摘要 行政主體理論作為行政法學(xué)體系的理論原點，自西方舶來之后，被我國行政訴訟的現(xiàn)實需要迅速工具化，難以發(fā)揮其理論基礎(chǔ)的功能。革新行政主體理論需要回到其本來的世界——公共行政的場域。全面回應(yīng)我國整體政府改革和社會行政擴展的趨勢，按照國家行政和社會行政兩個層面改造行政主體理論，將國家作為政治意義上的行政主體，各級政府作為法律意義上的行政主體，“剝奪”各級政府職能部門的行政主體資格。賦予各類從事公共行政的政府外組織“準(zhǔn)行政主體”的公法身份。解除行政主體與行政復(fù)議被申請人和行政訴訟被告之間的連帶關(guān)系，按照“誰行為誰被告（復(fù)議被申請人）”的原則簡化行政救濟，有利于更好地保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。走出行政主體和行政行為的循環(huán)論證，將行政主體作為確定行政行為的一個因素。

　引言 20 世紀(jì) 80 年代以來，中西方社會均呈現(xiàn)出社會結(jié)構(gòu)逐漸分化，跨越邊界的公共事務(wù)日益復(fù)雜化，社會利益愈加多元并相互沖突，使得危機管理、環(huán)境保護、健康保障等棘手的難題接踵而至。人們開始反思科層治理帶來的結(jié)構(gòu)僵化、效率低下、反應(yīng)遲鈍、競爭治理的管理碎片化和服務(wù)分裂性等弊端，并認(rèn)為分類細(xì)密 、層級分明的行政系統(tǒng)無法實現(xiàn)有效治理，這些問題需要跨越政府和社會之間的邊界、政府與政府之間的邊界、政府內(nèi)部部門與部門之間的邊界才能得到有效治理和解決。整體政府和整體性治理的理論應(yīng)運而生，旨在推動社會公共事務(wù)向整體治理的方向發(fā)展。主

　要涉及三個面向的整合：一是治理功能的整合，主要表現(xiàn)在政府職能部門的整合和職權(quán)的整合；二是治理層級的整合，如中央和地方機關(guān)的整合；三是政府和社會組織相互支撐，多元兼容，形成政府和社會共治的合作伙伴關(guān)系。整體性治理作為公共行政學(xué)領(lǐng)域的一種新范式，已成為世界各國政府發(fā)展的現(xiàn)實之需和方向指引。英國、澳大利亞、新西蘭、美國、加拿大、新加坡等國家開展了諸如機構(gòu)裁減、跨部門監(jiān)管或者結(jié)構(gòu)性分權(quán)等轉(zhuǎn)向整體政府的改革。我國的行政體制改革也與世界范圍內(nèi)公共管理改革同頻共振。行政法學(xué)建基于公共行政，整體政府的改革必然對行政法學(xué)的理論產(chǎn)生全面影響，首當(dāng)其沖的就是作為行政法學(xué)理論原點的行政主體理論，重塑行政主體理論變得更加緊迫，否則不僅無法指導(dǎo)行政改革的深入推進，甚至因為行政主體理論桎梏中國推進整體治理的進程。本文旨在總結(jié)我國行政體制改革向整體政府發(fā)展的規(guī)律，分析對行政主體理論提出的挑戰(zhàn)，改造現(xiàn)有行政主體理論的缺陷，構(gòu)建適應(yīng)整體政府方向的行政主體理論模型，以指導(dǎo)解決治理主體相對獨立、治理政策實施散亂、治理目標(biāo)背離初衷等實踐中的問題，加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。

　一、我國行政體制改革的整體政府發(fā)展方向

　改革開放以來，我國行政改革圍繞著機構(gòu)精簡和職能轉(zhuǎn)變不斷深化，大部制改革、綜合執(zhí)法體制改革、簡政放權(quán)等不同時期和不同類型的改革，雖然目標(biāo)不同、側(cè)重點有別，但是改革已然表現(xiàn)出打破界限，實現(xiàn)功能整合、結(jié)構(gòu)重構(gòu)和行政系統(tǒng)一體化的整體政府發(fā)展趨勢。

�。ㄒ唬�從機構(gòu)精簡到大部制改革：治理功能的整合

　行政機構(gòu)改革具有帶動政府職能、管理方式以及行政文化等領(lǐng)域變革的能力。精簡機構(gòu)被作為國務(wù)院歷次機構(gòu)改革中解決機構(gòu)重疊、職能交叉等問題的首要方式。從歷次改革的趨勢看，國務(wù)院部門的數(shù)量不斷減少，尤其改革開放之后的 8 次改革無不在機構(gòu)精簡上下足功夫，但機構(gòu)精簡并不是政府改革的終極目標(biāo)。黨的十七大報告提出：要加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。大部制改革重心不再拘泥于精簡多少機構(gòu)，減少多少人員，而是“在政府機構(gòu)設(shè)置上，將具有有機統(tǒng)一性的職能整合，組建一個大的部門統(tǒng)一行使相關(guān)管轄權(quán)的管理體制。”推行大部制改革主要是為了“最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理, 從而達(dá)到提高行政效率, 降低行政成本的目標(biāo)”。在國務(wù)院大部制改革的帶動下，從 2009 年開始，上海、重慶、安徽、河南、寧夏、云南等地方政府開始探索“大城管、大文化、大交通、大建設(shè)、大水務(wù)、大林業(yè)”等大部制的地方模式。大部制改革不是“單純的機構(gòu)整合，而是政府部門協(xié)調(diào)機制、決策機制、執(zhí)行機制、服務(wù)機制、監(jiān)督機制的綜合變革。”大部制改革直接觸動體制，在此背景下相繼進行的行政機構(gòu)改革都是向強化政府功能的整體主義，淡化職能部門色彩的部門主義的方向發(fā)展。從機構(gòu)精簡到大部制改革，從機構(gòu)的剛性減少走向職能整合，正是基于對部門主義分散型治理所造成的公共服務(wù)被肢解、政府功能碎片化以及邊界成本增高等弊端進行反思、修正的成果。

　但是，部門精簡和大部制改革無法解決部門重疊和職權(quán)交叉等行政體制固有的缺陷，部門再大，也要有邊界，超越這一邊界，職責(zé)交叉就是必然的，矛盾和扯皮也是不可避免的。20 世紀(jì) 90 年代末從城管領(lǐng)域開始的綜

　合執(zhí)法體制改革不再局限于機構(gòu)間的分分合合，而向行政權(quán)力的重新配置等結(jié)構(gòu)性變革的方向推進。

　（二）從程序性一體化到行政性一體化：行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)性變革 為了滿足工業(yè)革命以后社會經(jīng)濟發(fā)展對政府管理效率的需要，形成了以專業(yè)分工為基礎(chǔ)，以等級制和非人格化為特征的分割管理模式，以專業(yè)為中心設(shè)置政府部門。這種模式使一個部門、一個崗位只需要重復(fù)一種工作，有助于提高效率。但是，隨著專業(yè)分工越來越細(xì)，以“碎片化”為特點的條塊分割管理模式導(dǎo)致了政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門和地方政府之間、各行政層級之間行政義務(wù)分散與分割。

　1997 年始于北京的城管相對集中行政處罰權(quán)改革，是對傳統(tǒng)條塊分割體制的突破，是最早推進跨部門綜合執(zhí)法的領(lǐng)域，并為其他領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革提供了經(jīng)驗。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確要深化行政執(zhí)法體制改革，從整合執(zhí)法主體、減少行政執(zhí)法層級、改革市場監(jiān)管體系、完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)等方面提出新一輪改革的攻堅方向。此后市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革漸次展開。從相對集中處罰權(quán)改革到綜合執(zhí)法體制改革，是各部門行政權(quán)的再次界定和整合的過程，從分散到相對集中的執(zhí)法變革背后，不再是局部化、單方面的改革，而是在結(jié)構(gòu)、信息、社會等多個維度上順應(yīng)整體性治理的內(nèi)在要求。

　作為行政審批改革重要組成的相對集中行政許可權(quán)改革，經(jīng)歷了以行政服務(wù)中心為標(biāo)志的“聯(lián)審聯(lián)辦”的程序性一體化到行政審批局的機構(gòu)一體化兩個階段。從 1985 年廣州市成立集中對外經(jīng)濟貿(mào)易服務(wù)的“外經(jīng)貿(mào)一條街”，到 1999 年浙江金華市建成全國首家政務(wù)大廳。“一站式”辦公、“一個窗口受理、一次性告知、一條龍服務(wù)、一次性收費、限時辦結(jié)”的運行模式，打破了部門界限，將分散在政府各職能部門的審批事項在服務(wù)大廳實現(xiàn)物理集中，促進了行政審批全面實現(xiàn)工作機制和程序的一體化。2008 年 12 月，從成都武侯區(qū)成立全國首個行政審批局開始，天津濱海新區(qū)、銀川等地相繼建立行政審批局，目前行政審批局模式已經(jīng)在全國多個城市推開。“行政審批局建立的過程實質(zhì)上也是審批權(quán)從原部門向?qū)徟�局轉(zhuǎn)移的過程。”相對集中行政許可權(quán)從物理集中向化學(xué)反應(yīng)轉(zhuǎn)變。“多證合一”改革進一步改變了行政許可權(quán)的運行流程。“一業(yè)一證”改革是“證照分離”改革的深化和延伸，目前仍然停留在不同許可證的物理疊加。但是，從改革的發(fā)展方向看，通過推行綜合許可證，將來各個部門單獨成立的許可將轉(zhuǎn)化為綜合許可的要素或者條件。這樣一來，一旦喪失對外獨立存在的必要性，單獨的行政許可從外部行為轉(zhuǎn)化為內(nèi)部行為的一個程序，從具有最終法律效力的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)殡A段性行政行為。從行政權(quán)力運行軌跡上，各個原本獨立存在的行政許可事項失去了獨立存在的價值，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合許可的條件之一或者其中的一個步驟。相對集中行政許可權(quán)改革是克服部門式審批制度所導(dǎo)致的行業(yè)準(zhǔn)入過程的碎片化，整合部門權(quán)力的改革措施，推動了從碎片政府朝著為公眾提供整合性公共服務(wù)為核心的整體政府方向發(fā)展。

　正在探索的“多規(guī)合一”改革，目的是解決多種規(guī)劃并存造成不同規(guī)劃之間不兼容，甚至顧此失彼的問題。通過強化國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護、文物保護、林地與耕地保護、綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃的銜接，確保“多規(guī)”確定的保護性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)，同時意味著政府前端的治理正在向一級政府一級事權(quán)的方向發(fā)展。

　2020 年 2 月 5 日，中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過《行政復(fù)議體制改革方案》，全國范圍的行政復(fù)議體制改革標(biāo)志著行政復(fù)議權(quán)從分散走向集中。山東、浙江等地開展的相對集中行政復(fù)議權(quán)改革不僅改變了行政復(fù)議的管轄，更從體制上將分散的復(fù)議權(quán)集中行使，改變了行政復(fù)議的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

　由于我國長期按照職能劃分、實行條塊分割管理，形成了各行政層級之間、垂直部門與地方政府之間、各地方政府之間、政府各部門之間、行政業(yè)務(wù)之間處于離散與分割狀態(tài)。因分工過細(xì)造成部門林立、職責(zé)交叉和多頭指揮；因組織僵化造成資源割裂、流程破碎；因本位主義造成整體效能低下、公務(wù)人員權(quán)力本位。為彌補傳統(tǒng)官僚制和新公共管理碎片化的缺陷，我國持續(xù)進行的行政體制改革通過機構(gòu)整合、功能整合等多種形式，改變行政機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力的運行機制，突出體現(xiàn)了“以整治碎”的價值取向，呈現(xiàn)出以整體性為價值理念，以公民需求為導(dǎo)向，以協(xié)同合作為運

　行機制，強調(diào)提供全方位、無縫隙的服務(wù)供給。整體政府改革必然產(chǎn)生新的制度要求，也對現(xiàn)有行政法學(xué)理論提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　二、行政主體理論與整體政府改革方向的不適應(yīng)

　行政主體概念為行政權(quán)力享有者和行使者提供了行政法學(xué)上的表達(dá)，我國現(xiàn)行的行政主體理論與整體治理的理念轉(zhuǎn)型和行政權(quán)力運行結(jié)構(gòu)的變化逆向而行且日漸疏離。

�。ㄒ唬┬姓�主體的碎片化與“逆部門化”的機構(gòu)整合 從早期行政法學(xué)者的研究可知，當(dāng)初借鑒行政主體概念，就是為了解決行政機關(guān)概念的不確定性。但是在我國現(xiàn)行的行政體制中，哪些機構(gòu)具有行政主體資格并不確定，不僅分散凌亂，而且隨著職權(quán)的調(diào)整處于不斷變化之中，造成實踐中行政主體的確定成為一個法律難題。我國理論通說按照權(quán)力來源將行使行政權(quán)力的組織劃分為行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和接受行政機關(guān)委托從事行政管理的機構(gòu)。行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織被認(rèn)為是行政主體，而接受行政機關(guān)委托的機構(gòu)不具有行政主體資格，委托的機關(guān)是行政主體。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，我國可以稱之為行政主體的除了各級人民政府之外，還有各級政府的職能部門，以及各種單行法律或者法規(guī)，甚至規(guī)章授權(quán)的組織，這些組織既可能是行政機關(guān)，也可能是事業(yè)單位、企業(yè)等；既可能是常設(shè)機關(guān)，也可能是臨時機構(gòu)。形形色色的機關(guān)和組織有著不同的權(quán)力來源，但卻享有同樣的行政主體資格，在行政法上具有同等的法律地位。

　整體政府強調(diào)政府的統(tǒng)一性，但是行政主體理論將政府及其職能部門放在同樣的法律地位，湮滅政府和職能部門的不同，造成現(xiàn)實中二者法律地位混同，不僅無法約束部門自利性的風(fēng)險，更加劇了行政系統(tǒng)的分割和裂化。新公共管理改革雖然通過市場化和流程再造摒棄了官僚僵化的等級式組織結(jié)構(gòu)，提高了政府行政效率，但小而分散的部門結(jié)構(gòu)造成決策與執(zhí)行分離以及部門間制約不足，使分權(quán)化改革陷入碎片化的公共服務(wù)和治理困境。行政碎片化進一步加劇了部門主義意識，部門認(rèn)識問題局限于部門角度，視野狹窄，較少關(guān)注部門決策措施的關(guān)聯(lián)性。相當(dāng)多的部門堅持部門權(quán)力本位，將部門利益高于公共利益，甚至對其他部門采取不合作、不支持、不協(xié)助的消極對策。支離破碎且復(fù)雜多變的行政主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與行政一體化的發(fā)展方向背道而馳，客觀上為部門主義盛行并造成政府裂化的趨向提供了證據(jù)支持。

�。ǘ�）行政主體的獨立性與“鏈條式”的功能整合 傳統(tǒng)的行業(yè)管理慣例是出現(xiàn)了新事務(wù)之后，政府根據(jù)新的職能設(shè)置新的部門來履行新的使命。隨著分工的細(xì)化，以政府職能部門為主體制定和執(zhí)行政策，整個政策系統(tǒng)的復(fù)雜性不斷提高。條塊分割加劇了機構(gòu)、利益、責(zé)任的離散化，政府各職能部門制定的目標(biāo)和手段之間存在沖突或者不協(xié)調(diào)。在傳統(tǒng)的行業(yè)管理模式下，行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制等權(quán)力集中由行業(yè)職能部門一條龍式管理，一個機關(guān)掌握著事前、事中、事后的全部權(quán)力，不同行業(yè)之間的銜接并不被重視或者說無關(guān)緊要。整體性治理并不意味著大塊頭的政府，并不完全摧毀職能邊界。功能整合是在

　不破壞職能分工專業(yè)化的基礎(chǔ)上，跨越既有職能部門的邊界，著眼于把一些職能相近或者雷同的機構(gòu)重新整合成新的組織，從全局性、跨部門的目標(biāo)出發(fā)，使其政策產(chǎn)出從一開始就同整體的目標(biāo)保持一致。相對集中行政處罰權(quán)、相對集中行政許可權(quán)的改革促使行政權(quán)力的運行狀態(tài)從審管合一向?qū)徆芊蛛x發(fā)展，從縱向的“一條龍”管理到橫向的“鏈條式”共同管理，部門協(xié)作和權(quán)力銜接變得更加重要。例如，傳統(tǒng)的行業(yè)管理造成各個行業(yè)單獨設(shè)置許可，從而形成疊床架屋的多重許可。相對集中之后的行政許可權(quán)運行模式，則將各個行政機關(guān)獨立行使許可權(quán)演化為行政審批局和各個職能部門共同完成一個行政許可，以鏈條形式分享許可權(quán)。“無縫隙提供服務(wù)”和“相對集中行政權(quán)力”的改革所帶來的功能整合意在解決行政權(quán)力運行中離散割據(jù)的狀態(tài)，各個職能部門的獨立性不再重要，我國行政主體理論的最大問題在于它過于強調(diào)了組織的獨立性。對行政主體獨立性的強調(diào)無疑會加劇行政體系業(yè)已非常嚴(yán)重的分割式的政府組織模式和不斷肢解行政職能，加劇行政權(quán)力的裂變式擴散，并在“獨立性”的支持下，強化了部門之間基于專業(yè)性形成的壁壘，從理論上為部門間的隔離提供依據(jù)，與現(xiàn)代行政強調(diào)不同部門之間的高度協(xié)同、無縫政府的合作行政理念格格不入。

　各級政府及其職能部門雖然權(quán)責(zé)來源不同，組織法地位不同，但是在現(xiàn)行行政主體理論框架下，各級政府及其職能部門都是獨立的行政主體。行政主體理論強調(diào)的獨立性特征包括三個方面，經(jīng)費獨立、編制獨立和責(zé)任獨立。經(jīng)費和編制作為行政資源在行政系統(tǒng)的配置雖是行政職權(quán)行使的基礎(chǔ)條件，但系屬行政系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)。另外，行政主體理論強調(diào)行政主體獨立承擔(dān)責(zé)任，這比過去行政管理的無序化，有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)的狀態(tài)前

　進了一大步，自然會得到學(xué)者的響應(yīng)。從法律責(zé)任的歸屬上看，行政主體所謂獨立承擔(dān)法律責(zé)任，被具體化為實踐中的行政復(fù)議被申請人和行政訴訟被告，并不符合國家賠償責(zé)任的最終歸屬。國家賠償?shù)呢斦��?jīng)費源于國庫，無論誰當(dāng)行政訴訟的被告，如果行政行為敗訴，因行政行為造成的損害都是由國家承擔(dān)最終賠償責(zé)任。因此，在具體案件中誰當(dāng)行政復(fù)議被申請人和行政訴訟被告對于國家賠償責(zé)任的最終承擔(dān)并沒有影響。如果說從依法行政考核的角度，需要在行政系統(tǒng)中明確具體責(zé)任歸屬，可以通過裁判文書中載明的行政行為違法或者不當(dāng)?shù)炔门姓f理進行明確，而且這種績效考核是行政系統(tǒng)內(nèi)部的，和經(jīng)費、人員編制一樣并不產(chǎn)生對外的法律意義。

�。ㄈ�）行政主體的分散性與“一張網(wǎng)”的平臺整合 隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，經(jīng)濟形態(tài)正在發(fā)生劇變，整個公共服務(wù)體系及其理念、思路的滯后性日益突顯。互聯(lián)網(wǎng)具有極強的虛擬性、互動性、廣域性和即時性，正在廣泛推動公共管理方式轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)上以精細(xì)化專業(yè)分工為手段并生產(chǎn)和提供大批量、規(guī)�；�的公共產(chǎn)品和服務(wù)的工業(yè)型社會，正轉(zhuǎn)向以無縫隙的服務(wù)方式生產(chǎn)和提供多品種、小批量的個性化公共產(chǎn)品和服務(wù)的現(xiàn)代社會。電子政務(wù)的發(fā)展帶來的“一張網(wǎng)”，既為行政運行一體化提供技術(shù)條件，也在運行中成為強化行政一體化和扁平化的推動力。政府“一張網(wǎng)”“一站式”的運行機制打破了上下級政府、不同部門之間的“墻”，使各部門為了公民的利益而共同協(xié)作，提供一整套無縫隙的服務(wù)。

　對于社會公眾來說，電子政務(wù)平臺的發(fā)展使得部門間的劃分和層次都不再重要，政府的統(tǒng)一服務(wù)平臺就是集約化的政府。公共服務(wù)從以職能部門的經(jīng)驗為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向從人們的生活事件出發(fā)。傳統(tǒng)的行政管理以各職能部門為中心，以經(jīng)驗為導(dǎo)向，官員在現(xiàn)有的經(jīng)驗內(nèi)尋找解決易于解決的問題，而不去解決易于誘發(fā)連鎖反應(yīng)的問題。在治理方法上缺乏系統(tǒng)性和全局性。在服務(wù)的提供上，遵循“控制—服務(wù)”模式，政府提供服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和方式都由政府部門和行政官員決定，更多考慮控制和管理的便捷性，服務(wù)對象只能消極被動地接受。如何轉(zhuǎn)為以公眾為中心，以解決人民的生活問題為出發(fā)點，將個人生活事件列為政府治理優(yōu)先考慮的選項，將政府組織的重點放在解決問題上，而不是劃清部門分工上，意味著服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型。“基于整體性治理的整合需求，政府的運作將以公眾需求為核心”。從“我為公眾做什么”轉(zhuǎn)為“公眾需要我做什么”的流程設(shè)計，不是各個環(huán)節(jié)的簡單排序，而是每個運行環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、步調(diào)一致，形成一個整體性的運行流程。例如，作為一項公共服務(wù)技術(shù)，英國將所有政府部門的服務(wù)功能統(tǒng)一集中在一個網(wǎng)站上，網(wǎng)站的板塊設(shè)計打破政府按照職能機構(gòu)的排列和政府組織架構(gòu)的設(shè)置，從使用者角度出發(fā)，按照公眾對健康、醫(yī)療、教育、出行、運輸、法律等方面的需求安排設(shè)計服務(wù)內(nèi)容，體現(xiàn)以“公眾需求為中心”的理念。電子政務(wù)的發(fā)展改變了政府管理的流程，以社會需求為導(dǎo)向的政府管理，是一種“倒流程”的政府管理方式。我國浙江等地的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)整合了省市縣三級政務(wù)服務(wù)，以電子政務(wù)平臺為載體的虛擬政府淡化了政府部門間的行業(yè)分工，強化了無縫合作。

　面對市場化、全球化和快速城市化帶來的急劇社會轉(zhuǎn)型，社會關(guān)系紐帶松弛。在互聯(lián)網(wǎng)社會，“群眾裂變?yōu)榫哂刑囟▋r值判斷、利益代表、情感認(rèn)同的個人。”網(wǎng)絡(luò)社會中個人原子化的存在狀態(tài)加劇了人際關(guān)系的疏離和社會關(guān)系的松散。“‘后單位時代’社會成員之間互助與協(xié)作的制度化形式薄弱，社會成員與公共議題之間的聯(lián)結(jié)管道缺失”，意味著個體在面對外部風(fēng)險的時候，需要以個體化的方案去解決系統(tǒng)矛盾。行政主體理論以行政權(quán)力為中心構(gòu)建多層次的行政組織及其分散型治理，遭遇日益原子化的社會以及個性化的需求，以零散的行政主體應(yīng)對原子化的社會個體所形成的治理格局，必然產(chǎn)生越來越多的管理和服務(wù)縫隙被忽略或者無法填充，制度化的社會風(fēng)險因為行政權(quán)力的介入而形成“有組織的不負(fù)責(zé)任”。面對風(fēng)險社會不確定性的疊加效應(yīng)，政府和公眾都難以找到真正的責(zé)任主體，從而導(dǎo)致更大的風(fēng)險。

　綜合以上分析，“現(xiàn)有行政主體法定理論無法回應(yīng)機關(guān)改革、行政體制改革等普遍出現(xiàn)的政府對行政機構(gòu)及其職權(quán)的分配、再分配事實。這些改革大多無法改變主體法定的事實，導(dǎo)致改革是政治但不是法治的悖論。” 無論英美法系的法治理念還是大陸法系國家的依法行政觀念，都旨在確定和有效處理行政與法二者之間的關(guān)系。這是近代公法學(xué)和行政法學(xué)最為關(guān)心的問題之一。行政法學(xué)理論和行政法律制度要回應(yīng)并引領(lǐng)公共行政改革，首先需要從行政主體理論的重塑開始。“因為最初的行政訴訟被告的基本定位，行政主體理論的制度功能受限，無法承擔(dān)協(xié)調(diào)行政活動的制度職能，也不能為統(tǒng)合行政組織提供學(xué)理上的支撐。”

　三、中國特色行政主體理論的重塑

　我國學(xué)界通說認(rèn)為，行政主體是指能以自己的名義對外行使行政職權(quán)并獨立承擔(dān)法律責(zé)任的行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織。自 20 世紀(jì) 90 年代末期，關(guān)于行政主體的理論之爭在行政法學(xué)界掀起一陣高潮，對于其概念的本源以及在移植過程中被行政訴訟實用化后出現(xiàn)的理論障礙和對于中國行政管理現(xiàn)實的解釋乏力，學(xué)界針對行政主體概念及其科學(xué)性、正當(dāng)性、適應(yīng)性等多有討論，并提出改造行政主體理論的幾種建議。第一種，修補說。有學(xué)者認(rèn)為，行政主體范式因其在制度和學(xué)術(shù)研究方面的功能優(yōu)于更早的行政機關(guān)范式而取代后者，但是，它同樣存在著兩方面的功能局限，從而在理論上引起挑戰(zhàn)。有些批評和質(zhì)疑并未導(dǎo)致嚴(yán)重的范式危機，傳統(tǒng)范式只需作適當(dāng)?shù)男扪a就可以回應(yīng)。第二種，擴大說。有學(xué)者建議將行政主體擴大到所有行使行政權(quán)力的機構(gòu)和人員。“將行政主體擴大到受委托組織、行政公務(wù)人員甚至行政機關(guān)所屬內(nèi)部機構(gòu)這一范圍，以解決我國現(xiàn)有行政主體理論在理論上的缺陷和實踐中的困惑。”第三種，法人說。有學(xué)者認(rèn)為：我國行政主體理論在形成過程中，形式上借用了法日概念的外殼，實質(zhì)上卻有將民事主體理論、法人學(xué)說遷入行政法的痕跡。目前行政主體理論遇到的問題，是與法人制度漸行漸遠(yuǎn)的結(jié)果，并提出通過徹底摹寫法人就能夠讓行政主體理論繼續(xù)運轉(zhuǎn)下去。第四種，分權(quán)說。多位學(xué)者主張可以借鑒西方的主體理論，從技術(shù)上加以改造，在我國建立以行政分權(quán)為核心的行政主體制度。以上各種學(xué)說皆言之成理。學(xué)界對行政主體理論的反思綿延數(shù)年，但是“為何我國的行政主體理論遲遲沒有改造，至今居于通說地位”？筆者認(rèn)為主要有以下三個原因：第一，行政主體概念作為最早一

　批被中國行政法學(xué)界廣泛認(rèn)同的基本概念，伴隨著改革開放之后行政法學(xué)發(fā)展的整個過程，其歷史價值必須予以承認(rèn)，將法律、法規(guī)授權(quán)的組織和行政機關(guān)并列為行政主體，對于行政法理論的提升以及行政訴訟法的適用，都起到了積極的意義。第二，行政主體這一概念已經(jīng)深深植根于中國行政法學(xué)理論體系和實踐中，成為絕大多數(shù)行政法教科書采用的基礎(chǔ)性概念，理論慣性不易扭轉(zhuǎn)。第三，對行政主體概念的檢討不能脫離公共行政的客觀現(xiàn)實，不能超越行政組織的發(fā)展階段，從行政訴訟出發(fā)討論行政主體的重塑難免本末倒置。隨著我國行政體制改革的全面深化，行政主體這一概念生存的土壤和環(huán)境都已經(jīng)發(fā)生重大變化。重塑行政主體理論必須在公共行政改革的邏輯框架下進行，與中國整體治理的發(fā)展相向而行。

　（一）在國家行政和社會行政兩個層面上建立行政主體二元論 尋找行政主體的理論原點是決定行政主體概念內(nèi)涵的前提。公共行政是行政法的土壤，作為行政權(quán)存在的理由構(gòu)成了包括行政主體在內(nèi)的行政法學(xué)理論的時空場域。革新行政主體理論，需要透過行政權(quán)行使的表象，回到公共行政的視閾，從實質(zhì)意義上進行界定。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，20 世紀(jì)中期以后，國家無力應(yīng)對各種新型社會關(guān)系，一些社會組織參與公共事務(wù)，促進了社會行政的發(fā)展。出于“絕不允許由縮減政府規(guī)模引入私人機構(gòu)而產(chǎn)生的‘新領(lǐng)域’脫離公法的控制”原因，各國行政法學(xué)將國家行政以外的社會行政也納入研究視野。伴隨著社會多元化發(fā)展和國家現(xiàn)代化進程的推進，權(quán)力不斷從國家延伸至社會。國家權(quán)力已不是治理社會的唯一權(quán)力，政府不再是行使公權(quán)力的唯一主體，一些社會組織也在從事著社會公共事務(wù)的

　管理，社會治理正從政府作為唯一權(quán)力中心向政府——社會的雙中心過渡。行政主體概念的實質(zhì)意義在于對公共行政中享有并行使公權(quán)力，提供公共服務(wù)的機構(gòu)進行法律地位和公法身份的宏觀抽離，因此，以包括國家行政和社會行政在內(nèi)的公共行政為面向建立行政主體理論，才能夠保障這一概念的寬廣度和周延性。

　（二）國家的行政主體身份兼具政治意義和法律意義 國家作為政治共同體需經(jīng)由法律完成治理。“固化的國家權(quán)力不僅是權(quán)力政治現(xiàn)實，同樣是一種對系統(tǒng)而言，由法律規(guī)制權(quán)限所組成的，法定的機構(gòu)化的政治權(quán)力。”公共行政是由國家組織，固定、持續(xù)地向公眾提供的公共服務(wù)。“行政法就是公共服務(wù)的法律，國家本身就構(gòu)成公共服務(wù)的整體。”在法國的行政主體理論中，“作為行政組織的國家是一個法人”，并認(rèn)為國家是最重要的行政主體。“德國認(rèn)為國家是原始的行政主體，因為它享有原始的統(tǒng)治權(quán)。”國家被法律擬制為具有行為能力的統(tǒng)一體是源于法人被作為一種歸責(zé)模式。國家作為法律技術(shù)上的責(zé)任主體不僅存在于憲法中，在部門法中也普遍存在，其法律責(zé)任主要體現(xiàn)在行政立法和制度建設(shè)中。以“國家”為關(guān)鍵詞進行法律數(shù)據(jù)庫檢索，發(fā)現(xiàn)幾乎在每部法律中都會或多或少地規(guī)定國家的義務(wù)與責(zé)任�！秶�家賠償法》以法律形式明確國家是最終的賠償責(zé)任主體，承擔(dān)因公權(quán)力運行而造成的對公民、法人和其他組織的侵權(quán)損害后果。

�。ㄈ�）各級政府是法律意義上的行政主體

　國家只有通過所屬的國家機關(guān)才能為其行政，必須建立系統(tǒng)的行政組織，才能履行諸如提供社會救濟或者抵御危險的特定義務(wù)。憲法和行政組織法是決定行政權(quán)歸屬的基本法律依據(jù)，因此行政主體的界定應(yīng)回歸憲法和組織法。我國憲法總體上將行政權(quán)定位為執(zhí)行人民代表大會及其常務(wù)委員會意志的權(quán)力。行政權(quán)力是成體系的，憲法將國務(wù)院的權(quán)力、縣級以上地方各級人民政府的權(quán)力做了層次上的區(qū)分�！稇椃ā返� 85 條規(guī)定：“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。”第 89 條規(guī)定國務(wù)院可以行使規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令、提案、行政管理、預(yù)算編制等行政權(quán)力，其中每一項行政權(quán)力都有具體而詳盡的內(nèi)容�！稇椃ā返� 105 條規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。” 縣級以上地方各級人民政府則可以行使行政執(zhí)行權(quán)、行政規(guī)則制定權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政管理權(quán)、公務(wù)員管理權(quán)等行政權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也是一個完整的行政體系，可以行使行政執(zhí)行權(quán)、行政保護權(quán)、行政保障權(quán)等權(quán)力。政府的行政權(quán)力具有憲法意義上的獨立性、體系性和完整性。國務(wù)院和地方各級人民政府實行行政首長負(fù)責(zé)制，政府的行政首長經(jīng)選舉產(chǎn)生，體現(xiàn)人大的意志。“所謂組織，須有單獨之法定地位，固以具備獨立人員編制及預(yù)算為原則。”《預(yù)算法》第 3 條規(guī)定：一級政府一級預(yù)算。只有各級政府具有獨立的人員編制和整體的財務(wù)預(yù)算。

�。ㄋ模�“剝奪”各級政府職能部門的行政主體資格

　我國現(xiàn)行的行政主體理論中，各級政府及其職能部門都被作為行政主體看待，但是從行政組織法的意義上看，二者的法律地位并不相同。第一，政府享有配置職能部門權(quán)限的權(quán)力。國務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分。縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。第二，政府享有工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)�？h級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。第三，地方政府是一般性行政機關(guān)，管理地方的全部行政事務(wù)，職能部門是專業(yè)性機構(gòu)，在特定范圍內(nèi)履行管理權(quán)。相較于政府擁有完整的、系統(tǒng)的、穩(wěn)定的行政權(quán)力，各級政府職能部門的行政權(quán)是不完整的，財務(wù)權(quán)和審計權(quán)并不獨立。第四，職能部門的職權(quán)并不穩(wěn)定，主要規(guī)定在各個單行的法律、法規(guī)、規(guī)章中，很多甚至是“三定方案”規(guī)定的，按照組織法的規(guī)定，地方政府具有調(diào)整職能部門權(quán)限的權(quán)力。從改革的方向看，地方政府擁有更大的機構(gòu)調(diào)整權(quán)力。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確：賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)。增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的

　機構(gòu)并入同上級機關(guān)對口的機構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等。因此，職能部門的權(quán)責(zé)并不穩(wěn)定。部門法律、法規(guī)、規(guī)章中采取“環(huán)境主管部門”“自然資源主管部門”“教育行政部門”等類似的表述，只是對專業(yè)性事務(wù)及其分工的表達(dá)，并非對某一職能部門行政權(quán)力的固化。

　行政主體理論來源于憲法和組織法意義上的分權(quán)原則，而非部門法規(guī)定的業(yè)務(wù)分工。分權(quán)不同于分工，分權(quán)原則是政治原則，經(jīng)由憲法和組織法，將行政權(quán)在不同層級的政府之間進行分配。單一制國家權(quán)力原則上屬于中央，中央通過法律授權(quán)給地方。我國憲法將國家行政權(quán)賦予各級政府。以政府為主體開展治理活動是國家治理的“基本盤”，也是國家融吸社會構(gòu)建整體治理體系的驅(qū)動力。職能分立原則是行政原則，政府是職能部門行政權(quán)力的源頭，各級政府的職能部門是政府的執(zhí)行機構(gòu)。因為專業(yè)領(lǐng)域差異，職能部門之間確有分工，這種分工既可以基于行業(yè)管理的領(lǐng)域進行，如自然資源和環(huán)境保護、人力和社會保障等，也可以按照行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)等進行劃分。

　“主體”在哲學(xué)意義上蘊含著獨立性和主動性，在法律意義上意味著完整的權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力。雖然我們在民事法律上賦予政府職能部門“機關(guān)法人”的身份，但是職能部門不具有獨立意志，人員編制由政府決定，其領(lǐng)導(dǎo)人由政府任命，沒有獨立的財政預(yù)算，無法獨立承擔(dān)責(zé)任，不是真正意義上的行政主體。我國現(xiàn)行的行政主體理論無視各級政府及其職能部門之間的屬性差異和憲法地位的不同，都冠之以“行政主體”的名號，既混淆了分權(quán)原則和職能分工的理論邏輯，也不符合憲法的規(guī)定，其弊端隨

　著行政改革的深化愈加明顯。雖然“強部門、弱政府”的行政現(xiàn)實是多種原因造成的，但是行政主體理論確實起到推波助瀾的作用，客觀上造成強化政府職能部門獨立性的作用，加劇了部門主義和機構(gòu)裂化以及公共部門權(quán)威的分散，影響了政府的整體效益。因此，正本清源，“剝奪”各級政府職能部門的行政主體資格，將各級政府視為行政主體，各級政府的職能部門作為政府的組成部分，具體履行行政職能，但不賦予其行政主體地位，類似于作為獨立個體的“人”與作為其身體組成部分的“四肢”的關(guān)系。我們賦予“人”主體地位，但不能將人的四肢賦予和“人”同等的法律地位。從法律地位上使職能部門區(qū)別于作為行政主體的各級政府，對行政主體負(fù)責(zé)，受其節(jié)制和協(xié)調(diào)，即使出現(xiàn)職責(zé)不清、權(quán)限交叉的情況，也因受制于所屬行政主體而得以協(xié)調(diào)，有助于降低條塊分割的流弊，強化政府的整體性，確保行政的統(tǒng)一和連續(xù)，避免政府職能部門因?qū)�業(yè)分工而走向分權(quán)，甚至割據(jù)。各級政府職能部門作為部門法明確授權(quán)的行政機關(guān)，并不會因為喪失行政主體地位而影響其履行職權(quán)，作為其履職依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等也并不會因其失去行政主體地位而發(fā)生改變。

�。ㄎ澹┵x予各類從事社會公共行政的社會組織“準(zhǔn)行政主體”身份 行政主體理論難以回應(yīng)公私合作的挑戰(zhàn)。在國家與社會不斷分野、社會組織不斷成長的今天，越來越多的政府之外的社會組織承擔(dān)著大量的公共職能。盡管國家依然占據(jù)著核心和主導(dǎo)地位，但公權(quán)力不再為國家所獨占，越來越多的社會組織享有一定的社會公權(quán)力并得到國家承認(rèn)，“社會公權(quán)力代表了市民社會生成和發(fā)展的必然趨勢，代表了現(xiàn)代社會格局變遷的新動

　向”。非政府社會組織因組織體章程或公約而產(chǎn)生，是政府之外的社會組織體。國家或社會成員集體，都可以成為公共管理權(quán)力的來源，因此，社會組織行使的公權(quán)力來自兩個方面，一方面，經(jīng)由國家授權(quán)或委托而行使國家公權(quán)力；另一方面，當(dāng)其依據(jù)章程、村規(guī)民約、行業(yè)自律規(guī)則等管理本共同體內(nèi)部事務(wù)時，其所行使的是社會公權(quán)力。在法治國家中，社會組織基于成員讓渡權(quán)利而形成的社會公權(quán)力需要國家法律予以確認(rèn)。法律的確認(rèn)不同于法律授權(quán)，前者是對社會權(quán)力的肯定，后者是將國家權(quán)力授予社會組織行使，國家授予的權(quán)力“可予可奪”。例如，依據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會在兩種情形下履行公共管理職權(quán)，當(dāng)村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作或者執(zhí)行法律、法規(guī)的特別授權(quán)時，執(zhí)行的是國家行政權(quán)；當(dāng)其作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在對本村開展公共管理活動的時候，行使的公共行政職權(quán)，組織實施村民自治章程、村規(guī)民約，召集并執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議的時候，屬于社會公共行政。同理，一方面，國家可以通過法律、法規(guī)授權(quán)行業(yè)協(xié)會行使行政許可等國家行政權(quán)；另一方面，行業(yè)協(xié)會作為“公共權(quán)力的原始承擔(dān)者”享有的規(guī)則制定權(quán)、 行業(yè)管理權(quán)和紀(jì)律處分權(quán)屬于社會公權(quán)力。

　在現(xiàn)行的行政主體理論中，政府之外的社會組織作為和行政機關(guān)并列的另一類行政主體，基于單行法律、法規(guī)的特別授權(quán)，被定位為“法律法規(guī)授權(quán)組織”。只有經(jīng)過法律、法規(guī)的授權(quán)才能成為行政主體，忽視了政府之外的社會組織行使公共權(quán)力帶有國家和社會雙重屬性的特點，其固有的社會組織的法律性質(zhì)和地位并不因此喪失。國家行政的狹窄性暴露無遺，公共

　行政的新觀念需要浮上臺面。在整體治理的改革中， “行政一體化并不是行政集權(quán)，更不是回到全能政府。”政府之外的社會組織兼具授權(quán)性行政主體和自治性行政主體雙重身份，正是這種雙重主體身份的統(tǒng)一，使得政府與社會形成高度關(guān)聯(lián)、深度互動、有效合作的關(guān)系，將之納入公法調(diào)整范圍，既可以避免“公法遁入私法”，也可以透過其內(nèi)部多元化的組織結(jié)構(gòu)和民主特征，維護社會組織的自治性，避免國家的過度干預(yù)。對于“法律法規(guī)授權(quán)組織”名稱的不妥當(dāng)性，學(xué)界已有共識，并提出更名為“公務(wù)法人”“公營造物”等稱謂。筆者認(rèn)為，雖然這些稱謂反映了政府之外的社會組織從事公共行政的功能，但是“法人”一詞只能描述該組織的客觀狀態(tài)，表明其獨立性，但是并不能凸顯其在公共事務(wù)中的主動性、主導(dǎo)性、積極性和能動性。冠之以“準(zhǔn)行政主體”，既可以直觀表明其類比政府，但又不同于政府，也可以鮮明地體現(xiàn)其在公共行政中的社會性，促進國家在預(yù)算、人事、事權(quán)等方面全方位為其“松綁”，提升其相對于政府的獨立性和自主性。更重要的是，借由“準(zhǔn)行政主體”這一連接點，特定利益群體得以參與公共行政，并使得市民社會與國家之間的聯(lián)結(jié)得以建立和強化。

　綜合以上分析形成的行政主體邏輯關(guān)系和理論模型如下頁圖所示：

　 作為行政法的原點，行政法學(xué)理論的基礎(chǔ)性概念，行政主體需要涵攝足夠的范圍。以公共行政為面向界定行政主體，按照國家和社會行政劃分的“二元化”行政主體論，具有高度包容性，有助于將公法原則普遍應(yīng)用于所有行使公權(quán)力的政府和政府之外的社會組織，并使之受良好行政原則的支配。國家行政和社會行政并非毫無關(guān)聯(lián)，社會行政的發(fā)展正是國家還權(quán)于社會，也是公眾民主參與的必然結(jié)果。國家、政府和政府之外的社會組織作為行政主體的子集，可以最大限度解決相互之間的交叉和沖突問題。國家作為行政主體更多體現(xiàn)為抽象的權(quán)力來源和責(zé)任歸屬。政府和政府之外的社會組織則是法律意義上最主要的兩類行政主體，分別對應(yīng)國家行政和社會行政。從國家行政的角度看，行政主體概念的意義在于對享有并行使行政權(quán)，從事公共行政的機關(guān)進行宏觀概括，因此，需要從憲法和組織法層級上授予國務(wù)院、省、市、縣、區(qū)、街（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）政府行政主體地位。這里需要特別說明，街道辦事處雖然是派出機關(guān)，但是其設(shè)置也是依據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》進行。近年來，北京、天津、上海等地方通過地方立法，逐步擴大街道辦事處的職能，在直轄市的體制

　中，其作為一級政府的獨立性逐漸增強。“法律、法規(guī)授權(quán)組織”的傳統(tǒng)定位不足以說明政府之外的社會組織法律地位的雙重屬性，“準(zhǔn)行政主體”的稱謂更具包容性。當(dāng)然，我們必須注意到，社會組織與其成員之間的關(guān)系還有相當(dāng)部分屬于私法領(lǐng)域，不受公法調(diào)整。例如高等學(xué)校為師生提供的餐飲、住宿等后勤服務(wù)，企業(yè)的勞動關(guān)系等，都是私法關(guān)系，不屬于本文所指公共行政。在該類法律關(guān)系中，社會組織的地位是私法主體。綜上，本文所謂行政主體，是指在公共行政領(lǐng)域，獨立履行行政職權(quán)或者管理公共事務(wù)的國家行政主體和社會行政主體，前者包括國家和各級政府，后者指各類依據(jù)國家法律、法規(guī)授權(quán)或者依據(jù)章程、公約從事公共行政的政府之外的社會組織體。行政主體概念處于行政法學(xué)理論體系的原點，牽一發(fā)動全身。為對行政主體概念正本清源，需要一并重新厘定行政訴訟、行政行為等關(guān)聯(lián)問題。

　四、行政主體關(guān)聯(lián)性問題及其解決

　有學(xué)者分析了行政主體概念在 20 世紀(jì) 80 年代早期的引入過程，提出中國學(xué)術(shù)界是在沒有充分理解，甚至誤解西方行政主體概念的情況下，同時面臨《行政訴訟法》需要找到行政訴訟被告的理論支持的現(xiàn)實，通過對行政訴訟法的解釋與實施，中國特色的“訴訟模式”的行政主體理論逐漸為行政法學(xué)界所接受。起于行政訴訟，溯及行政行為，再到行政組織，行政主體理論發(fā)展過程體現(xiàn)出非常明顯的“逆向生長”形態(tài)。因此，回到公共行政的原點界定行政主體，需重新審視其與行政行為、行政救濟的關(guān)系，將顛倒的關(guān)聯(lián)關(guān)系“正”過來，使其各歸其位。

　（一）行政主體與行政訴訟被告脫鉤 由于行政主體紛繁復(fù)雜，加之權(quán)責(zé)不甚清晰的行政機關(guān)，使得整個行政主體系統(tǒng)就像一個萬花筒，不僅社會公眾難以分清，即使是法院在以行政主體作為認(rèn)定被告的理論依據(jù)時也存在不少爭議。實踐中設(shè)立大量的行政性臨時機構(gòu)，如按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》設(shè)立的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，如果按照現(xiàn)有的法學(xué)理論，屬于法律授權(quán)的機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)具有行政主體資格，但是，這些機構(gòu)都是臨時性的，是由各部門抽調(diào)人員組成的，不可能有獨立的編制，突發(fā)事件結(jié)束后，即宣告解散，客觀上難以作為行政訴訟的被告從而承擔(dān)所謂獨立的法律責(zé)任，其經(jīng)費和責(zé)任基本上仍然由組建臨時機構(gòu)的政府承擔(dān)。這就造成如下悖論：按照理論，如果有法律法規(guī)的授權(quán)，臨時性機構(gòu)具有行政主體資格，但是并不符合理論通說中關(guān)于行政主體具有獨立經(jīng)費、編制、獨立的法律責(zé)任等特征。司法實踐中，有的直接以組建該機構(gòu)的政府作為共同被告，來解決行為名義和責(zé)任歸屬分離的問題。再如，各地最初以經(jīng)濟發(fā)展職能為主設(shè)立的開發(fā)區(qū)管委會隨后發(fā)展出更多的社會管理職能，其是否具有行政主體資格也成為爭論的議題。還有很多社會組織，并未得到法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)，但是也行使著行政管理的職能�，F(xiàn)實中村民自治組織和村民之間的糾紛，因為村委會既不是民事主體，也無法認(rèn)定為行政主體，類似爭議被排除在司法救濟之外。各種紛爭背后的本質(zhì)，不過是為了解決誰當(dāng)行政復(fù)議被申請人和行政訴訟被告的程序問題。這使得我國目前行政主體理論的功能，主要限于行政復(fù)議和行政訴訟的程序法作用，作為其本源的行政組織法意義并未發(fā)揮出來。行政復(fù)議被申請人和行政訴訟被告的資格問題，本質(zhì)上是一個程序性質(zhì)問題，而

　不是一個實體性問題，不能把程序性問題當(dāng)成實體性問題來解決。正是由于行政主體的理論錯位，造成現(xiàn)行法律之間的矛盾。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第 75 條是目前法律中明確使用“行政主體”一詞的條款，“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。”本條的規(guī)定存在兩個問題。第一，行政主體是個學(xué)理概念，在實體法中并沒有關(guān)于行政主體的界定，因此，行政行為的實施主體是否具有行政主體資格主要依賴?yán)碚撆袛�，司法實踐中必定因為理論解釋的不同而有所差異。第二，《行政訴訟法》第 2 條關(guān)于法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織的規(guī)定和《行政許可法》等多部法律之間存在矛盾。該條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。在該條中，將行政行為的實施主體擴大到規(guī)章授權(quán)的組織，這是對最高法院 2000 年 3 月 8 日發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第 20 條的吸納。但是《行政許可法》第 23 條則規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機關(guān)的規(guī)定�！缎姓�許可法》作為行政許可行為的一般法，將“類”行政機關(guān)的地位只限于法律、法規(guī)授權(quán)的組織，并不包括規(guī)章授權(quán)的組織。同樣的矛盾在《行政復(fù)議法》《國家賠償法》中也存在。綜上，《行政訴訟法》作為調(diào)整行政訴訟的程序法，無法對行政主體進行界定，該法中所指的“行政主體資格”應(yīng)從行政職權(quán)的角度出發(fā)進行解釋為宜。為解決理論的錯亂和實踐的困境，需要重新

　審視行政主體在行政訴訟中的功能，剝離行政主體與行政訴訟和行政復(fù)議的關(guān)聯(lián)性，建立“誰行為誰被告（復(fù)議被申請人）”制度。

　將行政主體與行政訴訟被告分別設(shè)計，不僅不會妨礙行政訴訟的實施，相反，更加有利于權(quán)責(zé)一致原則的落實。行政訴訟被告的確定是一種技術(shù)性路線�，F(xiàn)有的行政主體理論造成行政行為的具體實施主體與被告的脫節(jié)，并不利于糾紛的審理和爭議的解決。對于行政知識相對欠缺的社會公眾，要搞清楚復(fù)雜的政府系統(tǒng)絕非易事。且不說行政職權(quán)的不斷調(diào)整，即使是各層級政府及其職能部門的權(quán)責(zé)劃分就已經(jīng)讓社會公眾無所適從了。繁復(fù)的行政主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其確定過于復(fù)雜，對于只是希望通過確定行政訴訟被告，從而啟動行政訴訟的原告來說，不僅毫無意義，甚至成為阻礙其行使訴訟權(quán)利的障礙。對于行政訴訟的原告來說，確定被告更宜采取便宜原則，按照“誰行為誰被告”的原則確定被告，不僅更明確而且易于操作，簡單，當(dāng)事人容易理解。行政訴訟司法實踐中被告范圍的發(fā)展也證明了簡化行政訴訟被告的必要性，最高法院通過司法解釋將被告的范圍擴展到“規(guī)章授權(quán)的組織”即為明證。

　（二）行政主體只是驗證行政行為的一個要素 學(xué)界普遍認(rèn)為，行政行為是行政主體的法律行為，而且也只能是行政主體的行為，非行政主體所作的行為不屬于行政行為，因而不具有行政行為的效力，并據(jù)此認(rèn)為，離開行政主體，行政行為便無法存在。這種觀點雖然說明行政主體和行政行為具有關(guān)聯(lián)性，但存在循環(huán)論證的邏輯矛盾：到底是行政主體作為行政行為成立的一個構(gòu)成要件先于行政行為而獨立存

　在，還是符合行政行為成立要件的行政行為先于行政主體被評價。將行政主體作為行政行為成立的要件使得行政主體和行政行為的關(guān)系陷入“先有雞還是先有蛋”的因果困境。必須指出，主體不能決定行為的性質(zhì)，要在每個具體問題上觀察行政權(quán)力的運用以及每個法律關(guān)系中各方的權(quán)利義務(wù)或者職權(quán)職責(zé)才能確定行為的性質(zhì)。行政行為的界定應(yīng)當(dāng)以公共行政為背景，以 “行政職能”或 “行政任務(wù)”的履行為核心，以規(guī)定該行為的法律制度為依據(jù)，以各方權(quán)利義務(wù)（職權(quán)職責(zé)）為衡量，而非僅僅依賴行為主體要素。從概念層次上說，行政主體是宏觀層面的，行政行為是具體層面的，二者不在一個維度內(nèi)，因此并不存在一一對應(yīng)的關(guān)系，二者是可分離的。從行政行為的實施者是否依法具有行政職權(quán)，行為的法律依據(jù)和方式的選擇，行政裁量和程序等要素判斷行為的性質(zhì)及其合法性，才是系統(tǒng)而完整的考量，行政主體至多可以作為驗證行政行為的一個要素而已。

　“行政行為...

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