擴(kuò)大人民民主，優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)

　論文導(dǎo)讀：通過對上述資料的分析，我們可以看出，選舉法第五次修改前，我國人大代表選舉制度在代表結(jié)構(gòu)上主要存在兩方面的問題：第一，城鄉(xiāng)代表比例差距較大，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市每一代表所代表的人口數(shù)。全國人大常委會(huì)副委員長兼秘書長盛華仁指出：“值得重視的是，近幾屆全國人大代表構(gòu)成中，工人和農(nóng)民代表比例呈下降趨勢，尤其是一線的工人、農(nóng)民代表人數(shù)偏少。人大代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化不但要解決城鄉(xiāng)代表比例差異的問題，還需要解決官員代表多，基層代表，尤其是工人和農(nóng)民代表少的問題。關(guān)鍵詞：相同比例，代表結(jié)構(gòu)，農(nóng)民代表，官員代表

　一、引子 在十七大報(bào)告中，胡錦濤提到“保障人大代表依法行使職權(quán)，密切人大代表同人民的聯(lián)系，建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。這一建議提出以后，社會(huì)各界反響強(qiáng)烈，一些專家學(xué)者建議修改我國現(xiàn)行的《選舉法》，以擴(kuò)大人民民主，更好的保障人民尤其是占我國人口大多數(shù)的農(nóng)民的權(quán)益。

　根據(jù) 2010 年 3 月 14 日第十一屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉的決定》，我國的選舉法進(jìn)行了第五次修正。修改后的選舉法規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者本級(jí)選舉委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域所轄的下一級(jí)各行政區(qū)域或者各選區(qū)的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，

　以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配”， “全國人民代表大會(huì)代表名額，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配”，“ 全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表”。

　《憲法》明確規(guī)定，“一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”而作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大是一個(gè)代議機(jī)構(gòu)，其主要運(yùn)作是通過人大代表來實(shí)現(xiàn)的。因此，人大代表的結(jié)構(gòu)和組成是否科學(xué)、是否能夠準(zhǔn)確地代表社會(huì)各階層的利益，直接影響到人大制度職能的發(fā)揮。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表，增加適當(dāng)數(shù)量的基層代表，目的是保障每一位具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的公民都能享有和實(shí)現(xiàn)憲法和法律賦予的平等權(quán)利。論文參考。它符合憲法規(guī)定的公民在法律面前一律平等的原則，有利于保障包括農(nóng)民在內(nèi)的廣大群眾切實(shí)能依法行使選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利，并將為“新農(nóng)村”的建設(shè)提供政治保障、立法保障和權(quán)利保障。

　二、我國人大代表選舉制度的演變及現(xiàn)狀 新中國成立后，我國在人大代表選舉中一直實(shí)行的是按比例原則配置選舉權(quán)制度。

　1953 年 2 月 11 日，我國第一部選舉法在中央人民政府委員會(huì)第二十

　二次會(huì)議上獲得通過。這一法律明確規(guī)定，城鄉(xiāng)人大代表可以代表不同的選民人數(shù)。在選舉全國人大代表時(shí)，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表的人口數(shù)的八倍，也就是說，農(nóng)村每一選民的實(shí)際選舉權(quán)是城市每一選民的八分之一。

　1979 年 7 月 1 日，我國第二部選舉法即現(xiàn)行選舉法，由五屆全國人大第二次會(huì)議通過。有關(guān)人大代表選舉中城鄉(xiāng)不同比例的規(guī)定，在這一法律中沒有變化。

　1995 年 2 月 28 日，我國第三次修改了現(xiàn)行選舉法。這次修改，將原來全國和省、自治區(qū)這兩級(jí)人大代表中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，從原來的八比一、五比一，統(tǒng)一改為四比一。論文參考。

　2010 年 3 月 14 日，我國第五次修改了選舉法。修改后的選舉法規(guī)定了對全國人民代表大會(huì)代表和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則進(jìn)行，并且特別強(qiáng)調(diào)了人大代表的廣泛性，增加了應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表的規(guī)定。

　三、我國人大代表選舉制度在代表結(jié)構(gòu)方面存在的問題及成因 通過對上述資料的分析，我們可以看出，選舉法第五次修改前，我國人大代表選舉制度在代表結(jié)構(gòu)上主要存在兩方面的問題：第一，城鄉(xiāng)代表比例差距較大，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市每一代表所代表的人口數(shù)；第二，在人大代表的廣泛性上還存在問題，目前比較突出的是領(lǐng)導(dǎo)干部和基層群眾的比例差距較大。

　我國之所以在城鄉(xiāng)代表的選舉上做出不同規(guī)定，主要是因?yàn)槲覈�人口�?gòu)成的工農(nóng)比例相差非常懸殊，如果按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分配代表名額，農(nóng)民代表所占的比例就會(huì)大大超過工人代表的比例。只有規(guī)定城市和鄉(xiāng)村代表分別代表不同的人口比例，才能保證工人階級(jí)在各級(jí)人大代表中占相對多數(shù)。正如鄧小平同志在 1953 年關(guān)于選舉法草案的說明中指出的，“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實(shí)地反映我國的現(xiàn)實(shí)生活，才能使全國各民族各階層在各級(jí)人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇��?rdquo;，“隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度”，“過渡到更為平等和完全平等的選舉”。[1] 人大代表選舉制度在代表結(jié)構(gòu)上另外一個(gè)值得我們關(guān)注的問題是領(lǐng)導(dǎo)干部比例偏高，而基層群眾，尤其是農(nóng)民和工人的比例偏低。全國人大常委會(huì)副委員長兼秘書長盛華仁指出：“值得重視的是，近幾屆全國人大代表構(gòu)成中，工人和農(nóng)民代表比例呈下降趨勢，尤其是一線的工人、農(nóng)民代表人數(shù)偏少。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前領(lǐng)導(dǎo)干部占人大代表的比例已經(jīng)達(dá)到了 50%以上。以深圳市福田區(qū)為例，該區(qū)四屆人大共有代表 174 名，其中區(qū)委、區(qū)政府和“兩院”領(lǐng)導(dǎo)及區(qū)人大常委會(huì)組成人員 28 人，占 16%；其他國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人和工作人員 45 人，占 28.5%；企業(yè)高層管理人員包括董事長、總經(jīng)理 56 人，占 32.1%；各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部代表占 70%左右。[2]究其原因，普遍認(rèn)為有兩點(diǎn)：第一，領(lǐng)導(dǎo)干部的整體素質(zhì)較高、占位高，考慮問題比較全面；第二，我們在工作觀念上還存在問題，將被選舉為人大代表只視為一種榮譽(yù)，卻忽

　視了作為一名人大代表的職責(zé)，即為人民服務(wù)，為人民排憂解難。

　四、優(yōu)化我國人大代表結(jié)構(gòu)的必要性 “選舉的平等性，包含兩層含義”，全國人大法律委員會(huì)委員張春生解釋道，“一是投票權(quán)相等，一人一票；二是每一票的價(jià)值相等，一票一值。”受到政治、文化等各方面因素的影響，我國人大代表的選舉在過去只實(shí)現(xiàn)了部分平等，還存在城鄉(xiāng)代表的比例差別，但是，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，人民民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)“一票一值”不但是必要的也是可行的。

　從理論上講，只有農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)相同，才能稱之為選舉權(quán)的完全平等。隨著形勢的發(fā)展，特別是改革開放近三十年來，我國各方面的情況都發(fā)生了較大的變化。這種變化表現(xiàn)為，在廣大現(xiàn)代農(nóng)民中不乏各類優(yōu)秀人才，他們深入了解農(nóng)村的情況，能代表普通農(nóng)民的意愿，并以此為基點(diǎn)來考慮國家的前途和自身的發(fā)展。因此，擴(kuò)大農(nóng)民代表所占的代表比例，實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)的完全平等，有助于進(jìn)一步提高人民代表大會(huì)在我國現(xiàn)實(shí)生活中的地位和作用。從農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程看，如今的城鄉(xiāng)人口比例也發(fā)生了根本性變化。有數(shù)字為證：我國居住在城市和農(nóng)村的居民人數(shù)比例已經(jīng)由 1953 年的 13：87，1979 年的 18：82，1995 年的 30：70，發(fā)展到 2009 年的 46.6：54，4。從 1995 年至今，我國城鄉(xiāng)居民人數(shù)比例平均每年長消一個(gè)百分點(diǎn)以上。按目前的城市化和工業(yè)化發(fā)展勢頭，到 2015 年我國的城鄉(xiāng)居民人口構(gòu)成比例會(huì)達(dá)到甚至超過 50：50，而到 2020 年，將很可能會(huì)有高達(dá) 60%左右的人居住在城市里。[3]從農(nóng)村社會(huì)階層構(gòu)成看。農(nóng)村

　近三十年改革開放的結(jié)果之一，就是使農(nóng)村的社會(huì)階層構(gòu)成發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外貿(mào)企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶、私營業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員農(nóng)民工等社會(huì)階層。單憑農(nóng)村戶口來確認(rèn)農(nóng)民身份，并將他們簡單地排除在工人階級(jí)、知識(shí)分子行列之外，有失公允。

　人大代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化不但要解決城鄉(xiāng)代表比例差異的問題，還需要解決官員代表多，基層代表，尤其是工人和農(nóng)民代表少的問題。

　官員雖然見多識(shí)廣，作為人大代表具有諸多優(yōu)勢，但也存在一定的弊端。首先，官員代表過多，阻礙了基層利益的表達(dá)。官員占的比例、數(shù)額太多，來自基層的代表肯定就會(huì)很少。作為官員，他們處于社會(huì)管理者的地位，相對被管理者的公眾來說有其特殊利益，在涉及許多公共事務(wù)時(shí)，他們的意見不能完全代表公眾甚至與公眾站在對立面。論文參考。基層代表身處官員扎堆的人大代表圈子中，又豈敢斗膽建言？又怎能如實(shí)反映社情民意呢？因此，官員代表不但無法成為真正的公眾利益代表，而且其所占比例過多還有可能影響基層利益的表達(dá)。其次，官員代表過多將在一定程度上影響人大所具有的立法、監(jiān)督職能。人大是代議機(jī)關(guān)，如果官員代表過多，不利于旨在制約“一府兩院”權(quán)力的相關(guān)決議案的通過，不利于通過立法、監(jiān)督等手段對“一府兩院”形成必要的制約。官員既作“運(yùn)動(dòng)員”，又作“裁判員”，就會(huì)出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的尷尬情況，很難公正履行代表職責(zé)。再次，代表結(jié)構(gòu)失衡影響了代表群體作用的發(fā)揮。官員代表日常工作繁忙，很難在閉會(huì)期間開展調(diào)研活動(dòng)，也就不能全面、真實(shí)地了解情況，履行人大代

　表職責(zé)的質(zhì)量就會(huì)大打折扣。

　我們應(yīng)該承認(rèn)，農(nóng)民和工人的綜合素質(zhì)相對較低，其中還包含一些文盲和半文盲。但我們不能以此來否定基層群體中也具有素質(zhì)優(yōu)良的人存在，并以此認(rèn)為假使從他們中選出代表，其履職就難以開展。事實(shí)上，隨著我國普法工作的深入，農(nóng)民和工人的民主、法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，他們逐漸意識(shí)到行使權(quán)利的重要性。而且，新型農(nóng)民和工人，尤其是 70、80 后，他們的文化程度已經(jīng)大幅度提高，其中的很大一部分也已具備了參政議政的條件。

　由此可見，修改后的選舉法對代表結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，可以更加全面、客觀地反映我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，從而更大程度地體現(xiàn)人大制定法律和決策的公平公正；也使基層群眾的民意訴求得到更加直接、有效的表達(dá)，從而切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)真正的民主，我們還有很多工作要做。例如，選舉法修改后，農(nóng)民代表在數(shù)量和比例上都將會(huì)增加，但是，這并不意味著農(nóng)民話語權(quán)的直接增加。農(nóng)民代表囿于多方面的因素，如經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自身素質(zhì)等，其話語權(quán)還比較弱。如何讓農(nóng)民代表真正發(fā)揮作用，增加農(nóng)民代表的話語權(quán)將是我們進(jìn)一步努力的方向。

　[1] 轉(zhuǎn)引自顧昂然 1994 年 12 月 21 日在第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議上《關(guān)于修改〈中華人民共和國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉的決定和修改〈中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的決定（草案）的說明》。

　[2] 楊云彪，從議案建議透視人大代表的結(jié)構(gòu)比例，人大研究 2006年第 11 期。

　[3] 陳麗平，專家：修改選舉法打破城鄉(xiāng)選舉權(quán)不平等現(xiàn)狀，news.QQ.com。

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