“ 兩補(bǔ)” 之后看農(nóng)業(yè)_ 調(diào)研報(bào)告

　“兩補(bǔ)”之后看農(nóng)業(yè)

　 ——關(guān)于**縣推行“兩補(bǔ)一免”后農(nóng)業(yè)農(nóng)村

　工作面臨的新情況及應(yīng)對(duì)措施的調(diào)查與思考

　 縣委調(diào)研組

　 2005 年 2 月

　 中央一號(hào)文件的下發(fā)，特別是省委、省政府“兩補(bǔ)一免”政策的出臺(tái)，極大激發(fā)了**縣農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和創(chuàng)造性，有力促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)民增收，同時(shí)也對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系帶來(lái)重大而深刻的影響，產(chǎn)生了一系列連鎖反應(yīng)，也暴露出一些深層次問(wèn)題，需予以高度重視和妥善解決。

　 一、“兩補(bǔ)一免”帶來(lái)的新變化

　 自 2004 年 4 月份實(shí)施“兩補(bǔ)一免”政策以來(lái)，**縣兌現(xiàn)糧食直補(bǔ) 536 萬(wàn)元，良種補(bǔ)貼 82 萬(wàn)元，免除農(nóng)業(yè)稅及附加 1094 萬(wàn)元，累計(jì)惠及農(nóng)民 1712 萬(wàn)元，戶均受益 630 元，人均受益 169 元。隨著“含金帶銀”政策實(shí)實(shí)在在地走進(jìn)農(nóng)家，農(nóng)業(yè)農(nóng)村呈現(xiàn)出 3 個(gè)明顯變化。

　 1、農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到充分調(diào)動(dòng)。“兩補(bǔ)一免”政策使農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，耕地預(yù)期收益提高，“要田種”成為農(nóng)民生產(chǎn)積極性高漲的突出表現(xiàn)。通過(guò)落實(shí)“兩補(bǔ)一免”，糧食面積增加，新統(tǒng)計(jì)黑地面積 31 萬(wàn)畝，全縣耕地總量達(dá)到 73.2 萬(wàn)畝，其中落實(shí)糧食種植面積 58.7 萬(wàn)畝，比上年增加 16.2 萬(wàn)畝。農(nóng)業(yè)投入增大，農(nóng)業(yè)貸款由上年的 9500萬(wàn)元增至 1.39 億元，農(nóng)業(yè)總投入 2.22 億元，比上年增長(zhǎng) 85%�？萍纪度朐鰪�(qiáng)，全縣新投入噴灌設(shè)施 2480 臺(tái)套，新建堆積式烤房 690 座；農(nóng)戶新購(gòu)進(jìn)中型拖拉機(jī) 481 臺(tái)，較上年增長(zhǎng) 168 臺(tái)，增幅達(dá)34%。土地轉(zhuǎn)包增值，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包價(jià)格每畝漲至100~200元，其中圓蔥、袋栽木耳生產(chǎn)用地每畝轉(zhuǎn)包價(jià)高達(dá) 400~800 元，同比增長(zhǎng) 100~200%。

　 2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。中央一號(hào)文件及我省一系列解決“三農(nóng)”問(wèn)題、促農(nóng)增收等重大政策相繼

　 出臺(tái)，促進(jìn)黑木耳、烤煙、果菜、特色養(yǎng)殖 4 大特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)加速發(fā)育，全縣袋栽木耳總量突破 2.4 億袋，落實(shí)烤煙 3.72 萬(wàn)畝，果菜 18 萬(wàn)畝，特色養(yǎng)殖存欄新增 2.7 萬(wàn)只（頭），其中新增肉牛4000 多頭、絨山羊 2000 只、鹿 500 頭、貂 1.6 萬(wàn)只，投放名特優(yōu)魚苗 100 萬(wàn)尾。4 大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)保有量較上年分別增長(zhǎng) 100%、16%、71%、37%，全年完成產(chǎn)值 5.9 億元，實(shí)現(xiàn)純收入 3.6 億元，農(nóng)民人均收入 3043 元，占農(nóng)村人均純收入三分之二以上。

　 3、農(nóng)村干群矛盾得到極大緩解。“兩補(bǔ)一免”政策的落實(shí)，不僅有效解決了農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重問(wèn)題，也減輕了村干部的工作壓力，使他們從傳統(tǒng)“催稅催款”的工作模式中解脫出來(lái)，由“收錢”變?yōu)?ldquo;發(fā)錢”，職能也開始由“管事型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，原來(lái)觸及群眾利益的問(wèn)題大大減少，干部群眾矛盾進(jìn)一步緩解，關(guān)系也由此極大改善，為鎮(zhèn)村機(jī)構(gòu)、人員精簡(jiǎn)創(chuàng)造了必要條件。

　 二、“兩補(bǔ)一免”帶來(lái)的新情況、新問(wèn)題

　 “兩補(bǔ)一免”政策實(shí)施后，使農(nóng)村原有一些積累的矛盾進(jìn)一步加劇，同時(shí)也衍生了許多新的問(wèn)題，集中表現(xiàn)為“3 難”。

　 1、人地矛盾成因多，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定難。“兩補(bǔ)一免”是一次利益的再調(diào)整、再分配，是事關(guān)今后農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的核心問(wèn)題。政策實(shí)施后，人地矛盾凸顯。一是機(jī)動(dòng)地超標(biāo)引發(fā)的矛盾。全縣 102 個(gè)村中有 88 個(gè)村留有機(jī)動(dòng)地，占總村數(shù) 86.2%；14 個(gè)村沒(méi)有機(jī)動(dòng)地，占總村數(shù)的 13.8%；機(jī)動(dòng)地面積 3.31 萬(wàn)畝，占納稅面積 50.2 萬(wàn)畝的 6.6%，總體超限額 1.6%。二是無(wú)地農(nóng)民回村要地引發(fā)的矛盾。有的農(nóng)民外出打工或舉家搬遷外地（戶口沒(méi)遷）居住，現(xiàn)返回要地；新增人口和因死亡、出嫁收回土地，現(xiàn)又要地；當(dāng)時(shí)只種小開荒，退耕還林后無(wú)地耕種的農(nóng)戶要地；較為突出的是老黑山鎮(zhèn)上堿村湯龍君有“兩荒”耕地 19 畝，二輪土地承包時(shí)放棄帳內(nèi)地承包權(quán)，現(xiàn)在“兩荒”地退耕，因沒(méi)地種而到村里

　 要地；由于經(jīng)營(yíng)費(fèi)用較高，將承包地交給村集體，放棄經(jīng)營(yíng)沒(méi)有形成書面協(xié)議的農(nóng)戶，迫切要求得到土地。三是林農(nóng)矛盾。由于各村與綏陽(yáng)林業(yè)局和縣國(guó)營(yíng)林場(chǎng)施業(yè)區(qū)界限不清、權(quán)屬不清、劃界標(biāo)識(shí)不清造成林農(nóng)土地矛盾。如綏陽(yáng)鎮(zhèn)在兩荒劃界時(shí)，農(nóng)戶多年耕種的課稅面積內(nèi)的土地劃入森工林場(chǎng)事業(yè)區(qū)內(nèi)，農(nóng)民不但享受不到國(guó)家優(yōu)惠政策，還要向森工林場(chǎng)繳納承包費(fèi)，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有的耕地還被森工林場(chǎng)退耕還林，農(nóng)民無(wú)法耕種。四是二輪土地承包時(shí)遺留問(wèn)題。主要有因逃避債務(wù)、躲避計(jì)劃生育而未回村參加土地承包的農(nóng)戶，現(xiàn)在回村要地；因欠村集體提統(tǒng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，被村委會(huì)全部或部分收回，以地抵債的戶，包括當(dāng)時(shí)自愿以地抵債戶，現(xiàn)又要地；因土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，無(wú)書面合同，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)屬義務(wù)不清，流轉(zhuǎn)期限不明，要求調(diào)整流轉(zhuǎn)合同；少數(shù)村干部暗箱操作，利用職權(quán)多占承包地或偏親向友多給地少簽合同。2004 年 1—10 月份，全縣協(xié)調(diào)處理因“兩補(bǔ)一免”引發(fā)的土地矛盾糾紛 123 起，接待上訪案件 108 批（次）、184 人。另外，二輪土地承包時(shí)，全縣 151 個(gè)村中大調(diào)整的 68 個(gè)村，小調(diào)整的 60 個(gè)村，順延的 23 個(gè)村，分別占 45%、39.7%和 15.3%，出現(xiàn)了大調(diào)問(wèn)題少、小調(diào)問(wèn)題多、不調(diào)“鬧開鍋”的現(xiàn)象。

　 2、“一事一議”阻力大，公益事業(yè)發(fā)展難。免征農(nóng)業(yè)稅后，村級(jí)經(jīng)費(fèi)將納入財(cái)政支出，而目前縣鎮(zhèn)財(cái)力無(wú)法滿足農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)需要，去掉村干部開支、報(bào)刊征訂等費(fèi)用，轉(zhuǎn)移支付又所剩無(wú)幾，基礎(chǔ)建設(shè)只能通過(guò)“一事一議”解決。由于農(nóng)民對(duì)公益事業(yè)建設(shè)認(rèn)識(shí)不夠，加之集體意識(shí)淡泊、小農(nóng)思想作祟，很難達(dá)成共識(shí)，農(nóng)村道路和橋涵整修維護(hù)、農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重影響。一是有事難議。村民代表參政熱情高，但由于文化素質(zhì)和思想覺悟參差不齊，難以正確、充分表達(dá)

　 村民意愿，思想很難統(tǒng)一起來(lái)。甚至有的村民代表會(huì)前不征求村民意見，事后不向村民宣傳，監(jiān)督作用大，參政作用小。夾信子村水田年年遭受水災(zāi)危脅，但由于受災(zāi)農(nóng)戶占少數(shù)，村民議事會(huì)上投贊成票的太少，治水

　 “ 兩補(bǔ)” 之后看農(nóng)業(yè)_ 調(diào)研報(bào)告 減災(zāi)工程只好作罷；這個(gè)村一年只議成收取水田管護(hù)費(fèi)、維護(hù)村內(nèi)主街道兩件事，原因是均涉及全村村民利益。二是議而不決。“兩工”取消，尤其是“一免兩補(bǔ)”實(shí)施，村支部、村委會(huì)農(nóng)村基層組織削弱了“統(tǒng)”的功能，無(wú)了出錢出工的抓手，使一些農(nóng)民講權(quán)利不講義務(wù)、講索取不講奉獻(xiàn)、講個(gè)人利益不講集體利益的小農(nóng)意識(shí)逐漸顯露，盡管省政府出臺(tái)對(duì)“一事一議”出資補(bǔ)貼一半的優(yōu)惠政策，但農(nóng)民積極性依然不高，只要涉及切身利益就一概免談。三是決而難行。受村民思想覺悟低、集體經(jīng)濟(jì)弱等因素影響，村民代表決策的事項(xiàng)難以實(shí)施。老黑山鎮(zhèn)下堿村通過(guò)村民代表一事一議形成了修護(hù)河壩的決議，在執(zhí)行中村民要求必須支付每天 30 元的報(bào)酬，因村里無(wú)錢支付，只好不了了之。

　 3、債務(wù)化解途徑少，鎮(zhèn)村工作運(yùn)轉(zhuǎn)難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止 2003 年末，全縣農(nóng)村債權(quán)總額 2150 萬(wàn)元，債務(wù)總額 5890 萬(wàn)元，其中外部負(fù)債4634 萬(wàn)元，內(nèi)部負(fù)債 583 萬(wàn)元，村均負(fù)債 57.7 萬(wàn)元，戶均負(fù)債2125 元，人均負(fù)債 583 元。債務(wù)形成主要原因，一是村辦企業(yè)

　 虧損，占 50%，老黑山鎮(zhèn)上堿村開煤礦連續(xù)開鑿 3 個(gè)井口，因勘探失誤未出煤，造成集體負(fù)債 130 萬(wàn)元；二是搞邊貿(mào)欠債，占20%，三岔口鎮(zhèn)泡子沿村在開辦邊貿(mào)公司中負(fù)債 140 萬(wàn)元，多年無(wú)法翻身；三是公益事業(yè)建設(shè)無(wú)錢投入，占 15%，1997 年全縣“三建一修”開支 2100 余萬(wàn)元，絕大多數(shù)村屯是在負(fù)債情況下完成的；四是農(nóng)田水利建設(shè)等負(fù)債，占 15%，村集體為完成任務(wù)拿出大量資金進(jìn)行補(bǔ)貼造成債務(wù)沉重。從 2000 年開始，全縣采取多種途徑，積極化解村級(jí)債務(wù)，已累計(jì)化解 769 萬(wàn)元。但就目前看，負(fù)債村能想到的辦法已基本全用，能頂債的集體林、機(jī)動(dòng)地等資源、資產(chǎn)基本沒(méi)有了，化解債務(wù)的余地越來(lái)越小，村級(jí)不良債務(wù)已成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸之一。

　 三、應(yīng)對(duì)措施及建議

　 “兩補(bǔ)一免”引發(fā)的矛盾和問(wèn)題是深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、解放農(nóng)村生產(chǎn)力的必然反映，必須以提高農(nóng)業(yè)效益、促進(jìn)農(nóng)民增收、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定為目標(biāo)，以落實(shí)一號(hào)文件精神為核心，樹立長(zhǎng)效機(jī)制，采取綜合措施，謹(jǐn)慎穩(wěn)妥化解。

　 1、深化農(nóng)村各項(xiàng)改革，保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村財(cái)政管理體制、村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制“三項(xiàng)改革”。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織。進(jìn)一步統(tǒng)一思想，明確責(zé)任，細(xì)化措施，堅(jiān)決克服等靠、觀望思想，把“三項(xiàng)改革”當(dāng)作頭等大事來(lái)抓，迅速形成縣委統(tǒng)籌抓、鎮(zhèn)黨委具體抓、推進(jìn)小組督促抓、相關(guān)部門配合抓的工作機(jī)制，確保按時(shí)完成。二是加快推進(jìn)，穩(wěn)步實(shí)施。“無(wú)情改革、有情操作”，堅(jiān)持宣傳鋪路，通過(guò)下發(fā)文件、開會(huì)學(xué)習(xí)，讓政策入腦入心，使每名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做到心中有數(shù)、正視現(xiàn)實(shí)；教育先行，了解動(dòng)向，掌握動(dòng)態(tài)，做好部分退長(zhǎng)當(dāng)員鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的思想工作，使他們克服失落感、無(wú)謂感等消極情緒，振奮精神、積極面對(duì)，確保下一步干部競(jìng)崗分流不受影響；注重工作有序，確保改革期間有

　 人管事、有人干事，人心不散、秩序不亂、工作不斷；陽(yáng)光操作，在組織人員定崗時(shí)，按照公開、公平、公正的原則，競(jìng)爭(zhēng)上崗，擇優(yōu)用人，實(shí)施全過(guò)程陽(yáng)光操作，抓好對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位分流人員優(yōu)惠政策的兌現(xiàn)，力促各項(xiàng)政策落實(shí)到位。三是統(tǒng)籌兼顧，協(xié)力并進(jìn)。做到“四個(gè)結(jié)合”，把“三項(xiàng)改革”工作與完成全年經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相結(jié)合，通過(guò)人、財(cái)、事權(quán)的進(jìn)一步統(tǒng)一，保證財(cái)政收入、招商引資、項(xiàng)目建設(shè)等各項(xiàng)工作健康發(fā)展；與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)相結(jié)合，切實(shí)化解農(nóng)村矛盾，保持農(nóng)村穩(wěn)定；與推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股，積極化解不良債務(wù)；與貫徹十六屆四中全會(huì)相結(jié)合，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府執(zhí)政能力和工作效率，力爭(zhēng)改出一個(gè)優(yōu)化班子、精干隊(duì)伍和高效政府。

　 2、切實(shí)解決人地矛盾，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。繼續(xù)采取有效措施，疏理、化解人地矛盾。一是完善農(nóng)村土地糾紛化解工作機(jī)構(gòu)。成立“**縣農(nóng)村土地糾紛化解工作小組”，下設(shè)辦公室，設(shè)在縣農(nóng)委，抽調(diào)法規(guī)辦、經(jīng)管站政策熟悉、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的干部為成員。各鎮(zhèn)分別成立處理土地矛盾糾紛領(lǐng)導(dǎo)小組，做到一把手親自抓、農(nóng)業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、包村干部分片抓，并實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案件、包查辦、包結(jié)案、保穩(wěn)定的“三包一保”責(zé)任制和責(zé)任追究制。二是組建仲裁機(jī)構(gòu)，建立三級(jí)管理新機(jī)制。著眼有效化解土地矛盾糾紛，建立長(zhǎng)期農(nóng)村土地糾紛化解協(xié)作和應(yīng)急機(jī)制。成立縣、鎮(zhèn)農(nóng)村土地問(wèn)題仲裁委員會(huì)，啟動(dòng)農(nóng)村土地“兩級(jí)仲裁、三級(jí)管理”機(jī)制，依法處理農(nóng)村土地承包糾紛。加強(qiáng)縣、鎮(zhèn)兩極仲裁員培訓(xùn)，使其更好地把握處理農(nóng)村土地矛盾糾紛的各項(xiàng)法律、法規(guī)。強(qiáng)化縣經(jīng)管總站、鎮(zhèn)經(jīng)管服務(wù)中心、村土地管理小組對(duì)農(nóng)村土地承包合同的三級(jí)管理，努力化解矛盾，防止個(gè)別問(wèn)題群體化、簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化。三是把握原則，堅(jiān)持按政策依法處理。堅(jiān)決貫徹《農(nóng)村土地承包法》、

　 《黑龍江省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于妥善解決農(nóng)村土地承包糾紛問(wèn)題若干意見的通知》及《牡丹江市人民政府辦公室關(guān)于妥善解決我市農(nóng)村土地承包糾紛問(wèn)題的通知》文件精神，準(zhǔn)確把握土地承包法律和政策各項(xiàng)規(guī)定。根據(jù)《黑龍江省信訪條例》和《**縣農(nóng)村土地矛盾糾紛信訪工作流程》，明確責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人，推行《處理決定書》制度，即縣農(nóng)村土地糾紛化解工作小組在受理上訪土地矛盾糾紛案件時(shí)，必須讓上訪人出具鎮(zhèn)級(jí)《處理決定書》，并在 30 日內(nèi)提出復(fù)查意見，給信訪人出具《復(fù)查意見書》。如無(wú)鎮(zhèn)級(jí)出具的《處理決定書》，原則上應(yīng)退回所在鎮(zhèn)重新處理。四是嚴(yán)格做到“三個(gè)堅(jiān)持”。既，堅(jiān)持農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定，無(wú)論二輪土地承包采取何種方式，都不能對(duì)已形成的土地承包關(guān)系進(jìn)行大的調(diào)整，絕不允許打亂重分。堅(jiān)持民主公開原則，充分尊重大多數(shù)村民意愿，以民主公開方式解決問(wèn)題，在處理沒(méi)有具體法律、法規(guī)和政策依據(jù)的土地承包糾紛問(wèn)題，要根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》

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