社會治理視域下的誠信政府建設(shè)

　 摘 要：誠信政府是誠信體系建設(shè)的核心內(nèi)容，是推動社會治理現(xiàn)代化的重要保障。誠信政府建設(shè)有著重要的時代價值，與社會治理是有機統(tǒng)一的，具有緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。從社會治理角度來看，當(dāng)前誠信政府建設(shè)面臨著治理理念、治理方式、治理行為等方面的問題，需要著力從觀念層面、制度層面、決策層面、執(zhí)行層面等方面破解難題，提升政府公信力，實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　關(guān)鍵詞：社會治理;誠信政府;治理理念;治理方式;治理行為

　黨的十九屆四中全會指出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全[1]。社會治理的目標(biāo)是增強社會認同、維護社會秩序、化解社會矛盾、凝聚社會力量、實現(xiàn)社會公平公正，這一系列目標(biāo)的實現(xiàn)需要以誠信作為倫理道德基礎(chǔ)，需要誠信政府作為支撐和保障。社會治理與誠信政府兩者相互促進、有機統(tǒng)一。增強社會治理能力水平是加強誠信政府建設(shè)

　的重要內(nèi)容和抓手。誠信政府建設(shè)是社會誠信體系的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是新時代破解社會治理難題、推動社會治理現(xiàn)代化的必然要求。

　一、誠信政府與社會治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

　（一）誠信政府的價值引領(lǐng)功能有助于提升社會認同，為社會治理提供價值導(dǎo)向

　誠信是中華傳統(tǒng)文化的核心道德理念之一�！睹献�·離婁上》這樣定義誠信：

　“誠者，天之道也;誠之者，人之道也。”從古代的仁義禮智信，到當(dāng)代把誠信納入社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容，可見誠信一直是不同時期中華文化推崇和倡導(dǎo)的時代價值。誠信是人的安身立命之本，是社會發(fā)展進步的重要法則，是國家長治久安的重要基石。誠信作為重要的倫理要素，其涉及的內(nèi)容和蘊含的價值理念、道德準則在規(guī)范和引導(dǎo)政府和社會成員行為方面發(fā)揮重要作用。誠信涉及社會治理的方方面面，其中政府誠信是誠信體系的核心，對社會誠信、商務(wù)誠信和司法公信等起到示范和引領(lǐng)作用。誠信政府建設(shè)能夠充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，構(gòu)建社會價值認同，對社會公眾進行價值引領(lǐng)，提升政府行政人員以及其他社會群體的

　思想道德水平。反之，政府失信行為會造成信任危機，失去價值目標(biāo)的神圣感和權(quán)威感，降低政府公信力。政府誠信是整個社會誠信狀況的風(fēng)向標(biāo)，在一定程度上決定了社會誠信水平，影響著社會價值取向和道德環(huán)境。因此，加強誠信政府建設(shè)需要從文化觀念和價值取向入手，不斷培育誠信的行政理念和行政文化，提升服務(wù)型政府的服務(wù)理念、服務(wù)能力和服務(wù)效果，為整個社會提供價值判斷標(biāo)準和正確的價值導(dǎo)向。

�。ǘ�）誠信政府的規(guī)范功能有助于改善社會秩序，提升社會治理的有效性

　誠信可以廣泛融入到社會習(xí)俗、道德、法律制度、行政規(guī)范等方面，將倫理道德文化的軟約束和誠信法律法規(guī)的硬約束結(jié)合起來，將自律和他律相結(jié)合，約束和引導(dǎo)人們的行為，能夠起到社會規(guī)范作用。誠信政府建設(shè)能夠起統(tǒng)領(lǐng)作用，政府能夠把誠信體系中涉及的資源、文化、制度等有機結(jié)合起來，通過制定政策、出臺制度文件、健全評價體系、加強宣傳教育等方式，不斷完善和細化各行業(yè)、各領(lǐng)域的誠信標(biāo)準和規(guī)則，約束和規(guī)范社會主體的失信行為，創(chuàng)造誠實守信、公平公正、按規(guī)矩辦事的社會環(huán)境，為提升社會治理水平提供良好的社會

　秩序保障。

�。ㄈ�）誠信政府的協(xié)調(diào)功能有助于化解社會矛盾，緩解不良的社會情緒

　在現(xiàn)實社會交往活動中，以往“熟人社會”的人際交往模式被打破，不同社會主體之間由于認知水平、知識結(jié)構(gòu)、社會地位、實踐經(jīng)驗等方面的差異，社會關(guān)系往往會出現(xiàn)摩擦、緊張、猜疑甚至沖突，如果人際間和群體間的不信任進一步加劇，會從社會心理問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎�治文化問題，引發(fā)不良的社會后果。如何緩解不同社會主體，社會階層之間的緊張關(guān)系，夯實信任基礎(chǔ)，進一步凝聚人心、化解矛盾，實現(xiàn)政府與社會、政府與市場、政府與民眾之間的協(xié)同共治，成為當(dāng)前社會治理的重要任務(wù)。誠信的協(xié)調(diào)功能能夠改善人與人之間、人與社會之間、公眾與政府之間的關(guān)系，緩解不良社會情緒，增強有效的溝通與合作，起到社會潤滑劑的作用。建立在互相信任基礎(chǔ)之上的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)定，美國學(xué)者弗朗西斯·福山在《信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》一書中指出，“信任是一種社會資本，它區(qū)分了低信任社會和高信任社會。在低信任社會中，個人除了血緣組織，缺乏有機的聯(lián)結(jié)，血緣之外便如一盤散沙;高信任社會則

　能夠通過無數(shù)社群、團體為中介，聯(lián)結(jié)成一個縱橫交錯的信任網(wǎng)絡(luò)”[2]，從而推動經(jīng)濟繁榮發(fā)展，實現(xiàn)社會體系的有效運轉(zhuǎn)�？梢�，建立在誠信基礎(chǔ)之上的信任網(wǎng)絡(luò)是社會治理的有效保障。誠信政府建設(shè)是構(gòu)建高信任社會的推動力，政府通過網(wǎng)格化管理和服務(wù)，搭建和完善群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障的渠道和平臺，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解機制和危機干預(yù)機制，減少不同社會階層之間的猜疑、焦慮和不信任心理，增強不同社會成員的歸屬感和安全感。

　（四）誠信政府的動員功能有助于凝聚社會力量，調(diào)動多元社會治理主體積極性

　社會動員是社會治理的重要內(nèi)容，是指國家、政黨和社會團體為了達到治理目標(biāo)，采用一定的方式方法，動員廣大社會民眾積極參與公共政策的制定和實施全過程，目標(biāo)是充分了解民意、匯聚民智、傾聽民聲。黨的十九屆四中全會進一步提出要建設(shè)“共建共治共享的社會治理格局”，充分體現(xiàn)了多元社會主體在公共事務(wù)和社會治理等方面的重要作用。不同社會主體參與社會治理的廣度和深度與政府誠信有著密切關(guān)系，社會公眾和社會組織信任政府，就會積極參與社會事務(wù)，為社會治理出謀

　獻策，政府也會因此提高政策的執(zhí)行力和有效性。政府的公信力以及官民互動互信是良好社會治理格局的重要保障，誠信政府建設(shè)有助于調(diào)動社會治理主體積極性、創(chuàng)新社會治理體制、激發(fā)社會組織活力，形成政府、社會組織、民眾之間良好的信任合作、共建共治共享關(guān)系。

　（五）誠信政府的監(jiān)督功能有助于降低社會治理成本，提高行政效能

　有效監(jiān)督是社會治理的有力抓手，誠信政府建設(shè)離不開全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。誠信監(jiān)督功能可以有效彌補政府監(jiān)管不足，喚起社會民眾的誠信意識和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，按照社會倡導(dǎo)的誠實守信的價值理念和道德標(biāo)準約束自己、監(jiān)督其他社會主體的行為，對失信行為進行有效監(jiān)督、揭發(fā)和追蹤，在一定程度上彌補行政監(jiān)督不到位或者弱化，降低社會治理成本。誠信政府建設(shè)，一方面有利于加強對自身的誠信監(jiān)督，尤其是涉及民生領(lǐng)域的公共服務(wù)、公共資源、公共治理等方面，充分發(fā)揮誠信的法治監(jiān)督、大眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，盯緊權(quán)力運行各個環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準問責(zé)，維持法規(guī)政策制度的穩(wěn)定性。另一方面，政府部門可以對其他社會主體的誠信現(xiàn)狀進行有效監(jiān)督，對誠實守信者在

　行政審批、行政監(jiān)管、公共服務(wù)等方面給予優(yōu)先和優(yōu)惠政策，讓失信者受到懲戒和處罰，增加失信成本。完善誠信政府監(jiān)督功能，能夠充分發(fā)揮各種監(jiān)督方式的有效性，增強不同社會主體的安全感和彼此信任度，簡化行政程序，降低行政成本，提高行政效能。

　二、當(dāng)前誠信政府建設(shè)面臨的問題

　（一）誠信政府的治理理念沒有跟上時代發(fā)展的需要

　理念是行動的先導(dǎo)，治理理念是否符合時代發(fā)展和人民群眾的需要，決定著治理成效。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟體制變革和社會結(jié)構(gòu)變遷，我國在社會治理方面的理念認識和制度設(shè)計在實踐中不斷深化，走出了一條有中國特色的社會治理之路。當(dāng)前，從傳統(tǒng)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，要求政府公共服務(wù)能力水平的提升，對政府治理理念提出了新的要求和挑戰(zhàn)。社會治理過程中，有些地方政府對誠信為代表的道德倫理要素的認識不足，沒有充分認識到誠信是行政法律法規(guī)得以長久有效的重要倫理價值基礎(chǔ)。缺乏誠信的政府行為必然會導(dǎo)致效率低下、公信力降低、行政成本過高。有的地方政府對于誠信治理理念認識不足、不到位，存在欺上瞞下、

　數(shù)據(jù)作假、朝令夕改等現(xiàn)象。打造服務(wù)型政府，誠信理念為先，迫切需要政府率先垂范，在履行行政職能、行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)過程中提升服務(wù)意識，以誠實守信取信于民。

　（二）基層政府治理的方式方法亟待提升

　部分基層政府社會治理手段比較單一，習(xí)慣自上而下行政化、命令式的治理方式，甚至存在政治口號叫得響，實際工作做得不到位;發(fā)展規(guī)劃做得好，虎頭蛇尾沒結(jié)果;社會發(fā)展目標(biāo)定得高，不符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際情況;經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)脫離現(xiàn)實，弄虛作假影響公信力等情況。一些地方的政府治理，除了運用傳統(tǒng)的行政手段之外，還缺少有效的方式方法;部分地方基層社會治理過程中存在過度解讀、簡單粗暴、層層加碼等問題，個別地方甚至漠視法律規(guī)則，言而無信、忽悠群眾，造成了民眾對政府的心理疏離，嚴重的會造成把對個別行政機關(guān)和行政人員的不滿、排斥、不信任遷移到黨和國家層面，出現(xiàn)不當(dāng)?shù)难哉摵托袨�，為政府社會治理增加了難度。

�。ㄈ�）治理行為的偏差影響政府公信力

　政府治理行為的偏差是影響誠信政府建設(shè)的重要因素。當(dāng)前，政府治理行為偏差帶來的影響主要表現(xiàn)在，一些黨員干部存在的貪腐和特權(quán)現(xiàn)象造成了民眾的不公平感和被剝奪感，引發(fā)了民眾的政治不信任情緒;一些地方政府不作為亂作為慢作為現(xiàn)象仍然存在，部門之間還存在遇事推諉扯皮、形式主義、官僚主義現(xiàn)象，某些領(lǐng)域存在行政壟斷、與民爭利、以權(quán)謀私、弄虛作假等問題，社會治理中還存在“缺位”“錯位”“越位”，這些現(xiàn)象和行為與黨和政府提倡的以人民為中心思想大相徑庭，違背了執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)的宗旨，影響了政府的公信力。

�。ㄋ模┱�策失信和規(guī)則失信損害了公平公正的社會原則

　當(dāng)前誠信建設(shè)的突出問題是政策法規(guī)的持續(xù)性、穩(wěn)定性不足，朝令夕改現(xiàn)象還在一定程度上存在，有的地方政府出臺的文件、制度只持續(xù)了幾個小時、幾天時間就被廢止，形同虛設(shè)。有的地方官員把政務(wù)信用當(dāng)成個人利益交換的籌碼，損害公平公正的社會原則，加大了人際交往和政務(wù)運行成本。社會治理過程中，政府無法唱“獨角戲”，只有民眾的大力參與和支持，才能實現(xiàn)共建共治共享的社會治理格局。

　 （五）政務(wù)“信息鴻溝”影響政府與民眾間的有效溝通和互信

　政務(wù)信息公開、透明，保障每個公民有平等獲取爭取信息的權(quán)利和渠道，是誠信政府建設(shè)的前提，是腐敗行為的“殺菌劑”，也是民眾和政府的“粘合劑”。政務(wù)信息公開不僅是讓民眾了解政府治理決策的內(nèi)容和執(zhí)行過程，而且也是促進民眾參與社會治理和政府事務(wù)的重要前提。我國一直致力政務(wù)信息公開，先后頒布了政府信息公開條例及一系列制度文件，保障民眾的信息知情權(quán)。但在實踐中一些地方政府信息公開的力度和范圍不足，渠道有限，存在一定程度的信息壟斷，尤其是當(dāng)突發(fā)性的公共事件和公共危機發(fā)生時，政府與民眾之間由于信息溝通不暢通、發(fā)布不及時，極易影響政府誠信。

　三、社會治理視域下誠信政府建設(shè)的有效路徑

�。ㄒ唬┯^念層面：提高誠信意識，營造誠信文化氛圍

　要把誠信政府建設(shè)作為提升治理能力和治理水平的重要抓手、優(yōu)化營商環(huán)境的重要保障和促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

　的強大推動力，采取切實有效措施營造誠信文化氛圍。首先，把以誠信為主要內(nèi)容的社會主義核心價值觀融入社會治理過程中，政府部門和行政人員要自覺踐行社會主義核心價值觀，把誠信道德規(guī)范內(nèi)化為個人的精神追求，外化為行為準則。其次，加強誠信教育。在社會治理過程中，政府部門要以合作和服務(wù)為目標(biāo)，增強誠信意識、責(zé)任意識、服務(wù)意識、法治意識。通過教育培訓(xùn)，讓行政人員尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部充分認識誠信在社會治理中的重要作用，進一步明確道德底線和法律底線，增強使命感、責(zé)任感，帶頭講誠信、守誠信，把誠信的道德規(guī)范貫穿到政府行為的各個環(huán)節(jié)。再次，加強誠信文化的學(xué)習(xí)宣傳。大力宣傳各行業(yè)各領(lǐng)域誠實守信的典型人物和先進事跡進行總結(jié)表彰，以身邊事教育身邊人;對于政府失信典型案例進行反思，起到警示教育作用。

�。ǘ�）制度層面：充分發(fā)揮誠信在政府制度安排過程中的軟約束作用

　任何政府治理行為都需要一系列的法律法規(guī)、制度規(guī)定的約束和調(diào)解，制度和規(guī)范是政府治理的依據(jù)和保障，影響著政府治理的成效。在整個制度安排過程中，都要注重誠信的作用，制定前的信息搜集、目標(biāo)設(shè)定，制定

　過程中對各方信息匯集，執(zhí)行中對過程的控制，實際運行中的效果反饋和對制度執(zhí)行的監(jiān)督[3]，都需要以誠信為基礎(chǔ)進行。首先，要完善依法行政制度體系。政府誠信范圍廣泛，現(xiàn)有的法律制度不足以全面保障政府誠信，不足以形成全面的震懾和約束作用，政府部門應(yīng)梳理有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，對于失效的文件制度及時進行清理，出臺并完善現(xiàn)有行政法規(guī)，在制度的設(shè)計、出臺和運行過程中，切實提高可操作性和針對性，對于招商引資、教育醫(yī)療等重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，要細化完善立法立規(guī)工作，建立公平公正、誠實守信的制度導(dǎo)向，推動各項工作在法治軌道上運行。其次，完善誠信政府評價指標(biāo)體系和誠信修復(fù)機制。地方政府應(yīng)該結(jié)合發(fā)展實際，制定完善誠信政府發(fā)展規(guī)劃，設(shè)計好地方誠信政府建設(shè)的時間表、路線圖，明確具體內(nèi)容、職責(zé)，進一步加強政府誠信的考核、督導(dǎo)和監(jiān)督，從信息公開、失信測評、責(zé)任追究、危機補救、申訴復(fù)核等環(huán)節(jié)出臺明確的規(guī)范內(nèi)容，通過政府購買服務(wù)、委托第三方機構(gòu)、運用大數(shù)據(jù)手段等方式，對政府誠信狀況進行評價，不斷完善政府誠信預(yù)警機制、應(yīng)急處理機制和責(zé)任追究機制，為誠信政府建設(shè)提供完備的制度保障。再次，加強對基層政府失信行為的整治。將守信踐諾情況納入基層政府績效考核體系，對街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)保、養(yǎng)老、就業(yè)、

　擁軍等社會治理工作的誠信狀況進行多渠道監(jiān)管，建立失信記錄。

�。ㄈ�）決策層面：將誠信作為政府決策機制的倫理衡量要素

　首先，將行政考量和倫理考量相結(jié)合。任何政府治理行為都是決策的結(jié)果，當(dāng)遇到具體問題時，政府根據(jù)既定的治理目標(biāo)，通過多種途徑得到多樣化的決策方案，進行比較分析，提出科學(xué)化的解決方案，從提出決策議題、設(shè)定決策目標(biāo)到擬定和優(yōu)選決策方案，整個決策過程既要考慮到經(jīng)濟、社會、技術(shù)、法律等方面的因素，也要考慮到社會責(zé)任、倫理道德、價值導(dǎo)向等因素，體現(xiàn)合法性與合理性的有機統(tǒng)一。對議題的合理性以及決策通過之后的社會影響和隨之而來給決策者帶來的困境，也要有充分的行政考量和倫理考量。在這一過程中，誠信原則必須貫徹決策過程始終，如果決策中失去誠信原則，與民爭利，不僅達不到政府治理目標(biāo)，還會失去民心。其次，堅持決策的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化。在決策過程中，要堅持以民為本、取信于民的價值導(dǎo)向，充分反映民情、體現(xiàn)民意，健全完善專家咨詢制度、聽證會制度、公示制度、信訪制度、信息公開制度，充分發(fā)揮新

　型智庫在政府決策中的積極作用，對政府決策的合理性、合法性進行評估和審查，控制行政自由裁量權(quán)，采取科學(xué)方法，確保整個決策流程公平民主、科學(xué)規(guī)范。在決策的步驟、方法、時間安排、執(zhí)行能力、預(yù)期效果等方面更要堅持誠信原則，優(yōu)選出科學(xué)合理的決策方案，確保執(zhí)行各個環(huán)節(jié)公正公開，并結(jié)合實際情況對決策進行科學(xué)合理的修改完善，不能只算經(jīng)濟賬，只考慮本部門本地區(qū)本行業(yè)的利益，而失去了決策目標(biāo)的真正價值。再次，建立健全決策失誤責(zé)任追究機制。對于重要任務(wù)和重點領(lǐng)域，政府部門一定要進一步厘清責(zé)任、確定責(zé)任主體，細化違反誠信原則的具體情況和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，對于由于失信造成的決策失誤等問題，加大曝光和懲處力度，嚴肅追責(zé)問責(zé)，失信行為多發(fā)易發(fā)的地區(qū)和部門要重點治理。

　（四）執(zhí)行層面：將誠信原則貫穿政府治理執(zhí)行過程的各個環(huán)節(jié)

　再好的制度和決策也需要在執(zhí)行過程中體現(xiàn)，政府治理行為如行政執(zhí)法、行政救濟、行政處罰等過程中，要始終堅持誠信原則，敢擔(dān)當(dāng)、敢作為，尤其是在重大突發(fā)事件的治理過程中要以誠信為本，積極回應(yīng)各方質(zhì)疑，

　加大信息公開力度，進行權(quán)威發(fā)布，組織權(quán)威部門、專家學(xué)者、利益相關(guān)方進行答疑解惑，不回避不推責(zé)。首先，要加大政府信息公開力度，拓寬政務(wù)信息公開的渠道和內(nèi)容，凡是涉及人民群眾切身利益的重大事項、政策法律法規(guī)、制度規(guī)定等內(nèi)容要提高政府工作透明度，定期、及時、準確地進行信息公開，并組織力量做好相關(guān)解釋工作，真正賦予人民群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。加強信息公開技術(shù)平臺建設(shè)和應(yīng)用，打破信息壟斷，實現(xiàn)政府和公眾的良性有序互動，及時回應(yīng)民眾的質(zhì)疑、需求和建議，消除“信息鴻溝”。其次，建立獎懲分明的誠信考核機制。將誠信作為單位和個人考核的重要標(biāo)準之一，完善公務(wù)員誠信數(shù)據(jù)庫，在選人用人導(dǎo)向上大力提倡誠實守信，德才兼?zhèn)�。對于誠實守信，贏得良好誠信形象和口碑的典型事件和榜樣人物應(yīng)該給予獎勵和宣傳。第三，加強政府誠信平臺建設(shè)。黨的十九屆四中全會指出：“創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力。”[1]要進一步完善誠信政府的網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，搭建社會治理平臺，建立健全守信踐諾機制，通過網(wǎng)絡(luò)平臺，對各級政府和公務(wù)員的行政事項、行政服務(wù)等工作的質(zhì)量承諾、期限承諾和保障承諾進行準確、真實的記錄，并對其履行情況進行定期提醒、追蹤、反

　饋、評價。第四，加強誠信監(jiān)督。充分發(fā)揮媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，在政府信息公開、行政執(zhí)法、行政許可、行政合同等方面的監(jiān)督作用，政府有關(guān)部門要對那些嚴重影響政府公信力和行政效率的行為加大處罰力度，防止誠信成為一句口號，流于形式。

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