因?yàn)閱适姓黧w地位而影響其履行職權(quán)，作為其履職依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等也并不會(huì)因其失去行政主體地位而發(fā)生改變。

　（五）賦予各類從事社會(huì)公共行政的社會(huì)組織“準(zhǔn)行政主體”身份 行政主體理論難以回應(yīng)公私合作的挑戰(zhàn)。在國家與社會(huì)不斷分野、社會(huì)組織不斷成長的今天，越來越多的政府之外的社會(huì)組織承擔(dān)著大量的公共職能。盡管國家依然占據(jù)著核心和主導(dǎo)地位，但公權(quán)力不再為國家所獨(dú)占，越來越多的社會(huì)組織享有一定的社會(huì)公權(quán)力并得到國家承認(rèn)，“社會(huì)公權(quán)力代表了市民社會(huì)生成和發(fā)展的必然趨勢，代表了現(xiàn)代社會(huì)格局變遷的新動(dòng)

　向”。非政府社會(huì)組織因組織體章程或公約而產(chǎn)生，是政府之外的社會(huì)組織體。國家或社會(huì)成員集體，都可以成為公共管理權(quán)力的來源，因此，社會(huì)組織行使的公權(quán)力來自兩個(gè)方面，一方面，經(jīng)由國家授權(quán)或委托而行使國家公權(quán)力；另一方面，當(dāng)其依據(jù)章程、村規(guī)民約、行業(yè)自律規(guī)則等管理本共同體內(nèi)部事務(wù)時(shí)，其所行使的是社會(huì)公權(quán)力。在法治國家中，社會(huì)組織基于成員讓渡權(quán)利而形成的社會(huì)公權(quán)力需要國家法律予以確認(rèn)。法律的確認(rèn)不同于法律授權(quán)，前者是對社會(huì)權(quán)力的肯定，后者是將國家權(quán)力授予社會(huì)組織行使，國家授予的權(quán)力“可予可奪”。例如，依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)在兩種情形下履行公共管理職權(quán)，當(dāng)村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作或者執(zhí)行法律、法規(guī)的特別授權(quán)時(shí)，執(zhí)行的是國家行政權(quán)；當(dāng)其作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在對本村開展公共管理活動(dòng)的時(shí)候，行使的公共行政職權(quán)，組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，召集并執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議的時(shí)候，屬于社會(huì)公共行政。同理，一方面，國家可以通過法律、法規(guī)授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)行使行政許可等國家行政權(quán)；另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)作為“公共權(quán)力的原始承擔(dān)者”享有的規(guī)則制定權(quán)、 行業(yè)管理權(quán)和紀(jì)律處分權(quán)屬于社會(huì)公權(quán)力。

　在現(xiàn)行的行政主體理論中，政府之外的社會(huì)組織作為和行政機(jī)關(guān)并列的另一類行政主體，基于單行法律、法規(guī)的特別授權(quán)，被定位為“法律法規(guī)授權(quán)組織”。只有經(jīng)過法律、法規(guī)的授權(quán)才能成為行政主體，忽視了政府之外的社會(huì)組織行使公共權(quán)力帶有國家和社會(huì)雙重屬性的特點(diǎn)，其固有的社會(huì)組織的法律性質(zhì)和地位并不因此喪失。國家行政的狹窄性暴露無遺，公共

　行政的新觀念需要浮上臺面。在整體治理的改革中， “行政一體化并不是行政集權(quán)，更不是回到全能政府。”政府之外的社會(huì)組織兼具授權(quán)性行政主體和自治性行政主體雙重身份，正是這種雙重主體身份的統(tǒng)一，使得政府與社會(huì)形成高度關(guān)聯(lián)、深度互動(dòng)、有效合作的關(guān)系，將之納入公法調(diào)整范圍，既可以避免“公法遁入私法”，也可以透過其內(nèi)部多元化的組織結(jié)構(gòu)和民主特征，維護(hù)社會(huì)組織的自治性，避免國家的過度干預(yù)。對于“法律法規(guī)授權(quán)組織”名稱的不妥當(dāng)性，學(xué)界已有共識，并提出更名為“公務(wù)法人”“公營造物”等稱謂。筆者認(rèn)為，雖然這些稱謂反映了政府之外的社會(huì)組織從事公共行政的功能，但是“法人”一詞只能描述該組織的客觀狀態(tài)，表明其獨(dú)立性，但是并不能凸顯其在公共事務(wù)中的主動(dòng)性、主導(dǎo)性、積極性和能動(dòng)性。冠之以“準(zhǔn)行政主體”，既可以直觀表明其類比政府，但又不同于政府，也可以鮮明地體現(xiàn)其在公共行政中的社會(huì)性，促進(jìn)國家在預(yù)算、人事、事權(quán)等方面全方位為其“松綁”，提升其相對于政府的獨(dú)立性和自主性。更重要的是，借由“準(zhǔn)行政主體”這一連接點(diǎn)，特定利益群體得以參與公共行政，并使得市民社會(huì)與國家之間的聯(lián)結(jié)得以建立和強(qiáng)化。

　綜合以上分析形成的行政主體邏輯關(guān)系和理論模型如下頁圖所示：

　 作為行政法的原點(diǎn)，行政法學(xué)理論的基礎(chǔ)性概念，行政主體需要涵攝足夠的范圍。以公共行政為面向界定行政主體，按照國家和社會(huì)行政劃分的“二元化”行政主體論，具有高度包容性，有助于將公法原則普遍應(yīng)用于所有行使公權(quán)力的政府和政府之外的社會(huì)組織，并使之受良好行政原則的支配。國家行政和社會(huì)行政并非毫無關(guān)聯(lián)，社會(huì)行政的發(fā)展正是國家還權(quán)于社會(huì)，也是公眾民主參與的必然結(jié)果。國家、政府和政府之外的社會(huì)組織作為行政主體的子集，可以最大限度解決相互之間的交叉和沖突問題。國家作為行政主體更多體現(xiàn)為抽象的權(quán)力來源和責(zé)任歸屬。政府和政府之外的社會(huì)組織則是法律意義上最主要的兩類行政主體，分別對應(yīng)國家行政和社會(huì)行政。從國家行政的角度看，行政主體概念的意義在于對享有并行使行政權(quán)，從事公共行政的機(jī)關(guān)進(jìn)行宏觀概括，因此，需要從憲法和組織法層級上授予國務(wù)院、省、市、縣、區(qū)、街（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）政府行政主體地位。這里需要特別說明，街道辦事處雖然是派出機(jī)關(guān)，但是其設(shè)置也是依據(jù)《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》進(jìn)行。近年來，北京、天津、上海等地方通過地方立法，逐步擴(kuò)大街道辦事處的職能，在直轄市的體制

　中，其作為一級政府的獨(dú)立性逐漸增強(qiáng)。“法律、法規(guī)授權(quán)組織”的傳統(tǒng)定位不足以說明政府之外的社會(huì)組織法律地位的雙重屬性，“準(zhǔn)行政主體”的稱謂更具包容性。當(dāng)然，我們必須注意到，社會(huì)組織與其成員之間的關(guān)系還有相當(dāng)部分屬于私法領(lǐng)域，不受公法調(diào)整。例如高等學(xué)校為師生提供的餐飲、住宿等后勤服務(wù)，企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系等，都是私法關(guān)系，不屬于本文所指公共行政。在該類法律關(guān)系中，社會(huì)組織的地位是私法主體。綜上，本文所謂行政主體，是指在公共行政領(lǐng)域，獨(dú)立履行行政職權(quán)或者管理公共事務(wù)的國家行政主體和社會(huì)行政主體，前者包括國家和各級政府，后者指各類依據(jù)國家法律、法規(guī)授權(quán)或者依據(jù)章程、公約從事公共行政的政府之外的社會(huì)組織體。行政主體概念處于行政法學(xué)理論體系的原點(diǎn)，牽一發(fā)動(dòng)全身。為對行政主體概念正本清源，需要一并重新厘定行政訴訟、行政行為等關(guān)聯(lián)問題。

　四、行政主體關(guān)聯(lián)性問題及其解決

　有學(xué)者分析了行政主體概念在 20 世紀(jì) 80 年代早期的引入過程，提出中國學(xué)術(shù)界是在沒有充分理解，甚至誤解西方行政主體概念的情況下，同時(shí)面臨《行政訴訟法》需要找到行政訴訟被告的理論支持的現(xiàn)實(shí)，通過對行政訴訟法的解釋與實(shí)施，中國特色的“訴訟模式”的行政主體理論逐漸為行政法學(xué)界所接受。起于行政訴訟，溯及行政行為，再到行政組織，行政主體理論發(fā)展過程體現(xiàn)出非常明顯的“逆向生長”形態(tài)。因此，回到公共行政的原點(diǎn)界定行政主體，需重新審視其與行政行為、行政救濟(jì)的關(guān)系，將顛倒的關(guān)聯(lián)關(guān)系“正”過來，使其各歸其位。

�。ㄒ唬┬姓黧w與行政訴訟被告脫鉤 由于行政主體紛繁復(fù)雜，加之權(quán)責(zé)不甚清晰的行政機(jī)關(guān)，使得整個(gè)行政主體系統(tǒng)就像一個(gè)萬花筒，不僅社會(huì)公眾難以分清，即使是法院在以行政主體作為認(rèn)定被告的理論依據(jù)時(shí)也存在不少爭議。實(shí)踐中設(shè)立大量的行政性臨時(shí)機(jī)構(gòu)，如按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》設(shè)立的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，如果按照現(xiàn)有的法學(xué)理論，屬于法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)具有行政主體資格，但是，這些機(jī)構(gòu)都是臨時(shí)性的，是由各部門抽調(diào)人員組成的，不可能有獨(dú)立的編制，突發(fā)事件結(jié)束后，即宣告解散，客觀上難以作為行政訴訟的被告從而承擔(dān)所謂獨(dú)立的法律責(zé)任，其經(jīng)費(fèi)和責(zé)任基本上仍然由組建臨時(shí)機(jī)構(gòu)的政府承擔(dān)。這就造成如下悖論：按照理論，如果有法律法規(guī)的授權(quán)，臨時(shí)性機(jī)構(gòu)具有行政主體資格，但是并不符合理論通說中關(guān)于行政主體具有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)、編制、獨(dú)立的法律責(zé)任等特征。司法實(shí)踐中，有的直接以組建該機(jī)構(gòu)的政府作為共同被告，來解決行為名義和責(zé)任歸屬分離的問題。再如，各地最初以經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能為主設(shè)立的開發(fā)區(qū)管委會(huì)隨后發(fā)展出更多的社會(huì)管理職能，其是否具有行政主體資格也成為爭論的議題。還有很多社會(huì)組織，并未得到法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)，但是也行使著行政管理的職能�，F(xiàn)實(shí)中村民自治組織和村民之間的糾紛，因?yàn)榇逦瘯?huì)既不是民事主體，也無法認(rèn)定為行政主體，類似爭議被排除在司法救濟(jì)之外。各種紛爭背后的本質(zhì)，不過是為了解決誰當(dāng)行政復(fù)議被申請人和行政訴訟被告的程序問題。這使得我國目前行政主體理論的功能，主要限于行政復(fù)議和行政訴訟的程序法作用，作為其本源的行政組織法意義并未發(fā)揮出來。行政復(fù)議被申請人和行政訴訟被告的資格問題，本質(zhì)上是一個(gè)程序性質(zhì)問題，而

　不是一個(gè)實(shí)體性問題，不能把程序性問題當(dāng)成實(shí)體性問題來解決。正是由于行政主體的理論錯(cuò)位，造成現(xiàn)行法律之間的矛盾。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第 75 條是目前法律中明確使用“行政主體”一詞的條款，“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。”本條的規(guī)定存在兩個(gè)問題。第一，行政主體是個(gè)學(xué)理概念，在實(shí)體法中并沒有關(guān)于行政主體的界定，因此，行政行為的實(shí)施主體是否具有行政主體資格主要依賴?yán)碚撆袛啵痉▽?shí)踐中必定因?yàn)槔碚摻忉尩牟煌兴町�。第二，《行政訴訟法》第 2 條關(guān)于法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織的規(guī)定和《行政許可法》等多部法律之間存在矛盾。該條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。在該條中，將行政行為的實(shí)施主體擴(kuò)大到規(guī)章授權(quán)的組織，這是對最高法院 2000 年 3 月 8 日發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第 20 條的吸納。但是《行政許可法》第 23 條則規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定�！缎姓S可法》作為行政許可行為的一般法，將“類”行政機(jī)關(guān)的地位只限于法律、法規(guī)授權(quán)的組織，并不包括規(guī)章授權(quán)的組織。同樣的矛盾在《行政復(fù)議法》《國家賠償法》中也存在。綜上，《行政訴訟法》作為調(diào)整行政訴訟的程序法，無法對行政主體進(jìn)行界定，該法中所指的“行政主體資格”應(yīng)從行政職權(quán)的角度出發(fā)進(jìn)行解釋為宜。為解決理論的錯(cuò)亂和實(shí)踐的困境，需要重新

　審視行政主體在行政訴訟中的功能，剝離行政主體與行政訴訟和行政復(fù)議的關(guān)聯(lián)性，建立“誰行為誰被告（復(fù)議被申請人）”制度。

　將行政主體與行政訴訟被告分別設(shè)計(jì)，不僅不會(huì)妨礙行政訴訟的實(shí)施，相反，更加有利于權(quán)責(zé)一致原則的落實(shí)。行政訴訟被告的確定是一種技術(shù)性路線。現(xiàn)有的行政主體理論造成行政行為的具體實(shí)施主體與被告的脫節(jié)，并不利于糾紛的審理和爭議的解決。對于行政知識相對欠缺的社會(huì)公眾，要搞清楚復(fù)雜的政府系統(tǒng)絕非易事。且不說行政職權(quán)的不斷調(diào)整，即使是各層級政府及其職能部門的權(quán)責(zé)劃分就已經(jīng)讓社會(huì)公眾無所適從了。繁復(fù)的行政主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其確定過于復(fù)雜，對于只是希望通過確定行政訴訟被告，從而啟動(dòng)行政訴訟的原告來說，不僅毫無意義，甚至成為阻礙其行使訴訟權(quán)利的障礙。對于行政訴訟的原告來說，確定被告更宜采取便宜原則，按照“誰行為誰被告”的原則確定被告，不僅更明確而且易于操作，簡單，當(dāng)事人容易理解。行政訴訟司法實(shí)踐中被告范圍的發(fā)展也證明了簡化行政訴訟被告的必要性，最高法院通過司法解釋將被告的范圍擴(kuò)展到“規(guī)章授權(quán)的組織”即為明證。

�。ǘ┬姓黧w只是驗(yàn)證行政行為的一個(gè)要素 學(xué)界普遍認(rèn)為，行政行為是行政主體的法律行為，而且也只能是行政主體的行為，非行政主體所作的行為不屬于行政行為，因而不具有行政行為的效力，并據(jù)此認(rèn)為，離開行政主體，行政行為便無法存在。這種觀點(diǎn)雖然說明行政主體和行政行為具有關(guān)聯(lián)性，但存在循環(huán)論證的邏輯矛盾：到底是行政主體作為行政行為成立的一個(gè)構(gòu)成要件先于行政行為而獨(dú)立存

　在，還是符合行政行為成立要件的行政行為先于行政主體被評價(jià)。將行政主體作為行政行為成立的要件使得行政主體和行政行為的關(guān)系陷入“先有雞還是先有蛋”的因果困境。必須指出，主體不能決定行為的性質(zhì)，要在每個(gè)具體問題上觀察行政權(quán)力的運(yùn)用以及每個(gè)法律關(guān)系中各方的權(quán)利義務(wù)或者職權(quán)職責(zé)才能確定行為的性質(zhì)。行政行為的界定應(yīng)當(dāng)以公共行政為背景，以 “行政職能”或 “行政任務(wù)”的履行為核心，以規(guī)定該行為的法律制度為依據(jù)，以各方權(quán)利義務(wù)（職權(quán)職責(zé)）為衡量，而非僅僅依賴行為主體要素。從概念層次上說，行政主體是宏觀層面的，行政行為是具體層面的，二者不在一個(gè)維度內(nèi)，因此并不存在一一對應(yīng)的關(guān)系，二者是可分離的。從行政行為的實(shí)施者是否依法具有行政職權(quán)，行為的法律依據(jù)和方式的選擇，行政裁量和程序等要素判斷行為的性質(zhì)及其合法性，才是系統(tǒng)而完整的考量，行政主體至多可以作為驗(yàn)證行政行為的一個(gè)要素而已。

　“行政行為...

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