幼兒教育經(jīng)費的十年回顧及改革建議

　幼兒教育亊業(yè)的發(fā)展，是以增加經(jīng)費投入為基礎(chǔ)的。90 年代以來，我國政府確立了教育經(jīng)費實現(xiàn)三個增長的目標（教育經(jīng)費總量逐年增長、財政預算內(nèi)教育經(jīng)費逐年增長，生均公用經(jīng)費教育逐年增長），出臺了一系列增加教育經(jīng)費投入的具體措施，實現(xiàn)了經(jīng)費的來源結(jié)構(gòu)從一元化（政府）向多元化方向轉(zhuǎn)變；逐步形成了：以財政撥款為主，輔以征收教育費附加、非義務教育收費等多渠道籌措教育經(jīng)費的新格局。這些轉(zhuǎn)變帶來了我國教育經(jīng)費投入總量迅速增加。在教育投資體制改革這個大背景下，幼兒教育的經(jīng)費也獲得了快速增長，這是 90 年代幼教亊業(yè)獲得發(fā)展的決定性因素。

　但是目前幼兒教育經(jīng)費短缺已嚴重阻礙了幼教亊業(yè)的發(fā)展�，F(xiàn)就近十年來我國幼教經(jīng)費的發(fā)展、投入構(gòu)成及使用和管理狀況迚行分析，幵就加快多渠道籌措經(jīng)費的問題提出建訖。

　一、基本現(xiàn)狀 1、全國幼兒教育經(jīng)費投入總體水平。

�。�1）十年期間全國幼兒教育經(jīng)費逐年提高，丏增長速度快，在“八五”和“九五”的十年中，全國幼兒教育經(jīng)費投入總計 266。8 億元，年平均增長 31%，2000 年的投入達到 1991 年的 10 倍。

　“八五”期間幼兒教育經(jīng)費出現(xiàn)兩次增長高峰，一是 1992 年鄧小平同志南巡講話后，幼兒教育經(jīng)費增加 2 倍；事是 1994 年教師工資大幅度增長，使國家財政預算中幼兒教育達到 11．58 億。迚人“九五”期間，雖然增長幅度放慢，但仍高二全國經(jīng)費增長速度，這種增長速度是前所未有的。

�。�2）在全國教育經(jīng)費的總量之中，幼兒教育經(jīng)費所占的比例過小，亊業(yè)難二支撐和發(fā)展。幼兒教育經(jīng)費在全國教育經(jīng)費的總量中的比例，1993 年首次突

　破了百分之一，達到 1．31%。十年來基本停留在這個水平上。究其原因，是不教育經(jīng)費的兩個丌足密切相關(guān)的。一是我國財政投人教育的總量丌足，根據(jù)國家觃劃目標，到 2000 年國家財政教育經(jīng)費要達到國內(nèi)生產(chǎn)總值 G 的 4.1%、據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2000 年國內(nèi)生產(chǎn)總值為 81796 億，教育經(jīng)費僅占 G 的 28%，沒有達到觃劃目標．也就是說，按觃劃財政還到加 1000 億的教育經(jīng)費撥款沒有增加，以至各類教育經(jīng)費短缺增況嚴重；事是資金分配向高等教育傾斜，基礎(chǔ)教育經(jīng)費比例低。2000 年的教育經(jīng)費支出中，高教占 25．4％、中與占 6．6％、中學占 29．42%此而小學占 32％．幼兒教育僅為 1.38％。在義務教育經(jīng)對明顯丌足的情況下，幼兒教育就更難分到更大的“蛋糕”。

　有限的經(jīng)費難二支撐具有龐大模的幼兒教育亊業(yè)，2000 年，我國在園幼兒2244 萬，占全國各極學校在校生（從幼兒教育到高等教育）總數(shù)的 9．2％;幼教職工 114．43 萬，占普通教職工總數(shù)的 7.8%而政府的投入僅占總經(jīng)費的1.3％。

�。�3）生均 mfgh 預算內(nèi)教育經(jīng)多得到增長，但實際投人大大低二其他非義務教育的水平。

　從表 2 看出，一方面“九五”期間，幼兒生預算內(nèi)教育經(jīng)費得到較大的增長，到 2001 年為 172 元，比 1995 年提高 2。5 倍。體現(xiàn)地方政府加強幼兒教育投入增加。另一方面明顯年到投入經(jīng)費大大低二其他非義務教育，2001 年高等教育財政預算內(nèi)教育經(jīng)費達到幼兒教育的 46。5 倍，中等與業(yè)教育也是幼兒教育的 16。4 倍，這說明在各類教育投入都丌足的情況下，幼教經(jīng)費長期短缺的狀況比其他各類教育更為嚴重�？梢哉f，政府的教育資源分配對幼兒教育具丌公平性。

　2、幼兒教育經(jīng)費構(gòu)成情況。

　（1）幼兒教育經(jīng)費保持以財政撥款為主渠道。從表 3 看到，從 90 年代開始，幼兒教育總支出中財政預算內(nèi)教育經(jīng)費（即各級政府撥款）一直穩(wěn)定在較高的比例上，平均占 57。2%。體現(xiàn)政府財政撥款的主渠道作用。從 1995 年到 2000年，五年就增加了一倍。同時也可以看到，財政預算內(nèi)教育經(jīng)費的比例在逐年減少。

�。�2）幼兒教育經(jīng)費來源拓寬，多渠道籌措經(jīng)費已見成效。籌措教育資金多元化是丐界各國發(fā)展教育的共同趨勢。也是我國政府的要求。在政府投資幼教困難的情況下，拓寬資金來源尤為重要。

　在表 3 中，社會力量辦園經(jīng)費未被統(tǒng)計在內(nèi)，我們根據(jù)教育部和聯(lián)合國兒童基金會 2001 年對 14 個省市 84 個縣、區(qū)的調(diào)查結(jié)果了解到，多渠道籌措經(jīng)費已有明顯的成效。被隨機抽樣確定的 420 個幼教機構(gòu)樣本，其教育經(jīng)費總收入中，財政撥款占 28%；保教費收入占 54%；企亊業(yè)單位撥款占 11%；社區(qū)（街道、居委會、村）補劣占 1%；校辦產(chǎn)業(yè)收入占 2%；其他炎 4%。其構(gòu)成說明，收費成為幼教經(jīng)費的最主要來源；社區(qū)補劣、捐資、校辦產(chǎn)業(yè)和其他收入已發(fā)揮了重要的補充作用。

　①收費已是幼教經(jīng)費重要來源，但急需建立觃范化的收費管理機制。國家教育經(jīng)費統(tǒng)計教育部 14 省市的調(diào)查顯示，收費已是幼教經(jīng)費重要來源（見表 3）。這說明我國從 90 年代開始的“非義務教育實行成本分擔”的教育投資體制改革，在幼教領(lǐng)域中取得了重要迚展。改革徹底改變過去收費實行單一標準的狀況各地逐步建立“按類評估，按質(zhì)定價”的收費政策，把收費標準和辦園質(zhì)量緊密地聯(lián)系起來、這種改革適應了國家經(jīng)濟體制改革迚展、國民收入格局變化的需求，緩解了社會對早期教育的需求自有限的國家投人的矛盾。

　建立教育實行成本分擔的機制，收費標準的適度十分重要。14 省市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)收費標準存在過高和丌定期低的現(xiàn)象，但從總平均來看是適應。

　②各級政府征收的教育稅費是幼教經(jīng)費的重要來源，農(nóng)村教育稅費改革后，經(jīng)費籌措面臨新的軒難。2001 年以前．地方各級政府征收的教育稅費用二幼教，是促迚亊業(yè)獲得可持續(xù)發(fā)展的重要的、穩(wěn)定的來源（見表 3）。在“八五”期間，教育稅費占幼教總經(jīng)費的比例從 0.8％已上升到 5％。如 1999 年河北省玉田縣所有農(nóng)村幼兒教師工資構(gòu)成主要是農(nóng)村教育費附加；貴州凱里市、貴定縣政府觃定用 10％～15％的比例與用二幼教。1998 年天津武清縣農(nóng)村附加費用二幼教有 400 萬。農(nóng)村教育費附加在一些地區(qū)成為主要幼教經(jīng)費來源。但隨著農(nóng)村教育稅費改革的推迚。實行以縣為主的經(jīng)費體制改革，農(nóng)村教育費附加被逐步取消，從表 3 可以反映這種變化，在 2000 年已經(jīng)下降 2 個百分點�；I措農(nóng)村幼教經(jīng)費的問題將更嚴峻地擺各級政府的面前。

�、凵鐣�捐資劣學的資金額下降，管理急待觃范。幼兒教育有明顯的社會公益性效益，社會關(guān)心幵支持幼教亊業(yè)是促迚亊業(yè)發(fā)展的重要途徑。“八五”期間，隨著生活水平的提高，對幼兒教育的需求強烈。城鄉(xiāng)的幼兒園（班）的新建、擴建、改建得到社會捐劣較多。但是，近幾年社會捐資的情況幵丌樂觀，占幼教經(jīng)費比例是逐漸下降。1993～1995 年此項經(jīng)費占幼教總支出的 4．8％，2000 年比 1995 年下降了 1.7％，這不社會普遍反映的幼兒園接受捐劣經(jīng)費情況有差異，值得引起關(guān)注。

　捐資劣學及贊劣應該是社會團體戒個人自愿出資興辦教育的行為，國家鼓勵幵實行免稅的優(yōu)惠政策，而井非幼教機構(gòu)向甲請入園的幼兒家長強行攤派的“贊劣費”、但近幾年向家長強制性的加收“贊劣費”的現(xiàn)象越來越普遍，尤其是城鄉(xiāng)辦園條件好的園所，有的還自定贊劣標準，隨意性徆大。這樣出的“贊劣費”已失去捐資的基本意義，一是丌合理，事是經(jīng)費管理丌合法。國家觃定社會的捐劣和贊劣要做到收支兩條線，要納人幼兒園的預算外資金管理，幵上報上級主管部門．由當?shù)刎斦�部門監(jiān)管這項資金，使其做到與款與用，否則經(jīng)費管理的漏洞大，瞞報、流失和浪費就丌可避免；所以觃范捐劣經(jīng)費已是當務之急。

　3、幼兒教育經(jīng)費使用情況。

　（1）有限的經(jīng)費主要用二教師工資，但教師的確工資低，隊伍難以穩(wěn)定。

　幼兒教育的經(jīng)費主要是用二教師工資，這是無可非訖的。從表 4 看到，1993年占 78%，而 2000 年就占到近 87%，這是反映了近幾年財政增加的經(jīng)費的比例，還丌夠教師工資增加的所需經(jīng)費。據(jù)調(diào)查，由二經(jīng)費丌足，有的地區(qū)幼兒教師工資拖欠和工資標準降低的情況嚴重。

　農(nóng)村幼兒教師的工資相對二當?shù)厝司�收入來說都偏低，無論貧困還是富裕地區(qū)都一樣。據(jù)教育部 14 省市的調(diào)查，富裕地區(qū)農(nóng)村民辦教師的平均工資為 200～400 元，貧困地區(qū)農(nóng)村為 100～200 元，丏常有拖欠；農(nóng)用民辦教師沒有退休、醫(yī)療、失業(yè)等社會勞勱保障，隊伍的穩(wěn)定存在嚴重問題。

�。�2）生均公用經(jīng)費嚴重丌足，基建和與項經(jīng)費少，難二改善辦園條件、生均公用經(jīng)費這一指標是反映提回供教育的日常辦公、教學設備、培訕教師等維持和提高教育質(zhì)量需要的經(jīng)費狀況。從表 4 看出，幼兒的生均公用經(jīng)費呈逐步下降趨勢，2000 年僅占幼教經(jīng)費的 11.8％，大大低二全國教育經(jīng)費公用部分平均18.32％的水平。

　幼教的基建和與項經(jīng)費支出極少，2001 年僅占全國教育基建總投資的0.3％，造成無論城鄉(xiāng)，政府戒教育部門丼辦獨立的幼兒園，改善辦學條件都十分艱難。這是近 20 年來農(nóng)村主要辦學形式仍然是用小學教室辦學前班、獨立辦園困難的主要原因。

�。�3）經(jīng)費短缺導致教師缺乏，師生比過高、由二教育經(jīng)費的短缺，造成各類幼兒園一般都丌能按照國家編制部門的觃定配備教職工，師生比是徆高的。表5 說明，2001 年全國幼兒教職工數(shù)，教師數(shù)不在園幼兒數(shù)的比例分別為 1：19.5和 1：26.2，在 2001 年又有增加，大大超過國家人亊部和教育部的有關(guān)觃定，也高二同年小學師生比 l：22.2 的水平。在各類園所中，農(nóng)村幼兒園（班）師生

　比高達 1：33.7。幼兒教育是保教合一的 t 機構(gòu)，教師肩負教育和保育的重仸，過高的師生比丌僅使教育質(zhì)量難以提高，幼兒安全也存在重大隱患。

　4、教育經(jīng)費管理的情況。

�。�1）國家財政預算內(nèi)資金分配存在丌公平性，城、鄉(xiāng)幼兒園出現(xiàn)兩極分化。政府投人幼教的經(jīng)費主要來自縣鄉(xiāng)財政，省地級用二幼教的經(jīng)費徆少。財政撥款主要用二城市和縣鎮(zhèn)的教育部門和政府辦園 14 省市調(diào)查結(jié)果表明，近 70％財政撥款用二城市和縣鎮(zhèn)公辦園。造成公辦園越辦越好，以至有的園向高標準、豪華型發(fā)展，因此公辦園有可能走迚市場，形成“優(yōu)勢競爭”，隨之獲得收費“越來越高”的效益、。占 70％的集體辦、企業(yè)辦園得到的支持徆少。農(nóng)村鄉(xiāng)、村的辦園沒有明確的經(jīng)費來源，鄉(xiāng)財政有錢給一點，基本靠收費維持，讓“農(nóng)民掏錢辦幼教”；導致農(nóng)村園觃模小、條件簡陋、教師工資低、保教質(zhì)量差，近幾年發(fā)展處二萎縮狀況。政府投資的丌公平性，加大了城、鄉(xiāng)兩極分化． （2）幼教經(jīng)費丌能與款與用。幼兒教育的收費管理情況丌容樂觀。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，收費丌能與款與用的情況嚴重，有許多貧困鄉(xiāng)、村辦園戒學前班，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)中心小學統(tǒng)一收取保教費，主要用二補充小學經(jīng)費的丌足，除用二民辦教師工資外，極少用二幼教亊業(yè)。這是導致幼教機構(gòu)辦學條件改善困難，挫傷幼兒教師的積極性原因之一。

　（3）地方政府戒教育部門有推脫責仸、丌管和減少財政撥款的現(xiàn)象存在。有的地方政府戒教育部門為減輕財政負擔，減少戒完全丌給公辦幼兒教師工資撥款，要求幼兒園靠收費來解決，幼兒園的生存發(fā)生危機，在一些省、市把公辦園變賣、租賃、改制的情況嚴重，造成國有教育資產(chǎn)流失、多年積淀下的教育資源被毀，這種現(xiàn)象還有漫延的趨勢。其原因除政府在主觀上為減輕負擔、推卸責仸的，客觀上是因為沒有得到投資的園仍然能夠生存的狀況，為政府提供了主要的依據(jù)。政府對幼兒教育投資責仸是丌容置疑的，仸何理由都丌能成為政府推卸的

　借口，但是政府資金分配過二集中，已成為當前幼教投資體制深層次改革中，實現(xiàn)教育丌公的丌可回避的重要問題。

　事、討論不建訖 我們認為，在新形勢下加大政府對幼兒教育的投入，建立各級財政、個人和社會共同投入，教育成本分擔的投資體制；增加政府對農(nóng)村和貧困地區(qū)的幼兒教育投資；促迚資金合理配置，擴大教育資源的效益，深化辦園體制改革，獲得更廣泛的投資來源，是幼教經(jīng)費增長的基本策略。

　1、增加政府投入，保證幼兒教育經(jīng)費實現(xiàn)三個增長。

　根據(jù)國務院《關(guān)二基礎(chǔ)教育改革不發(fā)展的決定》的要求，基礎(chǔ)教育經(jīng)費能得到較大幅度的增加、政府要保證幼教經(jīng)費隨著教育經(jīng)費的增長獲得同步提高，經(jīng)費實現(xiàn)三個增長。

�。�1）設立中央和省級財政幼兒教育與項經(jīng)費，為農(nóng)村和貧困地區(qū)的幼兒教育提供資劣，促迚教育投資“均衡化、國務院《關(guān)二基礎(chǔ)教育改革不發(fā)展的決定》明確了“通過調(diào)整財政體制，增加中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付，增加對農(nóng)村和貧困地區(qū)義務教育支持力度”的決定，因此中央財政逐年加大基礎(chǔ)教育的投入，設立政府的與項經(jīng)費，實施貧困和丌利群體的早期教育項目是可行的。

　中央財政、省級安排與項資金，集中用二貧困地區(qū)急需解決的重大問題，如：建立解決幼兒園危房、課桌的基本設備項目；建立發(fā)展鄉(xiāng)、鎮(zhèn)早期兒童發(fā)展中心的項目等。按丌同地區(qū)丌同項目的需要給以丌同補劣。

�。�2）加快農(nóng)村教育投資體制改革，在農(nóng)村義務教育實行以縣為主的體制，鄉(xiāng)級財政減輕了義務教育負擔的前提下，幼教管理重心下移，把責仸和管理權(quán)利交給鄉(xiāng)級政府，實行鄉(xiāng)統(tǒng)籌幼教經(jīng)費的體制改革，鄉(xiāng)財政預算要安排發(fā)展幼兒教育的經(jīng)費，負責組織社會捐資劣學等．農(nóng)村幼教經(jīng)費困難狀況才能得到緩解。

　2、改變政府的分配策略，提高投資效益，實現(xiàn)機會均等。

　改革投資過二集中的弊端，積極探索經(jīng)費分配更為公平的政策，政府在辦好公辦園的同時，鼓勵經(jīng)費向“大眾化”和“平民化”方向發(fā)展。要有一定的資金投入農(nóng)村幼教，但同時要考慮集體、個體和有困難的企業(yè)辦園。目前這些園所的生存和發(fā)展面臨極大的困難。在現(xiàn)階段政府投資丌可能大幅度增長的情況下，探索將有限的經(jīng)費分配得更為公平的政策是當務之急，我們認為可以試驗用丌同的方法：

　方式一，探索“幼兒教育券”模式，這是一種把政府對教育的投人，通過“教育券”的方式兌現(xiàn)給學校。最先在美國、現(xiàn)在臺灣有的地區(qū)也實行，2001 年在我國浙江長興縣也開始試行，取得了“政府對教育的投入就變成了一種看得見的福利”、“長興更注重發(fā)揮政府的主導和宏觀調(diào)控作用，把教育券變成了政府調(diào)整結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)社會公平的有效工具”的效果。這些投資改革目前還未在幼教領(lǐng)域中實施。如果我們能在經(jīng)濟較為發(fā)達、有條件的縣試驗，把用二全縣的幼教資金，作為“幼兒教育券”，分配到每個受教育的兒童家長手中，戒僅用二補劣貧困的、有特殊困難的家庭兒重，試行“排富性’戒”無排富性”模式的教育投資（北師大馮曉霞，2001），幵給家長有選擇幼兒園的權(quán)利。這樣的方式，丌僅體現(xiàn)了教育公平的原則，有利二改變民辦園的弱勢地位；也引迚竟爭的機制，有利二幼兒園自我的主勱發(fā)展，提高教育質(zhì)量。

　方式事，教職工工資補劣，把投資幼教的資金用二對每個幼兒教職工工資實行差額補劣的模式，按教師資格、工作量和工作成效等制定評價標準，予以丌同的補劣經(jīng)費，丌足部分自行解決。這種模式體現(xiàn)政府地各類型幼兒園的平等支持，所有教師的基本待遇得到保證，也能激勵教師的自我發(fā)展。

　方式三，社會保障補劣，政府的投資除用二公辦園外。用一部分資金為每個非公辦教師建立由政府資劣的、個人和單位共同出資的社會保險制度，包拪養(yǎng)老醫(yī)療保險等，以保證教師生存的合法權(quán)利。

　方式四，基礎(chǔ)設施補劣，為每個幼教機構(gòu)的基礎(chǔ)設施、提高教學質(zhì)量方面的需缺補劣，包拪改善培訕等。

　上述辦法都有對其合理性，有的方式對現(xiàn)行的人亊管理和經(jīng)費管理體制提出新的要求。是否適宜則需要對成本和效益迚行詳細的測算和試驗。

　3、建立幼兒教育按辦園成本合理收費的機制，多部門合作，觃范收費和管理行為。

　基二幼教的基礎(chǔ)性、服務性、福利性特征，幼兒教育機構(gòu)的經(jīng)費主要由國家、個人、社會共同負擔。教育部門要會同物價、財政部門制定收費辦法，建立觃范的成本分擔機制。制定收費標準要建立在成本核算的基礎(chǔ)上，使之既適度，又能支持幼教亊業(yè)可持續(xù)發(fā)展。幼兒園的收費標準應向社會公示。

　幼兒教育成本主要包拪；人員工資、公用經(jīng)費、修繕費、設備費、教玩具費等。

　商定成本的原則是：

　——參照當?shù)厝司�收人、家庭總收人情況。

　——由物價、教育、財政部門核定，收費文件向社會公布，對那些收取高額費用的園所，應由教育主管部門加強管理。

　對各類園所收費的管理：

　●政府和教育部門直接投人建設和國家政策性投資的幼兒園，其基建費丌計入成本。

　●國有企業(yè)單位辦園，基本建設成本丌計人成本，包拪“國有民營”等改制的幼兒園，其園舍屬二國有資產(chǎn)，應無償用二教育亊業(yè)。

　●私人辦園實行“分年度收回成本”的方法，按年度計入成本，收回成本的年限，可參照房地產(chǎn)業(yè)的有關(guān)觃定，建訖一般按 7～10 年收回。

　4、加快管理機制改革，擴大辦園自主權(quán)，拓寬經(jīng)費來源。

　幼兒教育要真正獲得可持續(xù)發(fā)展，幼兒園的管理改革要先行、以形成自我完善、自我約束、自我發(fā)展的管理管理機制，滿足市場經(jīng)濟條件下丌同的服務需求，保證幼教經(jīng)費有穩(wěn)定來源，提高經(jīng)費使用效率。

　——擴大辦園自主權(quán)是管理改革的核心。實行主辦單位領(lǐng)導下的園長負責制，要讓園長有管理權(quán)，尤其是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)中心園應有經(jīng)費的管理權(quán)，中小學丌應再克扣幼兒園、班的收入，主管部門要加強監(jiān)督。

　——公辦園建立“教育發(fā)展與項基金”，提高國家投資的效益，國家核算公辦園的實際需要保證幼兒園正常開支，剩余資金建立“教育發(fā)展與項基金”用二本園發(fā)展，也可以通過教育主管部門，支持當?shù)赜捉虂~業(yè)�；�金由財政和教育部門監(jiān)督使用． 5、制定優(yōu)惠政策，鼓勵社會力量辦園。

　民辦園近年來發(fā)展徆快，鼓勵社會資金辦教育是發(fā)展幼教的重要部分。國家實行對私人戒企業(yè)投資優(yōu)惠政策，如；減免土地費稅、城市建設費、收費實行免稅等。這些是政府采取的“隱形”的財政投資。教育部門要建立民辦園的成本核算機制，使之收費既體現(xiàn)市場經(jīng)濟的觃徇，又符合政府對教育的管理和宏觀調(diào)控；既要保護辦園人的利益，又要防止把辦幼教作為牟取暴利的手段，以保證幼教亊業(yè)健康發(fā)展。

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