地方人大立法人才培養(yǎng)機(jī)制的研究的調(diào)研報(bào)告

　在法治國(guó)家里，立法是政治舞臺(tái)上最具分量、最具挑戰(zhàn)性的角色。一部良法的誕生一定出自“杰出的”、“非凡的”立法人才之手，沒(méi)有優(yōu)秀的人才作保障，立法的質(zhì)量和成效必將大打折扣。隨著《立法法》的修改，設(shè)區(qū)的市賦予了更多的立法權(quán)限，有立法權(quán)的主體數(shù)量驟增，立法的積極性高漲，但立法人才稀缺，立法力量薄弱，立法經(jīng)驗(yàn)不足，立法能力不高，立法人員配備不夠的現(xiàn)狀，也給地方立法帶來(lái)了全新挑戰(zhàn)，嚴(yán)峻考驗(yàn)著地方人大的立法能力。

　 一、問(wèn)題存因

　 （一）立法理念不高。一些地方人大之前沒(méi)有立法權(quán)的要求，也沒(méi)有參與過(guò)立法的相關(guān)過(guò)程，沒(méi)有在思想上認(rèn)識(shí)過(guò)“由誰(shuí)立法？為誰(shuí)立法？立什么法？如何立法？”的問(wèn)題。獲得立法權(quán)后，思想準(zhǔn)備不足，理念陳舊，仍然固守傳統(tǒng)體制或慣性思維下的“管理式立法”、“命令式立法”，科學(xué)立法、民主立法、依法立法的理念和意識(shí)不濃，比如片面強(qiáng)調(diào)和突出本部門利益，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力，忽視對(duì)公民

　合法權(quán)益的保護(hù)，虛化政府部門的責(zé)任和義務(wù)，有的只關(guān)注本部門的利益，無(wú)視立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)作用等等。

　 地方立法權(quán)擴(kuò)容后，有的地方人大急于行使立法權(quán)，把立法變成了政績(jī)沖動(dòng)，把嚴(yán)肅的治國(guó)理政的行為變成了隨意的、景觀性的盲目跟風(fēng)。對(duì)立法的必要性和可能性缺乏有效論證，對(duì)立法的范圍和技術(shù)缺乏深入研究，盲目攀比，照搬照抄，重復(fù)雷同，只重?cái)?shù)量，沒(méi)有質(zhì)量，沒(méi)有突出地方社會(huì)發(fā)展的實(shí)情和特色，沒(méi)有針對(duì)性、實(shí)用性，沒(méi)有體現(xiàn)出通過(guò)立法推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高社會(huì)治理能力，實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障，為改革服務(wù)的立法目的，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)立法向民生立法，從數(shù)量型立法向質(zhì)量型立法，從管理型立法向服務(wù)型立法，從粗獷型立法向精細(xì)化立法的理念轉(zhuǎn)型、重心轉(zhuǎn)變。

　 第二，立法經(jīng)驗(yàn)不足。在《立法法》修改之前，設(shè)區(qū)市的地方人大基本上沒(méi)有設(shè)置法制委員會(huì)或?qū)ｉT的立法工作機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有什么立法任務(wù)，由于快速地經(jīng)歷從無(wú)到有的立法權(quán)擴(kuò)容，沒(méi)有任何中間環(huán)節(jié)或緩沖試驗(yàn)、試點(diǎn)，立法經(jīng)驗(yàn)顯得異常的匱乏或蒼白，這種匱乏不僅包括要起草什么樣的法案缺乏經(jīng)驗(yàn)，而且還包括對(duì)于立法事項(xiàng)的選擇、立法

　程序的運(yùn)行、立法草案的審議、通過(guò)和執(zhí)行等諸多事項(xiàng)都不甚了解，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中對(duì)如何立法？如何立出高質(zhì)量的法？立出管用之法、特色之法普遍思路不明，判斷不清，經(jīng)驗(yàn)不夠，底氣不足，存在著為立法而立法的情形，這些難以避免立法的粗糙，影響和制約到了法規(guī)的質(zhì)量。

　 立法工作本是專業(yè)性、系統(tǒng)性、綜合性比較強(qiáng)的工作，有著嚴(yán)格的權(quán)限、嚴(yán)格的程序、嚴(yán)格的質(zhì)量要求，不是一朝一夕可以完成之事，也不是在規(guī)定的某一時(shí)段內(nèi)必須完成之事，需要長(zhǎng)時(shí)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，有的地方不顧立法人才欠缺、立法能力不足的現(xiàn)實(shí)，仍然下任務(wù)、下指標(biāo)完成立法項(xiàng)目，由于剛起步，經(jīng)驗(yàn)少，要么，無(wú)所適從、無(wú)的放矢，對(duì)立法所涉及到上位法及相關(guān)的法律法規(guī)不清楚、不掌握，對(duì)所涉及的立法項(xiàng)目論證不夠，見子打子、照搬照抄，重復(fù)立法、選擇性立法；要么，貪大求多，急功冒進(jìn)，重形式、輕結(jié)果，重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量，與上位法抵觸、沖突，缺乏針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性，浪費(fèi)了立法資源，導(dǎo)致所立之法不好用，不管用，成了擺設(shè)。

　 第三、立法人才缺失。實(shí)踐中，地方人大常委會(huì)委

　員、地方人大專門委員會(huì)委員以及代表的產(chǎn)生并不以法律專業(yè)能力為必要條件，而更多地強(qiáng)調(diào)人員的代表性和廣泛性，就法律知識(shí)背景而言，很多沒(méi)有受過(guò)系統(tǒng)的法學(xué)及相關(guān)法律專業(yè)知識(shí)教育，對(duì)制定地方性法規(guī)所依據(jù)的法律、行政法規(guī)缺乏必要的了解。

　 還由于體制上的原因，長(zhǎng)期以來(lái)，地方人大及其常委會(huì)成了退休二線的“養(yǎng)老院”，主要工作是程序性的、常規(guī)性的，重點(diǎn)放在聽取“一府兩院”的工作報(bào)告，監(jiān)督檢查，組織視察，選舉罷免代表等工作，對(duì)立法隊(duì)伍的力量配置和功能發(fā)揮重視不夠，立法的積極性、主動(dòng)性不高，加之，委員三分之二以上是兼職，本職工作本身就非常繁忙，沒(méi)有充足的時(shí)間學(xué)習(xí)、調(diào)研，很難發(fā)揮應(yīng)有的立法作用。

　 實(shí)踐中，我們對(duì)立法人員的選拔，完全按照統(tǒng)一的公務(wù)員考試進(jìn)行，缺乏專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化的考察和任用機(jī)制。同時(shí)，高校中的法學(xué)教育過(guò)分強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)學(xué)生成為法官或律師，普遍缺乏對(duì)專門立法人才的培養(yǎng)，地方立法所需要的具有宏觀視野、綜合決策的復(fù)合型人才匱乏。兼職委員多，在審議法規(guī)草案時(shí)，較少發(fā)言，或者即使發(fā)言，也僅僅

　是表態(tài)性的發(fā)言，難以做到有建設(shè)性的專業(yè)性發(fā)言。雖然嘗試第三方參與立法，但是在參與的規(guī)模、效果以及規(guī)范性方面不盡如人意，導(dǎo)致，理論與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，實(shí)施效果不佳，立法質(zhì)量也是參差不齊。

　 早在 2011 年中央 7 號(hào)文件就已經(jīng)指出，要“進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作人才隊(duì)伍建設(shè)，著力培養(yǎng)一批國(guó)家級(jí)立法工作領(lǐng)軍人才、專家級(jí)立法工作骨干人才以及素質(zhì)優(yōu)良的立法工作專業(yè)人才。”《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也明確指出，推進(jìn)法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平，增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例。依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問(wèn)制度。突出政治標(biāo)準(zhǔn)，把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。隨后，2016 年中共中央辦公廳又印發(fā)了《從律師和法學(xué)專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》的通知，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)，提高立法工作者的政治素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)和實(shí)踐能力。

　 《立法法》修改后，立法主體擴(kuò)容帶來(lái)了立法數(shù)量

　的成倍增長(zhǎng)，此時(shí)“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題。”“不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”要制定出人民群眾滿意、管用、能解決問(wèn)題的法律，必須加快立法人才隊(duì)伍建設(shè)。

　 黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記針對(duì)立法工作提出了一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略，鮮明地提出全面依法治國(guó)首先要有法可依，堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用；鮮明地提出實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要；鮮明地提出完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，使社會(huì)主義法治成為良法善治；鮮明地提出健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用；鮮明地提出立法人員必須具有很高的思想政治素質(zhì)，具備遵循規(guī)律、發(fā)揚(yáng)民主、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、凝聚共識(shí)的能力等，這些都為新時(shí)期加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，重視和提高立法隊(duì)伍建設(shè)提供了重要指導(dǎo)。

　 二、出路對(duì)策

　(一）完善立法工作機(jī)構(gòu)。積極推動(dòng)相關(guān)立法機(jī)構(gòu)的成立與設(shè)置，適當(dāng)增加或調(diào)整崗位編制，使依法立法、科學(xué)立法、民主立法有平臺(tái)支撐。注重從源頭上抓立法隊(duì)伍建設(shè)，選撥、吸引具有一定立法研究水平的高校法學(xué)畢業(yè)生或有一定立法經(jīng)驗(yàn)的人才進(jìn)入法工委工作；依托立法規(guī)劃和立法項(xiàng)目，面向社會(huì)公開招聘急需的地方人大立法工作人員，在人員招錄和引進(jìn)人才時(shí)，注意兼顧理論與實(shí)務(wù)、學(xué)歷與經(jīng)歷、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。提高地方人大立法人員的物質(zhì)待遇，改善其工作條件，確保地方立法機(jī)關(guān)能吸引和留住優(yōu)秀立法人才；投入必要的專項(xiàng)資金，配齊專門人才，明確職能職責(zé)，細(xì)化工作措施，確保機(jī)構(gòu)設(shè)置到位，人才配備到位，支持高層次、專業(yè)化的立法人才隊(duì)伍脫穎而出，為培養(yǎng)結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)過(guò)硬的立法隊(duì)伍提供常態(tài)化的人才保障，推動(dòng)地方立法工作逐步邁上規(guī)范化、法治化、常態(tài)化的軌道。

　 （二）探索充分調(diào)動(dòng)地方立法積極性、創(chuàng)造性的有效機(jī)制。

　 健全人才培訓(xùn)機(jī)制。建立立法學(xué)專業(yè)學(xué)科，探索高

　層次地方立法人才培養(yǎng)模式，將地方立法人才培養(yǎng)列入高校培養(yǎng)計(jì)劃，形成從本科到博士的立法學(xué)人才系統(tǒng)培養(yǎng)，使法學(xué)畢業(yè)生不僅能勝任法官、檢察官、律師等職業(yè)，還能勝任地方人大立法、行政政策制定等事務(wù)，鞏固立法人才的根基；制訂系統(tǒng)、周密的培訓(xùn)計(jì)劃，通過(guò)多形式、多渠道的立法培訓(xùn)，盡快熟悉立法工作流程及其要求，熟練掌握立法相關(guān)知識(shí)及其技能技巧，及時(shí)把握相關(guān)前沿理論和立法動(dòng)態(tài)，從整體上促進(jìn)地方立法人員對(duì)立法知識(shí)和技能的掌握；發(fā)揮“傳幫帶”的優(yōu)勢(shì)作用，通過(guò)人大工作的資深立法工作者來(lái)指導(dǎo)新進(jìn)的立法工作者，通過(guò)定期的培訓(xùn)考核，專題講座等方式，增強(qiáng)地方立法機(jī)關(guān)的法治意識(shí)和法治思維。

　 創(chuàng)新人才交流機(jī)制。在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、律師事務(wù)所等法律共同體之間跨界進(jìn)行人才的交流互動(dòng)，通過(guò)部門互換、經(jīng)驗(yàn)溝通等方式，激發(fā)地方法治工作隊(duì)伍的活力，帶動(dòng)地方人大立法整體能力和素質(zhì)的顯著提升。

　 完善咨詢協(xié)商機(jī)制。建立與其他州、市的常態(tài)化交流平臺(tái)，準(zhǔn)確把握好設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的權(quán)力的內(nèi)涵和外延，分享地方立法中的經(jīng)驗(yàn)得失，吸收借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，少

　走彎路；建立與地方高校、律所等立法資源豐富的單位的合作咨詢渠道，充分發(fā)揮高等院校的立法參謀作用，將其塑造為科學(xué)立法的重要平臺(tái)和民主立法的橋梁紐帶；建立與司法、行政等部門的常態(tài)化對(duì)接，建立區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）基層立法聯(lián)系點(diǎn)或工作站。通過(guò)“借腦”方式，發(fā)揮“智庫(kù)”作用，形成更為專業(yè)的立法評(píng)估、監(jiān)督、決策團(tuán)隊(duì)，注重立法論證、咨詢、評(píng)估等立法工作的規(guī)律性研究，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。

　 嘗試建立專職立法人員制度。按照規(guī)定要求及法定程序，適當(dāng)、適度、適時(shí)增加具有法律專業(yè)背景或法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人大專職常委人數(shù)。規(guī)范專職立法人員在學(xué)識(shí)、工作經(jīng)歷等方面的任職條件，借鑒西方的立法助理制度，為地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)組成人員配備專職法律助理，由他們來(lái)協(xié)助地方人大代表進(jìn)行其本職工作內(nèi)的立法事項(xiàng)。

　 最后，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，推動(dòng)制定《立法官法》�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。”提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵是立法人才，我國(guó)已有《法官法》、

　《檢察官法》、《律師法》，卻沒(méi)有專門針對(duì)立法工作人員的職業(yè)規(guī)范。嚴(yán)格的職業(yè)行為規(guī)范是樹立良好職業(yè)形象的保證，是確保職業(yè)走向成熟的重要標(biāo)志。“法律職業(yè)資格考試”中的法律職業(yè)，不僅包括法官、檢察官、律師，還包括立法人員，考試不僅是考法官、檢察官、律師，還應(yīng)考立法人員，把立法職業(yè)資格準(zhǔn)入排除在外，是欠妥的。

　從某種意義上講，立法是法治的源頭，立法工作對(duì)社會(huì)的影響更大，它直接關(guān)系到法規(guī)的質(zhì)量和法治的成敗，立法者是如神明般智慧的高人，素質(zhì)要求更高，更需要規(guī)范。立法工作人員應(yīng)該有自己的職業(yè)準(zhǔn)入，應(yīng)該有自己的等級(jí)或職級(jí)，制定一部《立法官法》，使立法工作者的選拔與管理有法可依，使立法工作者與法官、檢察官、律師一樣有一種群體歸屬感和榮譽(yù)感，必將能夠引導(dǎo)該職業(yè)的發(fā)展與完善。

　以下是附送一段心得，僅供參考。下載可自行刪除：

　人是懸掛于自己編織的意義之網(wǎng)的動(dòng)物，如果離開了這一張意義之網(wǎng)，人其實(shí)與動(dòng)物沒(méi)什么區(qū)別。只是，與其他人不同的是，我們這些人讀了太多的書，思考過(guò)了太多的問(wèn)題，到了最后卻再

　也無(wú)法像其他人那樣照搬一個(gè)或是宗教教義、或是普世價(jià)值這樣的一個(gè)東西來(lái)做自己的意義之網(wǎng)。對(duì)于生命的意義，我們尋找著、懷疑著，像一只小貓一樣，在地面上輕柔地探出自己的腳步卻警惕地盯著四周時(shí)刻準(zhǔn)備收回。于是，有著無(wú)數(shù)個(gè)夜晚，我們?cè)诠聼粝录澎o地思考著，卻很難確定自己找到了正確的方向，這就是我們這些人的痛苦之源。

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