摘要：轉移支付是地方政府債務的重要影響因素之一，雖然已經(jīng)有少量文獻研究了轉移支付對地方政府債務的影響，但是 2014 年以來中央不斷完善轉移支付制度，同時中央對地方政府債務的監(jiān)管不斷收緊，這很可能會改變轉移支付對地方政府債務的影響。本文使用全國 30 個省份的面板數(shù)據(jù)，對比分析了轉移支付制度調整前后兩類轉移支付對地方政府債務的影響。實證結果表明：一般性轉移支付對地方政府債務的影響在 2014 年前后始終不顯著，專項轉移支付對地方政府債務的影響在 2014 年之前顯著為正，2014 年之后則不再顯著�？梢姡�近年來中央對轉移支付結構的優(yōu)化以及對地方政府債務的監(jiān)管已經(jīng)起到了成效，有助于防范地方政府債務風險。不過，進一步分析表明，對于基建投資規(guī)模較大的地區(qū)而言，專項轉移支付仍然會帶動地方政府的隱性債務規(guī)模擴張。有鑒于此，中央政府需要進一步加強對地方政府的監(jiān)管，重點防范專項轉移支付可能引發(fā)的地方政府隱性債務風險。

　關鍵詞：轉移支付；地方政府債務；隱性債務；基建投資 出 一、問題的提出

　 近年來，中國的政府債務負擔不斷加重，地方政府所面臨的債務風險尤為突出。IMF 數(shù)據(jù)顯示，中國的政府債務率（中央政府債務、地方政府顯性債務與地方政府隱性債務之和占 GDP 的比重）已經(jīng)從 2014 年的 52.351%升至 2019 年的 80.190%，預

　計到 2024 年還將進一步升至 101.453%，漲幅超過 20 個百分點，這一漲幅在全世界范圍內處于絕對高位，既高于美國和日本等發(fā)達經(jīng)濟體，也高于印度、巴西、南非、俄羅斯等新興經(jīng)濟體。[1]伴隨著債務負擔的不斷加劇和債務風險的不斷上升，地方政府提供教育、醫(yī)療和社會保障等公共物品的財力將會難以得到保障，應對經(jīng)濟下行壓力的積極財政政策可能也難以落實到位。正因如此，很有必要探尋地方政府債務不斷擴張的原因，進而找到防范與化解地方政府債務風險的有效對策。

　 在財政分權的體制下，轉移支付是中國地方政府債務不斷增長的原因之一。從過去近 20 年的政策實踐來看，雖然轉移支付在改善欠發(fā)達地區(qū)公共產(chǎn)品供給等方面起到了顯著成效，但是也存在著結構不合理、信息不透明、資金使用不規(guī)范等問題，由此引發(fā)了較為嚴重的道德風險問題，致使地方政府債務規(guī)模不斷增長[2]-[4]。有鑒于此，近年來中央在不斷加強對地方政府債務監(jiān)管的同時，也不斷完善轉移支付制度。其中，一個重點改革方向是優(yōu)化轉移支付結構，不斷提高一般性轉移支付占比、降低專項轉移支付占比。[5]-[6]財政部數(shù)據(jù)顯示，一般性轉移支付占比已經(jīng)從 2014 年的 58.248%提高到了 2017 年的 61.813%，2018 年更是大幅提高到 89.762%。①大量研究表明，一般性轉移支付和專項轉移支付的特征存在顯著差異，導致它們對政府支出、經(jīng)濟增長等的影響也存在顯著差異[7]-[10]，那么，伴隨著轉移支付結構的不斷調整，二者對地方政府債務的影響是否也會發(fā)生變化？

　是否能夠降低地方政府債務規(guī)模？找到這些問題的答案將有助于更好地防范與化解地方政府債務風險。

　 通過梳理文獻可以發(fā)現(xiàn)，關于轉移支付的縣級財政解困效應、基本公共服務均等化效應、財政支出擴張效應、地區(qū)經(jīng)濟增長效應等方面的研究已經(jīng)較為豐富[7]。相比之下，研究轉移支付對地方政府債務影響的文獻仍然較為匱乏，而且已有研究主要可以分為兩類。一類文獻從理論層面分析了轉移支付對地方政府債務的影響，另一類文獻基于省級層面或地級市層面的數(shù)據(jù)進行了實證檢驗。理論層面的研究，主要包括郭玉清等[3]和賈俊雪等[4]。其中，郭玉清等[3]在財政分權架構下，構建了內嵌政治激勵的博弈模型，發(fā)現(xiàn)轉移支付引發(fā)的救助預期會激勵地方政府舉債融資。賈俊雪等[4]通過構建政府競爭模型，分析了各類轉移支付對地方政府債務的影響。②實證層面的研究，主要包括鐘輝勇和陸銘[2]、賀俊等[11]-[12]、洪源等[13]、丁杰[14]以及李麗珍和劉金林[15]。除了鐘輝勇和陸銘[2]使用的是地級市數(shù)據(jù)，其他文獻全部采用了省級數(shù)據(jù)，而且這些研究普遍發(fā)現(xiàn)，轉移支付會加大地方政府的債務規(guī)模。

　 已有文獻對把握轉移支付對地方政府債務的影響大有裨益，不過仍然存在幾點不足。第一，已有文獻使用的地方政府債務的測度指標有待完善。關于中國的地方政府債務風險，各界普遍認為債務風險不斷加劇，其中隱性債務比顯性債務占比更高、風險更大[16]，但是目前官方并未公布地方政府的隱性債務數(shù)據(jù)，因

　此相關研究只能尋求替代性測度指標。其中，鐘輝勇和陸銘[2]以及賀俊等[11]使用城投債替代地方政府債務，賀俊等[12]使用本級財政支出與本級財政收入之差衡量地方政府債務，洪源等[13]基于審計署 2010年和 2013 年公布的地方政府債務數(shù)據(jù)推算其他年份的數(shù)據(jù)，并在此基礎上構建了地方政府債務風險指標，這些測算方法都難以全面準確地反映中國的地方政府債務規(guī)模。此外，李麗珍和劉金林[15]嘗試將地方政府對國企的救助債務等隱性債務考慮在內，但是這樣的“加法”難免會遺漏部分隱性債務。第二，2014 年以來，中央逐步完善轉移支付制度，一般性轉移支付占比不斷升高，專項轉移支付占比不斷降低，這很可能會導致轉移支付對地方債務的影響產(chǎn)生變化，但是已有研究并未對此進行深入分析。第三，已有研究大都從道德風險的視角解釋轉移支付影響地方政府舉債行為的原因，但是沒有展開進一步的機制分析。

　 為了彌補已有研究的不足，本文將使用 2010—2017 年中國30 個省份（不含西藏）的面板數(shù)據(jù)，深入研究轉移支付對地方政府債務的影響。與已有研究相比，本文主要有如下幾方面創(chuàng)新：第一，本文使用更加準確可靠的地方政府債務數(shù)據(jù)，實證檢驗了轉移支付對地方政府債務的影響。本文借鑒劉哲希等[17]的方法，對各省份的地方政府債務規(guī)模進行了詳細估算，特別是將顯性債務和隱性債務同時考慮在內，得到了更加可靠的地方政府債務數(shù)據(jù)。第二，本文對比分析了 2014 年前后轉移支付對地方政府債務的影響是否發(fā)生了變化，從而對 2014 年之后中央實施的轉移

　支付改革措施的影響加以判斷。第三，本文不僅從道德風險的視角解釋了轉移支付對地方政府債務的影響機制，而且使用中介效應方法檢驗了轉移支付對地方政府債務的影響機制，有助于更好地提出防范和化解債務風險的應對之策。

　 ————①此處一般性轉移支付的占比，指的是一般性轉移支付占一般性轉移支付與專項轉移支付之和的比重。之所以一般性轉移支付的占比在 2018 年比 2017 年大幅升高，是因為中央將大量共同事權轉移支付從專項轉移支付調整為一般性轉移支付。②賈俊雪等[4]將專項轉移支付分為了民生性專項轉移支付和生產(chǎn)性專項轉移支付兩大類。其中，民生性轉移支付指的是用于教育、醫(yī)療和住房保障等領域的轉移支付，生產(chǎn)性轉移支付指的是用于經(jīng)濟建設領域的轉移支付。———— 設 二、理論分析與研究假設 （一）2014 年以來的相關制度背景概述

　 2014 年以來，中央針對于轉移支付和地方政府債務，均出臺了一系列改革舉措和加強監(jiān)管的方案，這很可能會顯著改變轉移支付對地方政府債務的影響。有鑒于此，在理論分析和實證研究之前，首先對相關的制度背景進行梳理。

　 轉移支付制度變遷的主要方向是，提高一般性轉移支付的占比、降低專項轉移支付占比，并且加強對專項轉移支付的監(jiān)管。關于轉移支付相關制度背景的變化，2014 年底出臺的《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》是頗具代表性的

　政策文件，該文件指出要加強轉移支付管理：一方面，“以一般性轉移支付為主體，完善一般性轉移支付增長機制”，并且明確提出“逐步將一般性轉移支付占比提高到 60%以上”；另一方面，“清理、整合、規(guī)范專項轉移支付”，并且專門指出“除按照國務院規(guī)定應當由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金” [5]。隨后，財政部于 2015 年先后出臺《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》（財預〔2015〕16 號）[18]以及《中央對地方專項轉移支付管理辦法》（財預〔2015〕230 號）[19]，不斷強化對專項轉移支付的管理和監(jiān)督。2018 年初，國務院出臺《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2018〕6 號）[20]，“在一般性轉移支付下設立共同財政事權分類分檔轉移支付”，其本質是將此前的大量專項轉移支付項目以“共同財政事權”的名義放到一般性轉移支付當中，以提高一般性轉移支付占比。財政部數(shù)據(jù)顯示，這一舉措大幅提高了一般性轉移支付占比，一般性轉移支付占一般性轉移支付與專項轉移支付總額的比重從2017 年的 61.813%驟增至 2018 年的 89.762%。

　 地方政府債務制度變遷的主要方向是，“開前門、堵后門”，允許地方政府通過發(fā)債籌集資金，但是對地方投融資平臺相關的債務則明令禁止。雖然早在 2010 年國務院就出臺了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）[21]，開始強化對地方政府債務的監(jiān)管，財政部等部委也在

　2012 年聯(lián)合出臺了《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預〔2012〕463 號）[22]，但是更具影響力的文件是國務院 2014 年出臺的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）[23]，也就是常說的“43 號文”。該文件首次“賦予地方政府依法適度舉債權限”（“開前門”），而且“堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債”，“政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”（“堵后門”），從而使得地方政府難以通過投融資平臺舉債，地方政府債務尤其是隱性債務的來源受到明顯監(jiān)管。2017 年 12 月審計署發(fā)布《關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債、遏制隱性債務增量情況的報告》[24]，進一步強調要“堅決遏制隱性債務增量”，而且采取“終身問責，倒查責任”的監(jiān)管思路，從而再度提升了中央對地方政府隱性債務的監(jiān)管強度。

　（二）理論機制與研究假設

　 理論上，轉移支付既可能促使地方政府債務減少，也可能促使地方政府債務增加。一方面，中央對地方政府的轉移支付是無償?shù)难a助，有助于減輕地方政府面臨的財政壓力和財政缺口，從而減少地方政府債務。另一方面，轉移支付會引發(fā)較為突出的道德風險問題，從而激勵地方政府擴大舉債規(guī)模。較為常見的道德風險是“公共池問題”和預算軟約束問題[2][13][25]。所謂“公共池問題”，是指轉移支付的收益由某一特定地區(qū)獲得，但是其成本卻是由整個國家的所有地區(qū)共同分擔，因為中央政府會向全國征稅從而為轉移支付融資。由此，“公共池問題”將會刺激地方政府通過

　支出競爭來獲得中央的轉移支付，從而導致地方政府支出擴張、債務規(guī)模膨脹[26]。所謂預算軟約束問題，是指中央政府通常會對陷入財政困難的地方政府進行“兜底”救助，一旦地方政府事先形成救助預期，很可能會進行策略性舉債[3]，由此出現(xiàn)“轉移支付越多-舉債越多”的局面[27-29]。上述兩方面原因的存在，導致從理論層面分析轉移支付對地方政府債務的影響時，難有定論。

　 針對中國的實證研究大都發(fā)現(xiàn)，轉移支付會導致中國的地方政府債務規(guī)模不斷擴張[11]-[15]。這主要是因為，以 GDP 為核心的地方官員考核機制使得地方政府擁有發(fā)展經(jīng)濟的激勵，從而使得道德風險起到了決定性作用。不過，進一步分類之后，一般性轉移支付和專項轉移支付對地方政府債務的影響很可能是不同的。究其原因，2014 年之前，中央要求地方對專項轉移支付提供配套資金，從而完成特定的目的，由此使得專項轉移支付資金能夠直接帶動地方政府的投資活動。相比之下，一般性轉移支付的用途不受限，可以由地方政府統(tǒng)一調配使用，而且無需提供配套資金。據(jù)此，本文提出如下假設：

　 假設 1：2014 年之前，專項轉移支付會顯著刺激地方政府債務增長，一般性轉移支付對地方政府債務的影響不顯著。

　 但是，2014 年之后，中央加強了對專項轉移支付的監(jiān)管，相繼出臺了《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71 號）[5]等重要文件。在改革和政策實踐過程中，中央大幅減少專項轉移支付規(guī)模、并且很大程度上取消

　了地方政府配套資金的要求，將大量的專項轉移支付項目調整為一般性轉移支付。在此情形下，地方政府通過對專項轉移支付相關項目進行資金配套，進而擴張債務的機制不復存在。換言之，以往由專項轉移支付所要求的配套資金引發(fā)的地方政府“被動負債”機制在 2014 年之后不復存在，專項轉移支付對地方政府債務的刺激效果將會明顯削弱。據(jù)此，本文提出如下假設：

　 假設 2：2014 年之后，專項轉移支付和一般性轉移支付對地方政府債務的影響都不再顯著。

　 在分析了轉移支付可能會因為道德風險刺激地方政府債務擴張這一核心問題之后，另一個更深層次的問題是，地方政府究竟通過什么機制引發(fā)了債務的增長？對此，大多數(shù)已有文獻并沒有進行深入研究。本文認為，之所以轉移支付能夠顯著刺激地方政府增加財政支出、拉動經(jīng)濟增長，其根源在于以 GDP 為核心的地方官員考核機制，而地方政府主導的基建投資在其中發(fā)揮了至關重要的作用。付文林和沈坤榮[30]以及范子英[31]等研究發(fā)現(xiàn)，轉移支付刺激地方政府支出擴張的過程中，對基建投資相關支出的刺激作用尤為明顯。事實上，這與尹恒和朱虹[32]、郭新強和胡永剛[33]、陳思霞和盧盛峰[34]等研究所強調的地方政府財政支出“重基建、輕民生”的特征是一致的。有鑒于此，本文認為轉移支付會刺激地方政府增加基建投資，進而引發(fā)債務擴張。

　 不過，2014 年之后，中央加強了對地方政府債務尤其是隱性債務的管控，2017 年的全國金融工作會議也強調，“各級地方黨

　委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”。在中央的強監(jiān)管之下，近年來基建投資增速明顯放緩，預計 2014 年之后基建投資這一機制可能已經(jīng)減弱。據(jù)此，本文提出如下假設：

　 假設 3：2014 年之前，專項轉移支付刺激債務增長的重要機制之一是通過基建投資實現(xiàn)的，2014 年之后該機制不復存在。

　計 三、研究設計 （一）模型構建

　 綜合考慮轉移支付和地方政府債務數(shù)據(jù)的可得性，本文將使用中國的省級面板數(shù)據(jù)研究轉移支付對地方政府債務的影響，基準 回 歸 主 要 使 用 如 下 回 歸 模 型 ：

�。ǘ�）變量選取和數(shù)據(jù)來源 1.被解釋變量：地方政府債務

　 本文主要使用的被解釋變量是地方政府債務，包括顯性債務和隱性債務。由于目前尚無地方政府債務的官方數(shù)據(jù)，相關研究大都進行估算。其中，劉哲希等[17]從地方融資平臺有息債務的視角，對地方融資平臺的債務余額進行了較為全面的估算。具體而言，雖然目前尚無隱性債務的具體定義、涵蓋范疇，但是使用

　有息債務能夠最大限度地覆蓋地方政府的隱性債務。因為，不管是發(fā)行城投債、其他票據(jù)，還是向銀行借款，抑或是其他形式的借債，都需要或多或少地向對方支付必要的利息。具體測算包括如下幾個步驟：第一步，統(tǒng)計全國所有公開披露信息的地方融資平臺公司的相關數(shù)據(jù)，并將每家地方融資平臺公司的長期借款余額、短期借款余額、應付債券余額、應付票據(jù)余額、一年內到期的非流動性負債余額等所有有息債務進行加總，得到每一家地方融資平臺公司的有息債務余額；第二步，根據(jù)歸屬地，將地方融資平臺公司進行匯總，計算得到全國每一個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的地方融資平臺有息債務余額；第三步，由于部分地方融資平臺債務已經(jīng)納入財政預算的債務管理范圍，所以需要將這一部分債務從隱性債務中剔除。

　 正如劉哲希等[17]所述，基于這一做法計算得到的地方政府隱性債務規(guī)模與 IMF[1]的測算結果較為接近，從而佐證了這一方法的科學性與可靠性。①在實證過程中，本文將地方政府債務增量（ln_debt）的對數(shù)值作為被解釋變量。之所以使用債務增量，是因為每一年的轉移支付都是增量形式，使用債務增量能夠更好地與轉移支付相對應，從而直觀地解釋轉移支付對地方政府債務的影響。

　2.核心解釋變量：轉移支付

　 本文使用的核心解釋變量是轉移支付，包括一般性轉移支付（ln_trans_spe）和專項轉移支付（ln_trans_gen）。自 1994 年

　實施分稅制財政體制以來，轉移支付所包含的具體項目經(jīng)歷過多次調整，2009 年以來則簡化為一般性轉移支付和專項轉移支付兩類。需要說明的是，2018 年以來，中央對一般性轉移支付和專項轉移支付的項下所包含的內容和統(tǒng)計口徑進行了大幅調整，將大量轉移支付項目從專項轉移支付的范疇調整到一般性轉移支付的范疇，并且以“共同財政事權”的名義存在。為了確保統(tǒng)計口徑的一致性，以避免統(tǒng)計口徑大幅調整所導致的系統(tǒng)性偏差，本文基于轉移支付的數(shù)據(jù)情況，將樣本時間段界定為 2010—2017 年。

　3.控制變量

　 在基準回歸中，本文參照相關文獻的做法，主要選擇如下控制變量。第一，地方政府擴張債務的重要原因是拉動經(jīng)濟增長，由此經(jīng)濟增長狀況成為了政府債務的重要決定因素，本文用 GDP增速（gdp）測度經(jīng)濟增長狀況。第二，地方政府官員在追求考核績效時，通常關注與兄弟省份之間的相對排名。地方政府為了提升 GDP 規(guī)模的排名，會加大力度拉動增長，從而影響地方政府債務，因此本文將 GDP 規(guī)模排名（gdp_rank）作為控制變量。第三，地方政府債務的很大一部分源于銀行貸款，而這與貨幣政策的松緊程度密切相關，貨幣政策寬松將會為地方政府舉債創(chuàng)造良好的資金緩解，貨幣政策緊縮則不利于地方政府舉債，為此本文將金融機構人民幣一般貸款加權平均利率（interest）作為貨幣政策的測度指標引入基準回歸方程。第四，中國的老齡化正在快速加劇，老齡化將會導致地方政府的養(yǎng)老支出增加、稅收收入減

　少，從而加重政府債務負擔，因此有必要將老齡化率（aging）納入控制變量范疇。

　 在穩(wěn)健性檢驗部分，本文還將引入另外四個控制變量，從而在更大程度上控制相關因素的影響。這些變量分別是：一般公共預算支出與一般公共預算收入之比（fd）、城鎮(zhèn)化率（urban）、對外開放程度（ln_trade）、人均 GDP 排名（p_gdp_rank）。事實上，賀俊等[11-12]、洪源等[13]、丁杰[14]、李麗珍和劉金林[15]、陳小亮等[35]等已有文獻或多或少地考慮了這些控制變量。需要補充說明的是，如本文假設 3 所述，基建投資是地方政府債務的重要決定因素之一，不過考慮到本文將專門使用中介效應方法檢驗基建投資（ln_infra）的影響，而該方法下中介變量通常不放入控制變量的范疇，因此基準回歸中暫不考慮基建投資的影響，中介效應部分再重點考察。

　 表 1 詳細列出了本文所使用的被解釋變量、解釋變量、控制變量和中介變量的含義、標識和統(tǒng)計性描述。其中，地方政府債務、轉移支付、貿易開放度、基建投資的單位全部是億元；利率、老齡化率、城鎮(zhèn)化率、一般公共預算收支之比、GDP 排名和人均GDP 排名都沒有單位。如前所述，由于 2009 年之前和 2018 年之后轉移支付的統(tǒng)計口徑均存在明顯差異，因此本文選擇2010—2017 年全國 30 個省份（不含西藏）的面板數(shù)據(jù)作為樣本期間。關于數(shù)據(jù)來源，除了債務指標是根據(jù)劉哲希等[17]的方法計算得到的，其余指標全部直接來自國家統(tǒng)計局和財政部網(wǎng)站，

　或者根據(jù)相關數(shù)據(jù)計算得到。在實證分析之前，為了避免極端值的影響，本文使用 winsor2 命令進行了 1%和 99%的縮尾處理。此外，還判斷了所選取變量之間是否存在多重共線性問題。結果顯示，在基準回歸的所有方程中，本文所選取變量的方差膨脹因子（VIF）都小于 4，而且均值都小于 3。根據(jù)經(jīng)驗法則，當單個變量的 VIF 不超過 10 或所有變量 VIF 的均值不超過 6 時，可以認為不存在多重共線性問題。有鑒于此，本文基準回歸中所選擇的變量不存在多重共線性問題。進一步地，在穩(wěn)健性檢驗中加入 4 個控制變量之后，所有回歸中 VIF 的平均值都小于 6，因此總體來看本文所選擇的變量之間不存在明顯的多重共線性問題。

　————①需要說明的是，使用該方法計算地方政府隱性時，個別省份的個別年份算出來的結果是負數(shù)，這可能是因為部分地方融資平臺的信息披露不全所導致的。為了便于計算和分析，將負數(shù)視為 0 進行處理。————

　析 四、實證分析

　 本節(jié)將細致考察轉移支付對地方政府債務的影響，主要包括兩部分內容。一是，基于基準回歸方程（1），對比分析 2014 年前后轉移支付對地方政府債務的影響。二是，從多個角度進行穩(wěn)健性檢驗，進一步證實基準回歸結果的可靠性。

�。ㄒ唬┗鶞驶貧w結果

　基準回歸的結果如表 2 所示。從表 2 第（1）列和第（2）列可以看出，2014 年之前，專項轉移支付導致地方政府債務不斷增長，并且該結果在 5%的顯著性水平下顯著。相比之下，一般性轉移支付對地方政府債務的影響并不顯著，由此可知假設 1 得到驗證。進一步地，從表 2 第（3）列和第（4）列可以看出，2014年之后，無論是專項轉移支付還是一般性轉移支付，都不會對地方政府債務產(chǎn)生刺激作用，由此可知假設 2 得到驗證。具體而言，在 2014 年之前，由于中央下發(fā)的專項轉移支付需要地方政府配套資金，這很容易引發(fā)道德風險問題，從而導致地方政府債務增長。不過，在 2014 年之后，由于中央對地方政府債務和轉移支付的監(jiān)管雙雙趨緊，并且專門強調，“中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金”，由此導致專項轉移支付對地方政府債務的刺激作用不再顯著。與專項轉移支付相比，一般性轉移支付對地方政府債務的影響在 2014 年前后均不顯著，可見一般性轉移支付引發(fā)的道德風險問題比專項轉移支付要弱。

�。ǘ�）穩(wěn)健性檢驗

　 首先，考慮內生性問題。由于各省獲得的轉移支付并不是隨機的，可能存在某些不可觀測的變量同時影響轉移支付和政府債務，進而導致方程（1）的回歸結果因內生性問題而產(chǎn)生偏差。不僅如此，轉移支付在一定程度上被視為中央對地方政府的救助，債務負擔偏重的省份獲得的轉移支付會偏多，導致二者之間存在反向因果關系，這同樣會帶來內生性問題�？梢姡�需要對內生性

　問題加以考慮。不過，正如吳敏等[10]①所述，在中國的制度背景下，為轉移支付尋找工具變量是十分困難的，在使用省級數(shù)據(jù)的時候這一困難尤為突出。有鑒于此，本文主要使用滯后 1 期的解釋變量進行回歸，從而部分地消除內生性問題�；貧w結果如表3 的 Panel A 部分所示�？梢钥闯�，考慮內生性之后的回歸結果與基準回歸保持一致。

　 其次，增加控制變量。為了進一步驗證基準回歸結果的可靠性，在基準模型基礎上增加一般公共預算支出與一般公共預算收入之比（fd）、城鎮(zhèn)化率（urban）、對外開放程度（ln_trade）、人均 GDP 排名（p_gdp_rank）這 4 個控制變量，從而避免遺漏變量導致的估計偏差。從表 3 的 Panel B 部分來看，加入控制變量之后，基準回歸結果仍然成立，一般性轉移支付對地方政府債務的影響在 2014 年前后都不顯著，專項轉移支付對地方政府債務的影響在 2014年之前顯著為正，但是 2014 年之后則不再顯著。

　最后，不再對數(shù)據(jù)進行縮尾處理。在基準回歸的時候，為了避免極端值的影響，本文對前后 1%的極端值進行了縮尾處理。作為穩(wěn)健性檢驗，此處不再進行縮尾處理，直接使用原始數(shù)據(jù)進行回歸，結果如表 3 的 Panel C 部分所示�？梢钥闯�，此時的回歸結果與基準回歸仍然一致，從而進一步證實了假設 1 和假設 2。

　————①進一步地，本文還參照吳敏等[10]的做法，選擇用全國范圍內某一類轉移支付的總額與中西部地區(qū)虛擬變量的交互項作為各個省份所獲得的該類型轉移支付的工具變量，使用 2SLS方法回歸發(fā)現(xiàn)，此時的回歸結果仍然與基準回歸保持一致，不過正如吳敏等[10]所提醒的，該工具變量是弱工具變量，因此文中沒有列出相關結果。———— 析 五、基于中介效應的影響機制分析

　 如前所述，已有文獻在探尋轉移支付對地方政府債務的影響時，大都只是從道德風險的角度解釋了轉移支付對地方政府債務的影響。與之相關的深層次問題是，在道德風險的影響之下，地方政府究竟通過什么機制擴大了債務融資的規(guī)模？找到這一問題

　的答案，才能更加清晰地把握轉移支付影響地方政府債務的完整邏輯鏈條，從而更好地找到應對之策。本文在假設 3 中提出，基建投資很可能是轉移支付影響地方政府債務的一條重要機制。在轉移支付引發(fā)的道德風險的驅動之下，地方政府將大量財力投入到基礎設施建設，這在拉動經(jīng)濟增長的同時也導致地方政府債務規(guī)模不斷擴張。本部分將使用中介效應方法，檢驗轉移支付是否真的通過基建投資這條機制刺激了地方政府債務的擴張。

　 中介效應方法是文獻中常用的機制分析方法之一。雖然中介效應的具體檢驗方法有多種，不過均存在一定的優(yōu)點和缺點�？傮w而言，溫忠麟等[36]在 Sobel[37]以及 Baron 和 Kenny（1986）[38]等研究基礎上提出的中介效應檢驗程序能夠較好地控制第一類和第二類錯誤的概率，因此得到了較為廣泛的應用。有鑒于此，本文參考溫忠麟等[36]提出的中介效應檢驗步驟，設計如下方程組，以檢驗基建投資是否具有中介效應：

　從表 4 匯報的中介效應檢驗結果可以看出，2014 年之前，對專項轉移支付而言，基建投資的中介效應是存在的，專項轉移支付的確可以通過增加基建投資，進而刺激地方政府債務規(guī)模的擴張。正如付文林和沈坤榮[30]等研究所強調的，財政支出刺激地方政府增加財政支出的時候，對基建投資的刺激作用更加明顯，而這

　也是專項轉移支付所觸發(fā)的道德風險行為的具體表現(xiàn)。不過，對一般性轉移支付而言，基建投資的中介效應并不存在，這與基準回歸的結論也是相契合的。表 4 的檢驗結果還表明，2014 年之后不管是對專項轉移支付而言，還是對一般性轉移支付而言，基建投資的中介效應不再成立，從而證實了假設 3。

　事實上，2014 年以來基建投資中介效應不顯著的結果，與近年來中國基建投資的增速持續(xù)下滑的典型事實能夠相互印證。究其原因，由于地方政府債務負擔不斷加劇，中央加強了對地方政府的監(jiān)管，在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》明確提出“要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”，這在一定程度上限制了

　地方政府的道德風險行為，阻礙了地方政府通過基建投資拉動經(jīng)濟增長的動機，也就限制了轉移支付對地方政府債務的刺激作用。

　盡管如此，這并非意味著基建投資的影響在所有地區(qū)都不存在、不需要關注，對于基建投資規(guī)模較大的地區(qū)而言，仍然需要引起足夠的重視。表 5 按照基建投資規(guī)模的中位數(shù)對不同地區(qū)進行分組，設置虛擬變量，并重點關注這一虛擬變量與轉移支付交互項的系數(shù)及其顯著性。同時，也分別考察了兩類轉移支付對顯性債務和隱性債務的差異化影響。第（1）列回歸結果顯示，與基建投資規(guī)模較小的地區(qū)相比，基建投資規(guī)模較大的地區(qū)的專項轉移支付更能拉動隱性債務增長，并且這一差異在 5%的統(tǒng)計水平下顯著。第（2）、（3）、（4）列結果顯示，在其他情況下，基建投資規(guī)模的大小并不能改變轉移支付對地方政府債務的影響�？梢姡瑢τ诨�建投資規(guī)模較大的地區(qū)而言，仍要警惕專項轉移支付所帶來的隱性債務風險。

　 議 六、結論與政策建議

　 由于道德風險問題的存在，轉移支付會刺激地方政府加大舉債規(guī)模，這一觀點得到了不少研究的證實。2014 年以來，中央采取了一系列舉措以完善轉移支付制度，重點方向之一是提高一般性轉移支付占比、降低專項轉移支付占比。同時，中央對地方政府舉債行為的監(jiān)管也日趨嚴格。那么，這些改革舉措是否會改變轉移支付對地方政府債務的影響？本文使用 2010—2017 年全國30 個省份（不含西藏）的面板數(shù)據(jù)，實證研究了 2014 年前后轉移支付對地方政府債務的影響及其背后的作用機制。實證結果表明：2014 年之前，一般性轉移支付對地方政府債務的影響不顯著，但是專項轉移支付卻會顯著促進地方政府債務增長；2014 年以后，一般性轉移支付和專項轉移支付對地方政府債務的影響都不在顯著。不難發(fā)現(xiàn)，2014 年以來中央對轉移支付的結構優(yōu)化和對地方政府債務的監(jiān)管已經(jīng)起到一定作用，尤其是減輕了專項轉移支付對地方政府債務的刺激作用。不過，進一步的實證分析表明，對于基建投資規(guī)模較大的地區(qū)而言，專項轉移支付仍然會帶動地方政府隱性債務規(guī)模的增長，從而加劇相關地區(qū)的隱性債務風險，對此應該引起重視。

　 本文的實證發(fā)現(xiàn)具有較為重要的現(xiàn)實意義和政策啟示。在新冠肺炎疫情沖擊等國內外復雜經(jīng)濟形勢的沖擊之下，中國經(jīng)濟面臨較為嚴峻的挑戰(zhàn)，2020 年政府工作報告明確指出，“當前和今

　后一個時期，我國發(fā)展面臨風險挑戰(zhàn)前所未有”。為了應對“前所未有”的挑戰(zhàn)，中央要求“積極的財政政策要更加積極有為”，其中的關鍵舉措之一是，“財政赤字規(guī)模比去年增加 1 萬億元，同時發(fā)行 1 萬億元抗疫特別國債”，“上述 2 萬億元全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民”。此外，政府工作報告要求重點支持“兩新一重”建設，即加強新型基礎設施建設、新型城鎮(zhèn)化建設以及交通、水利等重大工程建設。一方面是大規(guī)模轉移支付資金陸續(xù)下發(fā)給地方政府，另一方面是大量“兩新一重”項目建設相繼開工，如果不對地方政府行為進行嚴格監(jiān)管，很有可能出現(xiàn)以往的局面，即地方政府在獲取轉移支付資金開工建設的過程中，通過其他形式籌集資金以進一步加大投資規(guī)模，最終導致地方政府債務尤其是隱性債務風險加劇。

　 有鑒于此，本文建議，第一，中央政府應該進一步加強對轉移支付的監(jiān)管，尤其要加強對專項轉移支付的監(jiān)管，避免地方政府將轉移支付資金過多地用于基建等領域。事實上，國務院早在2014 年出臺的《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》[23]就提出要“完善轉移支付績效評價制度”，“建立激勵約束機制，采取適當獎懲等方式”，引導地方將轉移支付資金投入到民生領域。2015 年，中央還曾出臺了《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》[18，以強化對專項轉移支付的績效考核。未來，應該確保相關政策落實到位。第二，中央政府除了加強對地方政府行為的監(jiān)管，還應該切實改變以經(jīng)濟增長為重要目標的

　地方官員考核機制，打消地方政府“穩(wěn)增長”的顧慮，從而真正消除道德風險問題，讓地方政府將轉移支付資金用于民生相關領域，而非基建投資等更容易實現(xiàn)“穩(wěn)增長”目標的領域，從而切實提高居民的幸福感與獲得感。

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